1. INTRODUCCIÓN

La transformación digital de las Administraciones Públicas no consiste únicamente en sustituir formularios en papel por pantallas o documentos PDF. Para que exista una Administración verdaderamente electrónica, los sistemas de información de organismos diferentes deben ser capaces de intercambiar datos, interpretar su significado, reconocer la identidad de los órganos que intervienen, comprobar la autenticidad de los documentos y conservar la información durante todo el tiempo en que produzca efectos jurídicos. El marco que articula estas exigencias en España es el Esquema Nacional de Interoperabilidad, habitualmente identificado mediante las siglas ENI.

La interoperabilidad afecta tanto a las relaciones internas de una Administración como a los intercambios entre la Administración General del Estado, las comunidades autónomas, las entidades locales, las universidades públicas, los organismos públicos y las restantes entidades integradas en el sector público. También es imprescindible cuando una persona ejerce sus derechos ante una Administración que necesita consultar información generada por otra. El ciudadano no debería tener que conocer qué aplicación, base de datos o infraestructura posee cada organismo ni actuar como transportista de certificados que ya obran en poder del sector público.

En el ámbito sanitario, esta necesidad resulta especialmente visible. Un procedimiento del Servicio Andaluz de Salud puede requerir información procedente de unidades asistenciales, servicios de personal, registros administrativos, órganos de contratación, sistemas económico-financieros, plataformas de identidad, registros de entrada y salida o servicios comunes de la Junta de Andalucía y de la Administración General del Estado. La interoperabilidad permite que estos actores colaboren sin que la diversidad tecnológica se convierta en una barrera jurídica u organizativa.

El ENI no impone una aplicación informática única para todas las Administraciones. Su función es establecer un conjunto común de principios, criterios, condiciones y reglas que deben respetar los sistemas que participan en la Administración electrónica. De este modo, cada organismo puede organizar sus soluciones conforme a sus competencias y necesidades, pero debe producir e intercambiar información según unas especificaciones compatibles.

La regulación general se desarrolla mediante las Normas Técnicas de Interoperabilidad, conocidas como NTI. Estas normas concretan aspectos que no podrían describirse con suficiente detalle en una ley o en un real decreto: estructura del documento electrónico, componentes del expediente, metadatos mínimos, política de firma, digitalización, copiado auténtico, modelos de datos, procedimientos de intercambio, estándares admitidos, conexión a redes administrativas o reutilización de recursos.

En este tema se estudian con especial profundidad tres NTI. La primera es la NTI de Catálogo de Estándares, que determina las condiciones aplicables a los estándares que pueden emplearse en los servicios de Administración electrónica. La segunda es la NTI de Documento Electrónico, que define los componentes, metadatos, identificación, firma, formato e intercambio de los documentos electrónicos. La tercera es la NTI de Expediente Electrónico, que regula la agregación ordenada de documentos, su índice electrónico, su firma y los metadatos del expediente.

El tema se completa con el estudio de DIR3, el Directorio Común de Unidades Orgánicas y Oficinas. DIR3 proporciona códigos unívocos para identificar los órganos y oficinas del sector público. Sin una identificación común, un documento podría ser técnicamente correcto y estar firmado, pero no sería posible determinar de manera automatizada quién lo produjo, quién debe recibirlo o qué unidad es competente para tramitarlo.

Desde el punto de vista del opositor, el Tema 69 exige dominar tanto los conceptos generales como los detalles susceptibles de convertirse en distractores: las tres dimensiones formales de la interoperabilidad, los tres principios específicos del ENI, los componentes de un documento, los componentes de un expediente, la función del índice electrónico, los metadatos obligatorios, la estructura de los identificadores, el significado de los estados del catálogo y la finalidad de DIR3.

También debe evitarse una visión puramente memorística. La lógica del sistema puede resumirse del siguiente modo: el catálogo decide qué estándares son adecuados; el documento electrónico encapsula una unidad de información con sus metadatos y, cuando procede, su firma; el expediente electrónico agrupa documentos vinculados a un procedimiento y garantiza su integridad mediante un índice firmado; y DIR3 identifica de forma común a las unidades y oficinas que producen, reciben o tramitan esa información.

2. MARCO NORMATIVO Y EVOLUCIÓN DEL ENI

2.1. Antecedentes de la interoperabilidad administrativa

La necesidad de interoperabilidad apareció antes de la generalización de la Administración electrónica. Los primeros intercambios telemáticos se resolvían mediante acuerdos bilaterales: dos organismos pactaban un formato, un canal de comunicaciones y un procedimiento específico. Esta estrategia podía funcionar cuando participaban pocos actores, pero presentaba graves problemas de escalabilidad. Cada nueva incorporación obligaba a desarrollar adaptadores, convenios y procedimientos particulares, creando una red de integraciones difícil de mantener.

La Administración electrónica exige sustituir ese modelo por soluciones multilaterales. En lugar de diseñar una interfaz distinta para cada pareja de organismos, se utilizan identificadores, modelos de datos, formatos y servicios comunes. Esta evolución explica uno de los principios del ENI: la preferencia por enfoques multilaterales que permitan que una solución sea reutilizada por múltiples Administraciones.

La Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, constituyó el antecedente inmediato del ENI. Reconoció el derecho de la ciudadanía a relacionarse electrónicamente con las Administraciones y previó la creación de los esquemas nacionales de interoperabilidad y seguridad. Aunque aquella ley fue posteriormente derogada, su arquitectura conceptual se incorporó a la legislación vigente.

2.2. Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

La base legal actual del ENI se encuentra en el artículo 156 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Este precepto define el Esquema Nacional de Interoperabilidad como el conjunto de criterios y recomendaciones en materia de seguridad, conservación y normalización de la información, de los formatos y de las aplicaciones que deben ser tenidos en cuenta por las Administraciones Públicas para adoptar decisiones tecnológicas que garanticen la interoperabilidad.

La referencia conjunta a seguridad, conservación y normalización muestra que la interoperabilidad no se limita a transmitir un fichero. Un intercambio administrativo solo es válido cuando se preserva el valor jurídico de la información, se conoce su procedencia, se puede comprobar su integridad, se utilizan formatos procesables y se garantiza su acceso futuro.

El mismo artículo 156 vincula el ENI con las recomendaciones de la Unión Europea, la situación tecnológica de las diferentes Administraciones y los servicios electrónicos existentes. El esquema no es, por tanto, un marco aislado: debe evolucionar conforme cambian las tecnologías, los estándares y el contexto europeo de interoperabilidad.

2.3. Real Decreto 4/2010

El desarrollo reglamentario se contiene en el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración electrónica. Esta disposición establece los principios básicos y los criterios comunes que permiten desplegar la interoperabilidad organizativa, semántica y técnica.

El Real Decreto 4/2010 debe estudiarse en su versión consolidada. Ha sido objeto de modificaciones para adaptarlo al marco establecido por las Leyes 39/2015 y 40/2015, al Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos y a la evolución de los servicios compartidos. Por ello, no es correcto utilizar sin revisión una relación de normas técnicas o referencias organizativas extraída de la redacción original de 2010.

El real decreto regula, entre otras materias, los principios de la interoperabilidad, sus dimensiones, el uso de estándares, los inventarios administrativos, la Red de comunicaciones de las Administraciones Públicas españolas, la reutilización de aplicaciones, la conservación del documento electrónico, la recuperación de información, la firma electrónica y los instrumentos para garantizar el cumplimiento del esquema.

2.4. Ley 39/2015 y Real Decreto 203/2021

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aporta la regulación jurídica del documento y del expediente administrativos electrónicos. Su artículo 26 determina las condiciones de validez de los documentos administrativos electrónicos. Su artículo 27 regula las copias realizadas por las Administraciones Públicas. Su artículo 70 define el expediente administrativo y exige que el expediente electrónico se forme mediante la agregación ordenada de documentos, actuaciones, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias que lo integran, acompañado de un índice numerado.

El Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, desarrolla el funcionamiento electrónico del sector público. Regula con mayor detalle los documentos administrativos electrónicos, las copias auténticas, la formación del expediente, el índice electrónico, la remisión de expedientes y el acceso de las personas interesadas. También actualizó parte de la regulación del ENI para armonizarla con las Leyes 39/2015 y 40/2015.

2.5. Resoluciones que aprueban las NTI

Las NTI se aprueban mediante resoluciones publicadas en el Boletín Oficial del Estado. Para este tema son especialmente relevantes:

• Resolución de 3 de octubre de 2012, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Catálogo de Estándares.
• Resolución de 19 de julio de 2011, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Documento Electrónico.
• Resolución de 19 de julio de 2011, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Expediente Electrónico.
• Resolución de 28 de junio de 2012, por la que se aprueba la NTI de Política de gestión de documentos electrónicos.

Las guías de aplicación, esquemas XML, modelos de datos, diccionarios de metadatos y demás instrumentos publicados en el Portal de Administración Electrónica completan la aplicación práctica. Debe distinguirse entre la norma jurídica, que es obligatoria en su ámbito, y una guía de aplicación, que explica y facilita su implantación sin sustituir el contenido normativo.

3. CONCEPTO, OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN

3.1. Concepto de interoperabilidad

La interoperabilidad puede definirse como la capacidad de los sistemas de información y de los procedimientos a los que estos dan soporte para compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento. La definición incluye dos elementos inseparables. Por una parte, los sistemas deben conectarse y transferir datos. Por otra, los procedimientos administrativos y las organizaciones deben estar preparados para comprender y utilizar lo recibido.

Un canal de comunicaciones operativo no garantiza por sí solo la interoperabilidad. Dos aplicaciones pueden intercambiar un fichero XML y, sin embargo, interpretar de forma distinta el código de una unidad, el estado de un expediente o la fecha de una resolución. En ese caso existe conectividad técnica, pero no interoperabilidad semántica ni organizativa suficiente.

También puede ocurrir lo contrario: dos organismos han acordado un procedimiento común y utilizan la misma clasificación documental, pero sus aplicaciones emplean formatos propietarios incompatibles. Existiría alineamiento organizativo y semántico, pero fallaría la dimensión técnica. De ahí que el ENI conciba la interoperabilidad como una cualidad integral.

3.2. Objeto del ENI

El objeto del ENI es crear las condiciones necesarias para garantizar un nivel adecuado de interoperabilidad técnica, semántica y organizativa de los sistemas y aplicaciones utilizados por las Administraciones Públicas. Esta finalidad se proyecta sobre el ejercicio de derechos, el cumplimiento de deberes, el acceso a los servicios públicos y la cooperación administrativa.

El esquema no pretende diseñar todos los procedimientos ni sustituir la capacidad organizativa de cada Administración. Su función es fijar un denominador común. Los organismos mantienen sus competencias, pero deben adoptar decisiones compatibles con el intercambio electrónico de datos y documentos.

3.3. Ámbito subjetivo

El ENI resulta aplicable al sector público definido por la legislación de régimen jurídico. Esto comprende la Administración General del Estado, las Administraciones de las comunidades autónomas, las entidades que integran la Administración local y el sector público institucional en los términos establecidos legalmente.

La aplicación efectiva debe analizarse atendiendo a la naturaleza jurídica de cada entidad, las funciones que ejerce y los sistemas que utiliza. En el contexto del SAS, el esquema afecta a las soluciones que dan soporte a actuaciones administrativas, a intercambios con otros organismos y a la conservación de documentos y expedientes electrónicos.

3.4. Ámbito funcional

El ámbito funcional comprende las relaciones electrónicas entre Administraciones, las relaciones con la ciudadanía y el funcionamiento interno cuando este tenga incidencia en la producción, intercambio, gestión o conservación de información administrativa. Por ello, el ENI no se aplica únicamente a las sedes electrónicas visibles desde Internet. También afecta a gestores de expedientes, registros, archivos electrónicos, plataformas de firma, servicios de intermediación, sistemas de notificaciones, directorios de unidades, pasarelas de intercambio y repositorios documentales.

Una aplicación departamental aislada puede parecer ajena al ENI. Sin embargo, si genera documentos que se incorporan a un procedimiento, remite información a otro organismo o conserva evidencias con valor jurídico, deberá cumplir los requisitos que correspondan. La interoperabilidad debe incorporarse desde el diseño y no añadirse como una adaptación posterior.

3.5. Objetivos prácticos

Entre los principales objetivos prácticos del ENI se encuentran los siguientes:

• Evitar que la diversidad de plataformas y productos impida la cooperación administrativa.
• Facilitar la reutilización de datos y servicios ya disponibles.
• Permitir el intercambio automatizado de documentos y expedientes.
• Reducir la exigencia de certificados o documentos que ya obren en poder de una Administración.
• Asegurar que el significado de la información se mantenga durante el intercambio.
• Garantizar la legibilidad, autenticidad, integridad, disponibilidad y conservación de la información electrónica.
• Favorecer el empleo de estándares abiertos y, cuando resulte necesario, de estándares de uso generalizado.
• Proporcionar identificadores comunes para órganos, oficinas, procedimientos y servicios.
• Facilitar la migración tecnológica y la conservación a largo plazo.

3.6. Interoperabilidad y derecho a no aportar documentos

El derecho a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de las Administraciones exige mecanismos de interoperabilidad. La Administración responsable del procedimiento debe poder consultar o recabar los datos necesarios, siempre que exista habilitación jurídica y se respeten las reglas de protección de datos.

Este derecho no significa que cualquier empleado público pueda consultar libremente cualquier base de datos. Deben cumplirse los principios de competencia, finalidad, minimización, autorización y trazabilidad. La interoperabilidad facilita el acceso legítimo, pero no elimina los controles jurídicos ni de seguridad.

3.7. Relación con la neutralidad tecnológica

El ENI busca evitar una dependencia injustificada de productos concretos. La neutralidad tecnológica permite seleccionar soluciones atendiendo a las necesidades reales, al coste total, a la seguridad, a la interoperabilidad y a la sostenibilidad. No implica que todas las tecnologías sean equivalentes ni que cualquier formato deba admitirse.

La neutralidad se combina con la preferencia por estándares abiertos. Cuando no exista una alternativa abierta adecuada, pueden utilizarse estándares de uso generalizado por la ciudadanía, siempre dentro de las condiciones establecidas. La decisión debe ser proporcionada y no crear obstáculos innecesarios para los destinatarios del servicio.

4. PRINCIPIOS Y DIMENSIONES DE LA INTEROPERABILIDAD

4.1. Los tres principios específicos del ENI

El artículo 4 del Real Decreto 4/2010 establece tres principios básicos específicos. Es importante memorizar su formulación porque los exámenes suelen mezclar estos principios con otros criterios generales de la Administración electrónica.

4.2. Interoperabilidad organizativa

La interoperabilidad organizativa se refiere a la capacidad de las entidades y de sus procesos para colaborar con el fin de alcanzar objetivos acordados. Requiere determinar qué organismo es competente, qué unidades participan, qué información se intercambia, con qué finalidad, bajo qué responsabilidad y en qué momento del procedimiento.

Esta dimensión se materializa mediante normas, convenios, acuerdos, protocolos de actuación, catálogos de procedimientos, modelos de gobernanza, asignación de roles y descripción de servicios. Un intercambio técnicamente perfecto será inútil si el organismo receptor no reconoce el trámite, si no existe competencia para solicitar el dato o si las unidades implicadas no han definido su responsabilidad.

Los inventarios como SIA y DIR3 contribuyen a la interoperabilidad organizativa. SIA permite identificar y describir procedimientos y servicios; DIR3 permite identificar órganos, unidades y oficinas. Ambos evitan que cada sistema utilice denominaciones locales no reconocibles por los demás.

4.3. Interoperabilidad semántica

La interoperabilidad semántica garantiza que la información intercambiada conserve un significado preciso y sea interpretada de manera equivalente por los sistemas participantes. No basta con que ambos sistemas reconozcan un campo denominado estado. Deben saber si sus valores representan el estado del documento, del expediente, del trámite, de una firma o de una notificación.

Esta dimensión se apoya en modelos de datos comunes, vocabularios controlados, esquemas de intercambio, catálogos de códigos, taxonomías, ontologías, diccionarios de metadatos y terminologías normalizadas. En el sector sanitario, la interoperabilidad semántica adquiere especial relevancia debido a la diversidad de conceptos clínicos y administrativos.

El Real Decreto 4/2010 exige que los modelos de datos de intercambio puedan publicarse para facilitar su conocimiento y reutilización. El Centro de Interoperabilidad Semántica de la Administración actúa como repositorio de modelos, códigos y activos semánticos de interés común.

4.4. Interoperabilidad técnica

La interoperabilidad técnica abarca las condiciones necesarias para conectar sistemas y servicios: interfaces, protocolos, formatos, mecanismos de identificación, firma, cifrado, comunicaciones, esquemas XML, servicios web, APIs, estructuras de intercambio y compatibilidad entre plataformas.

Su objetivo no es uniformar toda la infraestructura tecnológica. Dos organismos pueden utilizar arquitecturas, lenguajes y productos distintos y seguir siendo interoperables si exponen servicios compatibles y respetan las especificaciones acordadas. Esta idea es esencial: la interoperabilidad técnica se basa en interfaces y estándares comunes, no en la obligación de utilizar el mismo fabricante.

4.5. Dimensión temporal

El ENI formula como dimensiones principales la organizativa, la semántica y la técnica. Además, al regular su carácter multidimensional, señala que no debe olvidarse la dimensión temporal. Esta expresión se refiere a la capacidad de preservar el acceso, la interpretación y el valor de la información a lo largo del tiempo.

No debe presentarse la dimensión temporal como una cuarta dimensión completamente equivalente sin matices. La regulación enumera las tres dimensiones formales y añade la necesidad de atender a la conservación temporal. En la práctica, la preservación exige políticas de gestión documental, formatos adecuados, metadatos, migraciones, controles de integridad y conservación de las evidencias de firma.

4.6. Relación entre las dimensiones

Las dimensiones no actúan de forma aislada. Puede representarse su relación mediante un intercambio de expediente:

5. GOBERNANZA, ADECUACIÓN Y CONFORMIDAD CON EL ENI

5.1. La interoperabilidad como responsabilidad organizativa

La adecuación al ENI no corresponde exclusivamente al departamento técnico. Requiere participación de responsables funcionales, unidades jurídicas, archivo, seguridad, protección de datos, contratación, calidad y responsables de las plataformas. Cada área debe definir la parte del modelo que se encuentra bajo su responsabilidad.

El equipo funcional determina el procedimiento, los actores, los datos y las reglas de negocio. El equipo técnico diseña la arquitectura y los mecanismos de intercambio. El archivo define la clasificación, los plazos y la política de conservación. La unidad jurídica valida la competencia y los efectos de las actuaciones. Seguridad establece medidas de protección y trazabilidad. Sin esta coordinación, la solución puede ser técnicamente sofisticada y jurídicamente inadecuada.

5.2. Interoperabilidad desde el diseño

Las decisiones de interoperabilidad deben adoptarse en las fases iniciales de un proyecto. Durante el análisis funcional deben identificarse los datos que se reciben o generan, las unidades responsables, las fuentes auténticas, los sistemas consumidores y las necesidades de conservación.

Durante el diseño técnico deben seleccionarse estándares, interfaces, esquemas y mecanismos de identificación. Durante la construcción deben implementarse validaciones y metadatos. En las pruebas deben verificarse tanto la estructura técnica como la interpretación de los datos y la validez jurídica del resultado.

Dejar estas decisiones para la fase final suele generar adaptadores frágiles, duplicidades y pérdida de metadatos. Además, puede obligar a rediseñar el repositorio documental si inicialmente solo se almacenó el fichero visible y se omitieron la firma, el identificador o la información de contexto.

5.3. Declaraciones de conformidad

El ENI prevé mecanismos destinados a manifestar la conformidad de las sedes, servicios y sistemas con sus requisitos. La conformidad no debe entenderse como una etiqueta puramente declarativa. Debe basarse en evidencias de que se cumplen las condiciones aplicables.

Las evidencias pueden comprender documentación de arquitectura, inventario de estándares, modelos de datos, políticas de gestión documental, procedimientos de copiado, pruebas de intercambio, validación de metadatos, mecanismos de identificación de órganos, controles de conservación y procedimientos de revisión.

La conformidad debe revisarse cuando se produzcan cambios relevantes: sustitución del gestor documental, modificación del sistema de firma, incorporación de nuevos formatos, cambio en las interfaces, migración a una nueva infraestructura o alteración del procedimiento administrativo.

5.4. Ciclo de adecuación

1. Identificar el alcance: sistemas, servicios, procedimientos, documentos, intercambios y repositorios afectados.
2. Analizar requisitos: determinar qué disposiciones del ENI y qué NTI resultan aplicables.
3. Evaluar la situación: comparar el funcionamiento real con los requisitos.
4. Planificar la adecuación: priorizar medidas, responsables, dependencias y plazos.
5. Implantar: adaptar procesos, modelos de datos, aplicaciones y documentación.
6. Verificar: ejecutar pruebas funcionales, técnicas, documentales y jurídicas.
7. Mantener: revisar estándares, esquemas, versiones y cambios normativos.

5.5. Gestión de riesgos de interoperabilidad

La interoperabilidad genera riesgos específicos. Entre ellos figuran la pérdida de metadatos durante una conversión, la interpretación distinta de un código, la identificación errónea del órgano emisor, la utilización de un formato obsoleto, la ausencia de evidencias de firma, la duplicación de un expediente o la imposibilidad de reconstruir el índice.

Estos riesgos deben incorporarse a la gestión global del sistema. Un control técnico puede ser la validación automática contra un esquema. Un control semántico puede ser la comprobación de códigos contra un catálogo maestro. Un control organizativo puede consistir en verificar que la unidad solicitante dispone de competencia y autorización.

5.6. ENI, ENS y protección de datos

El ENI debe aplicarse de forma coordinada con el ENS y con la normativa de protección de datos. El hecho de que un servicio sea interoperable no significa que toda la información deba quedar disponible para todos los sistemas. Deben aplicarse mecanismos de autenticación, autorización, minimización, registro de actividad, confidencialidad y control de acceso.

En un servicio de consulta de datos, el ENI determina cómo se identifica el organismo, cómo se estructura la respuesta y qué modelo de datos se emplea. El ENS determina las medidas de seguridad. La normativa de protección de datos determina la legitimación, finalidad y límites del tratamiento.

5.7. Reutilización y soluciones comunes

El enfoque multilateral se refuerza mediante la reutilización de aplicaciones, servicios e infraestructuras. Antes de desarrollar una solución nueva, las Administraciones deben valorar la existencia de recursos reutilizables. La reutilización reduce costes, facilita la interoperabilidad y evita que cada organismo resuelva de forma diferente un problema común.

No obstante, reutilizar no significa implantar sin análisis. Deben evaluarse la adecuación funcional, la seguridad, la capacidad, la accesibilidad, la integración, el mantenimiento y el coste total. Una solución común solo aporta valor si encaja en el procedimiento y puede mantenerse de forma sostenible.

6. LAS NORMAS TÉCNICAS DE INTEROPERABILIDAD

6.1. Función de las NTI

Las Normas Técnicas de Interoperabilidad desarrollan aspectos concretos del Real Decreto 4/2010. Su finalidad es establecer especificaciones suficientemente precisas para que organismos distintos puedan implementar soluciones compatibles.

Una ley puede exigir que los documentos electrónicos sean interoperables, pero no resulta adecuado incluir en ella todos los metadatos, esquemas, valores y reglas de intercambio. Las NTI proporcionan ese nivel técnico y permiten una evolución más flexible que la legislación de rango superior.

Las NTI forman parte del marco normativo y no deben tratarse como simples recomendaciones. Las guías y materiales complementarios facilitan su aplicación, pero la obligación procede de la norma y de la resolución que la aprueba.

6.2. Materias desarrolladas

El sistema de NTI abarca un conjunto amplio de materias. Entre las más relevantes se encuentran:

• Catálogo de estándares.
• Documento electrónico.
• Expediente electrónico.
• Digitalización de documentos.
• Procedimientos de copiado auténtico y conversión.
• Política de firma y sello electrónicos y de certificados.
• Protocolos de intermediación de datos.
• Relación de modelos de datos.
• Política de gestión de documentos electrónicos.
• Requisitos de conexión a la Red SARA.
• Reutilización de recursos de información.
• Reutilización y transferencia de tecnología.
• Modelo de datos para el intercambio de asientos registrales.
• Tratamiento y preservación de bases de datos.

La relación de instrumentos ha evolucionado. Por ello, en una respuesta actualizada debe utilizarse el texto consolidado del Real Decreto 4/2010 y las resoluciones vigentes, evitando reproducir como cerrada una lista antigua.

6.3. Estructura de una NTI

Aunque cada NTI adapta su contenido a la materia regulada, suele incluir:

• Objeto: finalidad concreta de la norma.
• Ámbito de aplicación: sistemas, documentos, intercambios o entidades afectados.
• Definiciones: términos necesarios para interpretar la especificación.
• Requisitos: reglas obligatorias sobre componentes, formatos, metadatos o procedimientos.
• Anexos: tablas, modelos, esquemas, valores y especificaciones técnicas.

Las guías de aplicación pueden añadir ejemplos, casos de uso y recomendaciones. Cuando exista diferencia entre una interpretación informal y la norma publicada, prevalece la norma.

6.4. Relación entre las NTI

Las NTI no son compartimentos aislados. Un expediente electrónico se compone de documentos electrónicos y, por tanto, depende de las reglas de la NTI de Documento Electrónico. Los documentos y expedientes se firman de acuerdo con la política de firma. Los documentos en papel se convierten mediante la NTI de Digitalización y los procedimientos de copiado. Los metadatos se gestionan durante todo el ciclo de vida conforme a la política de gestión documental.

Asimismo, los formatos seleccionados deben encontrarse dentro del marco definido por el Catálogo de Estándares. Los órganos productores o receptores se identifican mediante códigos DIR3. El procedimiento puede identificarse mediante SIA y los asientos registrales se intercambian con el modelo correspondiente.

6.5. Esquemas y validación automática

Una de las ventajas de las especificaciones técnicas es la posibilidad de validar automáticamente los intercambios. Los esquemas XML permiten comprobar la presencia de elementos, su orden, cardinalidad y tipo. Sin embargo, superar la validación estructural no garantiza que el contenido sea correcto.

Un expediente puede utilizar un código DIR3 con nueve caracteres y cumplir el esquema, pero el código podría pertenecer a una unidad distinta de la emisora. De igual modo, una fecha puede tener un formato válido y no coincidir con la apertura real del expediente. Por ello deben combinarse validaciones sintácticas, semánticas y de negocio.

6.6. Política de gestión de documentos electrónicos

La política de gestión de documentos electrónicos define orientaciones y procedimientos para crear, capturar, clasificar, describir, acceder, calificar, conservar, transferir y eliminar documentos. Es el puente entre las aplicaciones de tramitación y el archivo electrónico.

La política debe asignar responsabilidades, identificar procesos documentales, establecer metadatos, definir calendarios de conservación y determinar cómo se preservará la autenticidad durante migraciones o cambios tecnológicos.

7. NTI DE CATÁLOGO DE ESTÁNDARES

7.1. Objeto

La NTI de Catálogo de Estándares establece el conjunto de estándares que satisfacen las condiciones previstas en el artículo 11 del Real Decreto 4/2010 y que pueden utilizarse en el ámbito de la Administración electrónica.

Su finalidad es facilitar una selección coherente de formatos, protocolos y especificaciones. Sin un catálogo común, cada Administración podría elegir una solución incompatible y obligar a los demás organismos o a la ciudadanía a adquirir productos concretos.

7.2. Estándar abierto

Un estándar abierto debe estar públicamente disponible y su utilización no puede quedar sometida a restricciones que impidan el acceso o la implementación en condiciones razonables. La especificación debe permitir que diferentes proveedores desarrollen productos compatibles.

La apertura reduce el riesgo de dependencia tecnológica, favorece la competencia y facilita la conservación. Si el formato de un documento solo puede ser interpretado por un producto discontinuado, la Administración puede perder el acceso a información que debe conservar durante décadas.

7.3. Estándares de uso generalizado

El ENI también admite, en determinadas circunstancias, especificaciones de uso generalizado por la ciudadanía. Esta posibilidad evita excluir a usuarios cuando un formato o tecnología se encuentra ampliamente implantado y no existe una alternativa abierta que ofrezca funcionalidad equivalente en condiciones razonables.

No debe interpretarse como autorización ilimitada para utilizar formatos propietarios. La decisión debe valorar la disponibilidad de aplicaciones, la accesibilidad, la madurez, el coste, el soporte, la independencia del proveedor y los riesgos de conservación.

7.4. Información asociada a cada estándar

El catálogo no es una simple enumeración de siglas. Cada entrada debe proporcionar información suficiente para identificar la especificación y comprender su situación. Entre sus atributos se encuentran:

• Nombre del estándar.
• Versión mínima admitida.
• Tipo de estándar.
• Estado dentro del catálogo.
• Categoría funcional.
• Referencia a la especificación o al organismo responsable.

La versión indicada debe interpretarse como referencia mínima aceptada en el contexto de la entrada. La selección concreta debe considerar la compatibilidad, el soporte de los sistemas implicados y las exigencias de conservación.

7.5. Estados: admitido y en abandono

La NTI distingue dos estados fundamentales:

El estado en abandono no significa que toda la información existente deje de ser válida de forma inmediata. Puede ser necesario mantener capacidad de lectura durante un periodo de transición y transformar los contenidos a formatos más sostenibles.

7.6. Categorías del catálogo

Los estándares se agrupan atendiendo a su finalidad. Las categorías pueden comprender formatos de documentos, imágenes, contenidos audiovisuales, compresión, firma electrónica, protocolos de comunicación, tecnologías web, modelos de datos y otras especificaciones necesarias para los servicios electrónicos.

La pertenencia de un estándar al catálogo no obliga a utilizarlo en todos los casos. El órgano responsable debe escoger el formato adecuado a la naturaleza de la información, al servicio ofrecido y a las necesidades de los usuarios.

7.7. Revisión y actualización

El catálogo debe revisarse periódicamente para reflejar la evolución tecnológica. Los estándares pueden incorporar nuevas versiones, quedar obsoletos, presentar vulnerabilidades o ser sustituidos por alternativas más abiertas.

La NTI contempla un proceso de revisión anual. Esta previsión no debe confundirse con la garantía de que cada año se publique necesariamente una nueva resolución. La revisión puede concluir que no son necesarios cambios o materializarse mediante los procedimientos previstos.

7.8. Criterios para seleccionar un estándar

La decisión debe analizar, al menos:

• Finalidad y naturaleza del contenido.
• Capacidad de preservar estructura, presentación y significado.
• Grado de apertura y disponibilidad pública.
• Implantación en las Administraciones y entre la ciudadanía.
• Existencia de múltiples implementaciones.
• Accesibilidad y usabilidad.
• Seguridad y ausencia de mecanismos activos innecesarios.
• Capacidad de validación.
• Sostenibilidad y conservación a largo plazo.
• Compatibilidad con los sistemas receptores.

7.9. Ejemplo de decisión

Supóngase que una aplicación del SAS debe generar resoluciones destinadas a conservarse durante años y ser consultadas por la ciudadanía. El equipo no debería decidir el formato únicamente porque una biblioteca lo genera con facilidad. Debe comprobar si el formato está admitido, si mantiene la presentación, si puede firmarse, si dispone de herramientas de validación, si es accesible y si permite una conservación sostenible.

Para el intercambio de datos estructurados, un documento de presentación final puede no ser suficiente. Puede ser necesario acompañar o sustituir la representación visual por un modelo XML o JSON definido y publicado, de modo que el receptor procese automáticamente los valores.

8. EL DOCUMENTO ELECTRÓNICO

8.1. Concepto jurídico

Un documento electrónico es información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado. Cuando es emitido válidamente por un órgano administrativo en el ejercicio de sus funciones, puede constituir un documento administrativo electrónico.

La Ley 39/2015 exige que los documentos administrativos electrónicos incorporen información archivada en soporte electrónico, datos de identificación que permitan individualizarlos, referencia temporal, metadatos mínimos y las firmas electrónicas que correspondan.

El documento no debe confundirse con el fichero. El fichero contiene la representación digital del contenido, pero el documento ENI incluye también información de contexto y, cuando proceda, la firma. Guardar únicamente un PDF en una carpeta no garantiza que se haya conservado un documento electrónico completo.

8.2. Objeto de la NTI de Documento Electrónico

La NTI establece los componentes del documento, su estructura para el intercambio y las condiciones relativas a identificación, formatos, metadatos y firma. Pretende que los documentos producidos por sistemas distintos puedan ser interpretados y gestionados por otros organismos sin perder su valor.

8.3. Componentes

La estructura conceptual del documento electrónico comprende:

8.4. Contenido y formato

El contenido puede adoptar múltiples formas. Una resolución puede representarse mediante un PDF; una imagen digitalizada puede utilizar TIFF o PDF; un intercambio estructurado puede emplear XML; un conjunto de datos puede requerir CSV u otro formato adecuado.

El formato debe identificarse mediante el metadato correspondiente. Esta identificación es necesaria para seleccionar la aplicación capaz de abrir el contenido y para planificar futuras migraciones.

8.5. Firma electrónica

Los documentos administrativos electrónicos y los documentos susceptibles de integrarse en un expediente o intercambiarse deben incorporar las firmas que procedan. La firma vincula la actuación con el órgano, empleado o sistema competente y protege la integridad.

No toda información digital necesita la misma firma. Debe diferenciarse entre firma electrónica de una persona, sello electrónico de un órgano o entidad, actuación administrativa automatizada y código seguro de verificación. La elección depende de la naturaleza de la actuación y de la normativa aplicable.

La existencia de una firma criptográfica válida no demuestra por sí sola la competencia jurídica del firmante. El sistema debe verificar también que la persona u órgano podía realizar la actuación en el momento correspondiente.

8.6. Documento original y copias

El estado de elaboración permite distinguir documentos originales y diferentes tipos de copia. Esta distinción es esencial porque una copia auténtica tiene efectos jurídicos, mientras que una reproducción meramente informativa puede carecer de ellos.

La copia electrónica auténtica debe generarse mediante un procedimiento que garantice la identidad del órgano que la expide y su correspondencia con el original. Cuando existe cambio de formato, debe preservarse el contenido y quedar constancia del proceso.

En la digitalización de un documento en papel, la imagen resultante no adquiere automáticamente la condición de copia auténtica. Deben cumplirse la NTI de Digitalización, el procedimiento de copiado auténtico, los requisitos de calidad y las reglas de firma y metadatos.

8.7. Captura del documento

La captura es el proceso mediante el cual un documento se incorpora al sistema de gestión. Puede producirse al generarlo internamente, recibirlo por registro, digitalizarlo o importarlo desde otro sistema.

Durante la captura deben asignarse identificador, órgano, fecha, origen, estado de elaboración, formato, tipo documental y demás metadatos. Si el sistema retrasa esta asignación, aumenta el riesgo de perder información de contexto.

8.8. Unidad documental

Un documento puede estar compuesto por uno o varios ficheros relacionados. Lo importante es que el conjunto se trate como una unidad identificable. Por ejemplo, un documento técnico podría incluir un fichero principal y anexos inseparables.

El diseño debe impedir que un anexo se pierda o se intercambie sin su relación con el documento principal. Esta necesidad se resuelve mediante estructuras de empaquetado, identificadores y metadatos, no mediante nombres de fichero informales.

9. METADATOS E IDENTIFICACIÓN DEL DOCUMENTO ELECTRÓNICO

9.1. Función de los metadatos

Los metadatos son datos que describen el contexto, contenido, estructura y gestión de un documento. Permiten identificarlo de manera unívoca, conocer quién lo produjo, cuándo se incorporó, qué formato utiliza, cuál es su naturaleza y cómo debe gestionarse.

Sin metadatos, un repositorio se convierte en una colección de ficheros cuyo significado depende de nombres manuales o de la memoria de los usuarios. Un documento denominado resolucion_final_v2.pdf no indica de forma fiable el órgano productor, el procedimiento, el estado de elaboración ni su relación con otros documentos.

9.2. Metadatos mínimos

La NTI establece un conjunto mínimo aplicable al documento electrónico. La tabla siguiente resume los principales metadatos:

Cuando se utiliza un código seguro de verificación, resultan aplicables los metadatos específicos destinados a registrar su valor y la referencia al sistema de generación. Cuando el documento deriva de otro mediante copia o conversión, puede ser necesario identificar el documento de origen.

9.3. Identificador del documento

El identificador debe ser único y seguir la estructura definida. Su patrón conceptual es:

ES_<ÓRGANO>_<AAAA>_<ID_ESPECÍFICO>

Los componentes representan:

• ES: código correspondiente a España.
• Órgano: identificador del órgano productor, normalmente relacionado con DIR3.
• AAAA: año de generación o captura conforme a la especificación.
• ID específico: cadena generada por el sistema para garantizar la unicidad.

La unicidad no puede depender exclusivamente del nombre visible del fichero. El identificador debe mantenerse aunque el documento sea transferido, almacenado en otro repositorio o incluido en un expediente remitido a otra Administración.

9.4. Metadato órgano

El metadato órgano identifica al responsable de la producción del documento. El uso de un código normalizado evita problemas derivados de cambios de denominación, abreviaturas o coincidencias entre unidades.

Cuando una reorganización administrativa modifica la estructura, no deben reescribirse sin control los documentos históricos como si hubieran sido creados por la nueva unidad. La gestión documental debe conservar el contexto original y relacionarlo con la evolución organizativa.

9.5. Fecha de captura

La fecha de captura refleja el momento en que el documento se incorpora al sistema. No debe confundirse con la fecha que figura en el contenido, la fecha de firma, la fecha de registro, la fecha de modificación del fichero o la fecha de apertura del expediente.

En algunos casos varias fechas coincidirán, pero representan hechos distintos. La separación permite reconstruir la secuencia de actuaciones y resulta importante para auditoría y archivo.

9.6. Origen

El origen distingue si el documento ha sido aportado por la ciudadanía o generado por una Administración. Este dato puede afectar a la forma de captura, a la firma, al estado de elaboración y a las comprobaciones necesarias.

Un documento presentado por una persona puede contener una firma propia, haber sido escaneado desde papel o llegar mediante un registro. El sistema debe conservar su procedencia sin atribuir al órgano receptor la autoría del contenido.

9.7. Estado de elaboración

El estado de elaboración expresa si el documento es original o una copia y, en este último caso, la naturaleza del proceso utilizado. Esta información resulta esencial cuando existe cambio de soporte o formato.

No debe confundirse con el estado del trámite. Un documento puede estar correctamente clasificado como original aunque el expediente se encuentre abierto, pendiente o finalizado. Son dimensiones distintas.

9.8. Tipo documental

El tipo documental clasifica la función que desempeña el documento en el procedimiento: solicitud, informe, resolución, comunicación, notificación, acta, certificado u otra categoría contemplada.

La clasificación permite aplicar reglas de conservación, búsquedas, controles y automatizaciones. Debe seleccionarse por la función administrativa real y no únicamente por el formato o por el título visible.

9.9. Metadatos complementarios y e-EMGDE

El conjunto mínimo de la NTI no agota las necesidades de gestión. Una política documental puede incorporar metadatos adicionales sobre clasificación, acceso, valoración, conservación, relación con el procedimiento, interesados o transferencias.

El Esquema de Metadatos para la Gestión del Documento Electrónico, e-EMGDE, proporciona un modelo más amplio destinado a gestionar documentos y expedientes durante todo su ciclo de vida. Debe entenderse como complemento del mínimo exigido por las NTI.

La versión y el perfil aplicados deben documentarse. Añadir metadatos sin un modelo común puede producir otra forma de incompatibilidad si cada aplicación utiliza nombres y significados distintos.

10. FORMATOS, FIRMA, INTERCAMBIO Y CONSERVACIÓN DE DOCUMENTOS

10.1. Selección de formatos

Los formatos deben seleccionarse conforme al Catálogo de Estándares, la naturaleza de la información, su finalidad, la capacidad de los usuarios y las necesidades de conservación. No existe un formato universal óptimo para todos los contenidos.

Un documento destinado a impresión y lectura humana puede necesitar preservar una presentación fija. Un conjunto de datos destinado a tratamiento automatizado necesita una estructura procesable. Una imagen diagnóstica o un contenido audiovisual requiere estándares específicos.

10.2. Formatos de conservación

La conservación a largo plazo favorece formatos documentados, estables, ampliamente implementados y sin dependencias innecesarias. PDF/A es una familia de estándares orientada a la preservación de documentos de presentación fija, pero no sustituye a formatos estructurados cuando se necesita reutilizar los datos.

La estrategia puede conservar tanto una representación legible como los datos estructurados originales. Por ejemplo, una resolución automatizada puede disponer de una representación visual y de un XML que contiene sus elementos de negocio.

10.3. Firma y validación

La firma electrónica permite detectar alteraciones y vincular el documento con el firmante o con el órgano que utiliza un sello. La validación debe comprobar la integridad, la cadena de confianza del certificado, su estado y el momento relevante.

La conservación de una firma durante periodos prolongados plantea dificultades. Los certificados caducan, los algoritmos evolucionan y los servicios de validación pueden cambiar. Por ello, la política de firma debe prever evidencias, sellos de tiempo, formatos longevos y procesos de actualización cuando sean necesarios.

El código seguro de verificación permite contrastar la autenticidad de una copia mediante acceso a la sede o al sistema correspondiente. No debe tratarse como una cadena aleatoria sin contexto: el sistema de generación, la sede de comprobación y el periodo de disponibilidad deben estar regulados.

10.4. Estructura de intercambio

La NTI define una estructura normalizada para intercambiar documentos. Esta estructura permite transportar el contenido, los metadatos y las firmas de manera comprensible por el receptor. Los esquemas electrónicos publicados concretan la representación técnica.

La norma no impone como regla general que todo documento se envíe dentro de un archivo ZIP. Una plataforma puede utilizar empaquetado o compresión por razones operativas, pero no debe presentarse esa decisión de implementación como un componente normativo obligatorio.

El receptor debe comprobar la estructura, la presencia de los elementos exigidos, los identificadores, los formatos y las firmas. Si detecta una anomalía, debe aplicarse el procedimiento de rechazo, subsanación o tratamiento previsto.

10.5. Acceso y visualización

La interoperabilidad también exige que los documentos puedan ser consultados. Un documento técnicamente válido pero inaccesible para las personas interesadas incumpliría los objetivos de la Administración electrónica.

Las sedes y aplicaciones deben proporcionar medios para visualizar, descargar o comprobar los documentos, respetando la accesibilidad. Cuando el contenido sea estructurado y no directamente legible, puede ser necesaria una representación comprensible.

10.6. Conversión de formato

La conversión puede realizarse para facilitar el intercambio o evitar la obsolescencia. Debe controlarse para garantizar que no se pierda información significativa. El resultado debe relacionarse con el documento de origen y reflejar el estado de elaboración correspondiente.

Una conversión visualmente correcta puede alterar elementos relevantes: capas, firmas, campos, resolución, colores, fórmulas o datos embebidos. Por ello deben definirse pruebas y criterios de aceptación.

10.7. Conservación y recuperación

El ENI exige conservar los documentos durante el tiempo establecido por la normativa y garantizar su recuperación. Esto implica mantener contenido, metadatos, relaciones, firmas o evidencias, reglas de acceso y contexto organizativo.

La disponibilidad de una copia de seguridad no equivale a una política de conservación. Las copias de seguridad permiten restaurar sistemas ante incidentes, mientras que la preservación documental garantiza autenticidad, integridad, accesibilidad y comprensión durante el periodo de retención.

10.8. Migración

Cuando un formato, soporte o plataforma se aproxima a la obsolescencia, deben planificarse migraciones. La migración debe ser trazable, verificable y reversible en la medida adecuada. Debe conservarse evidencia de qué se transformó, cuándo, mediante qué procedimiento y con qué controles.

10.9. Ejemplo aplicado

Una aplicación de gestión de personal genera una resolución. El sistema asigna un identificador ENI, registra el órgano DIR3, la fecha de captura, el tipo documental, el formato y el estado de elaboración. El documento se firma electrónicamente, se incorpora al expediente y se conserva en el repositorio.

Si posteriormente se remite a otra Administración, no se envía únicamente el fichero visible. Debe intercambiarse la estructura necesaria para que el receptor pueda identificar el documento, validar su firma, interpretar sus metadatos y relacionarlo con el expediente.

11. EL EXPEDIENTE ELECTRÓNICO

11.1. Concepto jurídico

El expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Su naturaleza es funcional: agrupa la evidencia de la tramitación de un procedimiento.

El expediente electrónico se forma mediante la agregación ordenada de los documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias. Debe incorporar un índice electrónico que garantice su integridad y permita su recuperación.

No toda información manejada durante un procedimiento forma parte necesariamente del expediente. La legislación excluye la información auxiliar o de apoyo, como borradores, notas, comunicaciones internas o bases de datos, salvo que deba incorporarse por su valor o porque un informe haya fundamentado la resolución.

11.2. Objeto de la NTI de Expediente Electrónico

La NTI establece la estructura y formato del expediente para su intercambio, así como las especificaciones relativas a sus componentes, metadatos, índice y firma. Su finalidad es que un expediente generado por un sistema pueda remitirse y ser interpretado por otro.

11.3. Componentes

11.4. Diferencia entre expediente, carpeta y gestor

Una carpeta del sistema de archivos no constituye por sí sola un expediente electrónico. Puede contener documentos, pero normalmente carece de índice autenticado, metadatos normalizados, identificador y controles sobre la integridad.

Tampoco debe confundirse el expediente con la pantalla de un gestor. La aplicación es la herramienta utilizada para tramitarlo; el expediente es el conjunto documental y contextual que debe poder conservarse e intercambiarse incluso si la aplicación cambia.

11.5. Apertura y formación

El expediente se abre cuando se inicia el procedimiento en los términos jurídicos y funcionales correspondientes. A partir de ese momento se incorporan ordenadamente los documentos y actuaciones.

La NTI no establece una secuencia ritual universal denominada apertura, incorporación, foliado y cierre como si fueran cuatro fases técnicas rígidas. La legislación y la práctica exigen formación ordenada, índice, integridad y estado, pero cada procedimiento puede presentar flujos diferentes.

11.6. Documentos referenciados

En determinados escenarios, un expediente puede relacionarse con documentos conservados en otros repositorios o con otros expedientes. Estas relaciones deben ser persistentes y recuperables. No basta con almacenar una ruta local que puede cambiar.

Cuando el expediente se intercambia, debe garantizarse que el receptor obtiene los documentos necesarios o referencias resolubles conforme al modelo de intercambio. La remisión no puede depender de enlaces internos inaccesibles fuera del organismo emisor.

11.7. Cierre

El cierre refleja que la formación ordinaria del expediente ha finalizado. No significa necesariamente que nunca pueda incorporarse ninguna evidencia posterior. Pueden existir actuaciones de ejecución, recursos, transferencias o documentos vinculados, cuya gestión debe realizarse conforme al procedimiento y a la política documental.

El estado debe quedar registrado y cualquier modificación posterior debe ser autorizada y trazable. La conservación exige evitar alteraciones silenciosas del expediente cerrado.

12. ÍNDICE ELECTRÓNICO, FOLIADO E INTEGRIDAD DEL EXPEDIENTE

12.1. Finalidad del índice

El índice electrónico es el elemento que relaciona los documentos integrantes del expediente. Permite conocer qué documentos forman parte del conjunto, comprobar que no han sido sustituidos y recuperar cada uno de ellos.

En el entorno electrónico, el concepto de foliado no debe interpretarse únicamente como numeración de páginas. La integridad se garantiza mediante la identificación de los documentos, su orden, las huellas digitales y la firma del índice.

12.2. Contenido del índice

Para cada documento, el índice registra información como:

• Identificador del documento.
• Huella o valor resumen.
• Algoritmo utilizado para calcular la huella.
• Información de orden o incorporación cuando resulte aplicable.
• Relaciones con carpetas o expedientes anidados, si existen.

La huella digital se obtiene aplicando una función resumen al contenido. Una modificación del fichero produce, con una probabilidad extremadamente elevada, una huella diferente. Este mecanismo permite detectar alteraciones.

12.3. Firma del índice

El índice debe ser firmado por la Administración actuante mediante el mecanismo correspondiente. La firma protege la relación de documentos y permite verificar que el índice no ha sido alterado.

Firmar individualmente todos los documentos no sustituye la firma del índice. Las firmas documentales acreditan la autenticidad de cada actuación; la firma del índice protege la composición del expediente como conjunto.

12.4. Integridad del expediente

La integridad presenta dos niveles:

• Integridad de cada documento: el contenido no ha sido alterado respecto al documento incorporado.
• Integridad del conjunto: no se han añadido, eliminado, sustituido o reordenado documentos sin que quede evidencia.

El índice electrónico firmado permite comprobar ambos niveles al relacionar identificadores y huellas. Si un documento cambia, su huella deja de coincidir. Si se elimina del índice, la firma del índice deja de validarse.

12.5. Índices para remisión

Cuando se remite un expediente, puede generarse un índice correspondiente al conjunto enviado. Este índice permite acreditar qué documentos fueron puestos a disposición del órgano receptor.

La copia del índice autenticado constituye una evidencia importante del contenido remitido. El sistema debe conservar tanto el expediente como la información de la remisión, incluyendo fecha, destinatario y resultado.

12.6. Reapertura o incorporación posterior

Si el procedimiento permite incorporar documentos después de un cierre o de una remisión, el sistema debe generar una nueva evidencia sin destruir la anterior. No debe sobrescribirse el índice firmado como si el estado previo nunca hubiera existido.

Una estrategia consiste en crear una nueva versión del índice o un índice de remisión específico, manteniendo la trazabilidad de los cambios. La solución concreta debe ajustarse a la norma, a la política documental y al procedimiento.

12.7. Algoritmos de huella

El algoritmo utilizado debe ser adecuado y encontrarse admitido conforme al marco aplicable. La NTI no debe estudiarse como si impusiera eternamente un algoritmo concreto. Los algoritmos pueden quedar obsoletos y deben revisarse conforme a las políticas criptográficas y de seguridad.

El índice registra el algoritmo porque el valor resumen carece de sentido si no se conoce cómo fue calculado. Esta información también facilita futuras validaciones.

12.8. Orden documental

El orden puede responder a la secuencia de incorporación, a la cronología del procedimiento o a una organización lógica. Debe ser coherente y reproducible. No debe depender del orden alfabético accidental de los nombres de fichero.

En procedimientos complejos pueden existir agrupaciones o carpetas. Estas estructuras deben representarse de forma normalizada y no ocultar la identificación individual de los documentos.

13. METADATOS, INTERCAMBIO Y CONSERVACIÓN DEL EXPEDIENTE

13.1. Metadatos mínimos

13.2. Identificador del expediente

El identificador del expediente sigue una estructura similar a la del documento, incorporando el elemento que permite reconocer su naturaleza:

ES_<ÓRGANO>_<AAAA>_EXP_<ID_ESPECÍFICO>

Debe ser único y persistente. No debe cambiar al transferir el expediente a un archivo o al exportarlo desde el gestor de tramitación.

13.3. Clasificación SIA

El metadato de clasificación vincula el expediente con el procedimiento o servicio correspondiente mediante el identificador previsto. SIA, Sistema de Información Administrativa, actúa como inventario de procedimientos y servicios.

DIR3 y SIA no deben confundirse. DIR3 identifica unidades y oficinas; SIA identifica procedimientos y servicios. Un expediente puede combinar ambos: el órgano responsable se expresa mediante DIR3 y su clasificación mediante SIA.

13.4. Estado del expediente

La NTI contempla valores destinados a expresar la situación del expediente, como abierto, cerrado o índice para remisión cerrado. El valor debe interpretarse conforme al modelo técnico y no sustituye a todos los estados funcionales del procedimiento.

Una aplicación puede utilizar estados internos como pendiente de informe, en subsanación o pendiente de firma. Esos estados de negocio no deben confundirse con el metadato ENI que describe la situación documental del expediente.

13.5. Interesados

El metadato permite identificar a las personas interesadas. Su tratamiento debe respetar la protección de datos, los controles de acceso y la minimización.

En expedientes con múltiples interesados, la estructura debe soportar la cardinalidad correspondiente. No es adecuado concatenar varios identificadores en un único texto sin estructura.

13.6. Estructura de intercambio

El intercambio debe transportar:

• Los documentos electrónicos incluidos.
• El índice electrónico.
• La firma del índice.
• Los metadatos del expediente.

Los esquemas de intercambio permiten validar la estructura. Al igual que en el documento electrónico, la NTI no impone de forma universal un contenedor ZIP como elemento conceptual del expediente. La plataforma puede comprimir o empaquetar la transmisión, pero debe respetar la estructura normativa.

13.7. Expedientes de gran tamaño

Los expedientes con documentos voluminosos pueden superar los límites de una transmisión. La solución debe permitir remisiones parciales, mecanismos de descarga o referencias controladas sin perder la integridad ni la trazabilidad.

No debe reducirse el tamaño eliminando documentos o degradando su calidad sin autorización. Las reglas de negocio y conservación determinan qué elementos forman parte del expediente.

13.8. Acceso por los interesados

Las personas interesadas tienen derecho a acceder al expediente en los términos legales. El acceso electrónico debe ofrecer una representación ordenada y comprensible, no únicamente una estructura técnica destinada a máquinas.

La aplicación puede generar vistas, listados y copias, pero debe mantener correspondencia con el expediente auténtico. Cuando se proporcione una copia, debe indicarse su naturaleza y el mecanismo de comprobación.

13.9. Transferencia al archivo

Cuando termina la fase de tramitación, el expediente puede transferirse al archivo electrónico. La transferencia debe preservar documentos, metadatos, índice, firmas, relaciones y controles de acceso.

El archivo no debería depender del modelo interno del gestor de expedientes. Las NTI y la política documental facilitan la transferencia entre sistemas con responsabilidades diferentes.

13.10. Valoración y conservación

No todos los expedientes se conservan indefinidamente. Las tablas de valoración y calendarios determinan plazos, transferencias y posibles eliminaciones. La eliminación debe ser autorizada, segura, documentada y trazable.

Mientras el expediente deba conservarse, deben mantenerse su autenticidad, integridad, disponibilidad y legibilidad. Esto puede requerir migraciones de formato, renovación de evidencias, actualización de soportes y pruebas periódicas de recuperación.

13.11. Diferencia entre exportación y conservación

Exportar un expediente desde una aplicación no garantiza su preservación. La exportación proporciona una representación para intercambio; la conservación incluye políticas, controles, infraestructura, metadatos y procesos a largo plazo.

14. EL DIRECTORIO COMÚN DIR3

14.1. Concepto

DIR3 es el Directorio Común de Unidades Orgánicas y Oficinas de las Administraciones Públicas. Proporciona un inventario común y una codificación unívoca de las entidades organizativas que participan en los servicios electrónicos.

Su finalidad es resolver un problema básico: un mismo órgano puede aparecer con nombres distintos, abreviaturas o denominaciones históricas. El código DIR3 proporciona una referencia estable que puede procesarse automáticamente.

14.2. Fundamento normativo

El artículo 9 del Real Decreto 4/2010 exige mantener inventarios de información administrativa, incluyendo las unidades orgánicas y oficinas, con una codificación unívoca. DIR3 materializa esta exigencia y constituye una infraestructura esencial para la interoperabilidad organizativa.

14.3. Entidades identificadas

DIR3 contiene principalmente:

• Unidades orgánicas y órganos: estructuras administrativas que ejercen competencias o participan en procedimientos.
• Oficinas: puntos de atención, asistencia o registro asociados a la organización administrativa.

La terminología concreta debe interpretarse conforme al modelo DIR3 y a sus guías. No debe afirmarse que DIR3 crea una tercera clase autónoma denominada unidad tramitadora. La unidad tramitadora es un rol utilizado por determinados servicios, como la factura electrónica, que se asigna a una unidad identificada mediante DIR3.

14.4. Código DIR3

El código DIR3 es alfanumérico, secuencial, único y consta de nueve caracteres. Su valor no debe inferirse a partir del nombre visible ni construirse manualmente.

Ejemplos habituales presentan formas como:

A01000000
E00000000
L01000000

Los valores anteriores son únicamente representaciones de la forma del código y no identifican necesariamente unidades concretas. Para utilizar un código debe consultarse la fuente oficial o el directorio sincronizado.

14.5. Atributos y relaciones

Además del código y la denominación, DIR3 gestiona información sobre nivel administrativo, dependencia jerárquica, vigencia, localización y relaciones entre unidades y oficinas. Esta información permite reconstruir la estructura organizativa.

La vigencia es fundamental. Una unidad puede extinguirse, cambiar de dependencia o ser sustituida. Los sistemas deben conservar la referencia histórica y utilizar códigos activos para nuevas actuaciones.

14.6. Mantenimiento

Cada Administración es responsable de mantener actualizada la información correspondiente a su organización mediante los procedimientos establecidos. La gestión coordinada permite que los códigos sean reconocidos por los servicios comunes.

Un sistema local que almacena una copia debe sincronizarse y controlar cambios. No es suficiente importar DIR3 una vez durante la implantación y mantenerlo indefinidamente sin actualización.

14.7. Usos

DIR3 se utiliza, entre otros ámbitos, para:

• Identificar el órgano productor de documentos y expedientes.
• Determinar emisores y receptores en intercambios registrales.
• Enrutar comunicaciones y notificaciones internas.
• Identificar unidades en plataformas de factura electrónica.
• Configurar sedes, servicios, procedimientos y formularios.
• Relacionar sistemas locales con directorios comunes.
• Construir identificadores ENI de documentos y expedientes.

14.8. DIR3 y FACe

En el ámbito de la factura electrónica se utilizan roles como oficina contable, órgano gestor y unidad tramitadora. Cada rol se identifica mediante un código DIR3 correspondiente a una unidad.

La expresión unidad tramitadora describe la función de una unidad en ese circuito. No transforma el modelo general de DIR3 ni implica la existencia de una categoría distinta de entidad.

14.9. DIR3 y SIR

El Sistema de Interconexión de Registros necesita identificar de manera precisa las oficinas y unidades de destino. DIR3 proporciona los códigos utilizados para el enrutamiento y evita que el empleado tenga que seleccionar denominaciones ambiguas.

14.10. DIR3 y SIA

14.11. Errores frecuentes

• Utilizar el nombre de la unidad en lugar del código.
• Asignar un código de una unidad superior que no es la competente.
• Mantener códigos de unidades extinguidas para nuevos expedientes.
• Confundir oficina de registro con órgano resolutorio.
• Confundir DIR3 con SIA.
• Crear códigos locales con apariencia DIR3 que no existen en el directorio.
• Interpretar los roles de FACe como clases independientes de DIR3.

15. APLICACIÓN EN LA JUNTA DE ANDALUCÍA Y EN EL SAS

15.1. Aplicación obligatoria y adaptación organizativa

La Junta de Andalucía y el Servicio Andaluz de Salud, como parte del sector público, deben aplicar el ENI en sus sistemas, servicios y procedimientos electrónicos dentro del ámbito correspondiente. La aplicación no consiste en reproducir una arquitectura estatal, sino en adaptar las soluciones autonómicas al marco común.

Los sistemas corporativos y departamentales deben intercambiar información mediante interfaces documentadas, códigos normalizados y modelos de datos coherentes. Cuando participan servicios estatales, la compatibilidad con las plataformas comunes resulta imprescindible.

15.2. Diseño de procedimientos electrónicos

Al diseñar un procedimiento del SAS deben identificarse:

• Órgano competente y unidades participantes.
• Código DIR3 de cada unidad relevante.
• Procedimiento y código SIA.
• Documentos que se producirán o recibirán.
• Tipos documentales y metadatos.
• Firmas y actuaciones automatizadas.
• Intercambios con otros sistemas.
• Reglas de acceso y protección de datos.
• Plazos de conservación y transferencia al archivo.

Este análisis debe incorporarse a las historias de usuario, requisitos, modelos de proceso, contratos de interfaz y pruebas de aceptación.

15.3. Generación de documentos

Cuando una aplicación del SAS genera una resolución, informe o certificado, debe asignar los metadatos correspondientes. El órgano no debería escribirse como texto libre si existe un código DIR3. El tipo documental debe seleccionarse de un catálogo controlado y el formato debe ser adecuado.

La firma debe aplicarse por el actor competente o mediante la actuación automatizada regulada. La aplicación debe almacenar tanto el contenido como la evidencia de firma y los metadatos.

15.4. Captura de documentos aportados

Los documentos aportados por una persona pueden llegar desde una sede electrónica, una oficina de asistencia, un registro interoperable o una integración. El sistema debe preservar su origen y no atribuirlos al SAS como autor.

Si un documento en papel se digitaliza, debe aplicarse el procedimiento de digitalización y, cuando proceda, de copia auténtica. La mera operación de escaneo no transforma jurídicamente el soporte.

15.5. Formación del expediente

Los documentos deben incorporarse al expediente de forma automática o controlada según el flujo. La aplicación debe evitar duplicados, mantener el orden, registrar las relaciones y permitir generar el índice.

Las comunicaciones internas meramente auxiliares no deben incorporarse indiscriminadamente. El responsable funcional y archivo deben definir qué evidencias forman parte del expediente.

15.6. Integraciones entre sistemas

En una integración, el contrato técnico debe especificar:

• Modelo de datos y versión.
• Identificadores de órganos, documentos y expedientes.
• Catálogos y códigos.
• Formato de fechas y zonas horarias.
• Tratamiento de errores.
• Idempotencia y prevención de duplicados.
• Autenticación y autorización.
• Trazabilidad.
• Conservación de evidencias.

La publicación de una API REST no garantiza la interoperabilidad. Deben definirse semántica, responsabilidades, seguridad y ciclo de vida.

15.7. Sistemas sanitarios y expedientes administrativos

Debe diferenciarse la historia clínica electrónica del expediente administrativo regulado por la Ley 39/2015. Ambos contienen información electrónica y requieren interoperabilidad, pero responden a marcos y finalidades diferentes.

Un procedimiento de personal, contratación, responsabilidad patrimonial o ejercicio de derechos puede formar un expediente administrativo. La información asistencial se rige además por su normativa sanitaria específica. Una integración debe respetar la separación de finalidades y los controles de acceso.

15.8. Archivo electrónico

El gestor de tramitación no debe convertirse en el único repositorio permanente. Al finalizar el procedimiento, deben aplicarse las reglas de transferencia al archivo electrónico, conservando documentos, índices, firmas y metadatos.

La migración a un nuevo gestor no debería requerir reconstruir manualmente los expedientes. Una arquitectura conforme al ENI facilita exportaciones normalizadas y reduce la dependencia del producto.

15.9. Contratación de soluciones

Los pliegos de contratación TIC deben incorporar requisitos verificables de interoperabilidad. No basta una cláusula genérica que afirme que el producto cumplirá el ENI. Deben concretarse entregables, modelos de datos, formatos, APIs, metadatos, estructuras de exportación, códigos DIR3, pruebas y documentación.

También debe garantizarse la reversibilidad. Al finalizar el contrato, la Administración debe poder recuperar sus documentos, expedientes y datos en formatos normalizados, con todas sus relaciones y metadatos.

15.10. Pruebas

Las pruebas deben comprobar:

• Unicidad y persistencia de identificadores.
• Validez de códigos DIR3 y SIA.
• Presencia y significado de los metadatos.
• Formatos admitidos.
• Validación de firmas.
• Generación y verificación del índice.
• Exportación e importación entre entornos.
• Conservación tras migraciones.
• Accesibilidad de las representaciones.
• Tratamiento de errores y duplicados.

15.11. Gobierno del dato y maestros corporativos

DIR3, SIA, tipos documentales y otros catálogos deben gestionarse como datos maestros. Si cada aplicación mantiene una versión independiente, aparecen discrepancias y códigos obsoletos.

Una estrategia corporativa debe definir fuentes autorizadas, sincronización, responsables, versionado y procedimientos de alta o modificación. Las aplicaciones consumidoras deben evitar crear valores locales no gobernados.

15.12. Ejemplo funcional

En un procedimiento electrónico de autorización, la solicitud entra por registro y se incorpora al expediente con su origen, identificador y tipo documental. El sistema identifica la unidad competente mediante DIR3 y clasifica el expediente mediante SIA.

Durante la instrucción se añaden informes y alegaciones. La resolución se firma por el órgano competente y se notifica. Al finalizar, se genera el índice electrónico firmado y el expediente se transfiere al archivo conforme a la política de gestión documental.

16. SÍNTESIS OPERATIVA, MAPA CONCEPTUAL Y TRAMPAS DE EXAMEN

16.1. Cadena completa de interoperabilidad

16.2. Comparación documento-expediente

16.3. Trampas frecuentes

1. Afirmar que el ENI tiene siete u ocho principios específicos. El artículo 4 recoge tres: cualidad integral, carácter multidimensional y soluciones multilaterales.
2. Presentar cuatro dimensiones formales sin matiz. Las dimensiones enumeradas son organizativa, semántica y técnica; la temporal se considera adicionalmente para la conservación.
3. Confundir ENI y ENS. Interoperabilidad y seguridad son complementarias, pero tienen objetos distintos.
4. Confundir fichero y documento. El documento incluye contenido, metadatos y, cuando corresponda, firma.
5. Confundir PDF con documento electrónico. PDF es un posible formato del contenido.
6. Afirmar que siempre hay exactamente siete metadatos. La NTI define un conjunto mínimo más amplio y metadatos condicionales.
7. Considerar obligatoria la fecha de modificación. No forma parte del conjunto mínimo de la NTI de Documento Electrónico.
8. Confundir fecha de captura con fecha de firma o registro. Representan hechos diferentes.
9. Confundir tipo documental con formato. Resolución es un tipo documental; PDF es un formato.
10. Definir el expediente como un PDF único. El expediente conserva documentos individuales, índice, firma y metadatos.
11. Reducir el foliado a numeración de páginas. El índice electrónico firmado garantiza la composición e integridad.
12. Decir que ZIP es obligatorio. Puede utilizarse como empaquetado técnico, pero no es el componente conceptual impuesto por las NTI.
13. Confundir DIR3 y SIA. DIR3 identifica unidades y oficinas; SIA identifica procedimientos y servicios.
14. Considerar unidad tramitadora una clase separada de DIR3. Es un rol asignado a una unidad DIR3 en determinados servicios.
15. Suponer que un código DIR3 acredita competencia. Identifica la unidad, pero la competencia deriva de la norma organizativa.
16. Suponer que cumplir un esquema XML garantiza la corrección. La estructura puede ser válida y los valores semánticamente erróneos.

16.4. Reglas mnemotécnicas

• Principios ENI: I-M-M: Integral, Multidimensional y Multilateral.
• Dimensiones: O-S-T: Organizativa, Semántica y Técnica.
• Documento: C-F-M: Contenido, Firma y Metadatos.
• Expediente: D-I-F-M: Documentos, Índice, Firma del índice y Metadatos.
• DIR3 organiza; SIA clasifica: DIR3 identifica quién, SIA identifica qué procedimiento.

16.5. Secuencia de diseño recomendada

1. Identificar procedimiento y código SIA.
2. Identificar órgano competente y código DIR3.
3. Definir los tipos documentales.
4. Seleccionar formatos conforme al catálogo.
5. Asignar metadatos e identificadores.
6. Determinar firmas y actuaciones automatizadas.
7. Incorporar documentos al expediente.
8. Generar y firmar el índice.
9. Intercambiar mediante la estructura normalizada.
10. Transferir, conservar y migrar conforme a la política documental.

16.6. Ideas esenciales para el examen

El opositor debe ser capaz de explicar que el ENI proporciona un marco común para que los sistemas y procedimientos administrativos compartan información. Su carácter multidimensional obliga a coordinar organización, significado y tecnología.

La NTI de Catálogo no obliga a utilizar un único estándar, sino que identifica estándares adecuados y su estado. La NTI de Documento define una unidad compuesta por contenido, firma y metadatos. La NTI de Expediente agrega documentos y protege el conjunto mediante un índice firmado.

DIR3 cierra la cadena al identificar de manera común a las unidades y oficinas. Sin ese código, los metadatos de órgano y el enrutamiento entre sistemas quedarían sometidos a denominaciones locales.