Tema 17. Competencias de política social en las distintas Administraciones Públicas
1. INTRODUCCIÓN: CONCEPTO Y ENCUADRE DE LA POLÍTICA SOCIAL
La política social es el conjunto de decisiones, programas, prestaciones y servicios que las Administraciones Públicas ponen en marcha para garantizar el bienestar, la protección y la inclusión social de la ciudadanía. En el contexto del Estado Social y Democrático de Derecho español, la política social no es un lujo ni una actividad marginal, sino un componente estructural del ejercicio de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Española de 1978.
La política social abarca un amplio espectro de áreas: servicios sociales básicos y especializados, protección de la infancia y la adolescencia, atención a personas mayores, personas con discapacidad, personas en situación de dependencia, vivienda, educación, empleo, salud pública, y prevención de riesgos sociales tales como la pobreza, la exclusión social, la violencia, y la marginación. En el marco del Sistema Sanitario Público Andaluz (SSPA), la política social se integra mediante la coordinación sociosanitaria, que articula la intervención de Trabajo Social con la del resto de los profesionales sanitarios y con los servicios sociales municipales y especializados.
Una característica fundamental de la política social es su naturaleza descentralizada. Aunque existen competencias compartidas y transversales, el sistema español de distribución de competencias confiere un papel protagonista a las Comunidades Autónomas en el diseño, la financiación y la prestación de servicios sociales. Andalucía, como comunidad autónoma, ha desarrollado un modelo propio de política social recogido principalmente en la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, que será objeto de análisis detallado en este tema.
2. MARCO CONSTITUCIONAL DE LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
2.1. Los principios constitucionales de autonomía territorial
La Constitución Española de 1978 establece el marco jurídico fundamental para la distribución de competencias en materia de política social. El artículo 1 proclama que España es un Estado social y democrático de Derecho, lo que implica que la configuración institucional debe orientarse no solo al cumplimiento de derechos civiles y políticos, sino también a la garantía de derechos económicos y sociales. El artículo 2 reconoce la autonomía de las nacionalidades y regiones como componente del orden político e institucional.
El Título VIII de la Constitución (artículos 137-158) regula la organización territorial del Estado, reconociendo que el poder público emana del pueblo español, que se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas. Este modelo no es una delegación vertical de competencias del Estado, sino una distribución constitucional de soberanía en la que cada nivel de administración posee competencias propias.
2.2. Artículos clave sobre la garantía de derechos sociales
El artículo 43 de la Constitución reconoce el derecho a la protección de la salud como derecho fundamental. El artículo 48 obliga a los poderes públicos a realizar una política orientada al bienestar de los trabajadores. El artículo 49 reconoce que los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de personas con discapacidad. El artículo 50 establece que los poderes públicos garantizarán la seguridad económica de los ciudadanos mayores. El artículo 39 protege a la familia como base de la organización social y establece que los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia. Estos artículos, aunque dispersos, conforman un bloque de derechos sociales cuya realización depende fundamentalmente de las políticas sociales que ejecuten las Administraciones Públicas.
2.3. La distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas
El artículo 148 de la Constitución enumera las competencias que pueden asumir las comunidades autónomas, mientras que el artículo 149 establece las competencias exclusivas del Estado. Este es un sistema de «competencias enumeradas»: las comunidades autónomas pueden asumir las competencias expresamente previstas en la Constitución, generalmente a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía, mientras que el Estado retiene todas aquellas que no han sido explícitamente atribuidas.
En materia de asistencia social (artículo 148.1.20), la Constitución permite que las comunidades autónomas asuman competencias. Esto ha permitido que Andalucía, a través de sucesivos Estatutos de Autonomía, se haya reservado amplias competencias en servicios sociales. Sin embargo, el Estado mantiene competencias en materias como la legislación laboral (artículo 149.1.7), la seguridad social (artículo 149.1.17), y la coordinación general de la economía (artículo 149.1.13), que tienen impacto directo en la política social.
3. COMPETENCIAS DEL ESTADO EN POLÍTICA SOCIAL
3.1. Competencias legislativas exclusivas del Estado
El artículo 149.1 de la Constitución Española atribuye al Estado las competencias legislativas en materias que afectan transversalmente a la política social. Aunque el Estado no posee competencia legislativa sobre los «servicios sociales» en sentido estricto, sí posee competencias en áreas que condicionan y fundamentan la política social:
- Seguridad social (artículo 149.1.17): El Estado legisla sobre la Seguridad Social, incluidas las pensiones de jubilación, incapacidad permanente, viudedad, orfandad, y desempleo. Son competencias que afectan a millones de ciudadanos y que determinan el nivel de protección económica de colectivos vulnerables. Las comunidades autónomas colaboran en la gestión, pero la legislación sustantiva es estatal.
- Legislación laboral (artículo 149.1.7): El derecho del trabajo, incluyendo el contrato de trabajo, la jornada, el descanso, la seguridad e higiene en el trabajo, son competencias estatales. La Ley de Prevención de Riesgos Laborales (Ley 31/1995) y sus desarrollos posteriores conforman un marco que impacta en la vida de los trabajadores y en las políticas de empleo.
- Sanidad exterior y coordinación general sanitaria (artículo 149.1.16): El Estado legisla sobre sanidad exterior, pero las Comunidades Autónomas gestionan los servicios de salud. Esta distribución genera puntos de tensión que se resuelven mediante la coordinación en órganos como el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (CISNS).
- Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13): Permite al Estado legislar sobre disposiciones mínimas de protección de trabajadores, políticas de empleo, y coordinación de políticas de bienestar.
3.2. Instrumentos de la política social estatal
El Estado ejerce su política social a través de:
- La Ley General de Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 8/2015), que regula las pensiones y prestaciones contributivas y no contributivas.
- La Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (Ley 39/2006), que establece un sistema de atención a la dependencia cuyos gestores son principalmente las comunidades autónomas, pero cuya legislación y coordinación son estatales.
- Estrategias Nacionales: Como la Estrategia Nacional para la lucha contra el sinhogarismo 2023-2030, que coordina las políticas de vivienda, empleo, y servicios sociales entre administraciones.
- Transferencias de financiación: Los Fondos de Transferencia del Sector Público Estatal a los sistemas de servicios sociales de las comunidades autónomas.
3.3. El papel del Estado como coordinador y garante de mínimos
Aunque las comunidades autónomas tienen poder legislativo en servicios sociales, el Estado mantiene un papel de coordinación y establecimiento de estándares mínimos. El Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia, creado por la Ley 39/2006, es el instrumento principal de esta coordinación. En este órgano participan representantes del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de todas las comunidades autónomas, y de las entidades locales, para acordar políticas comunes, establecer metodologías de evaluación compartidas, y garantizar que los estándares de calidad y equidad se respeten en todo el territorio nacional.
4. COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA
4.1. El Estatuto de Autonomía para Andalucía y la competencia exclusiva en servicios sociales
La Comunidad Autónoma de Andalucía posee competencia exclusiva en servicios sociales. Esto significa que, en esta materia, no comparte poder legislativo con el Estado: la legislación sustantiva sobre servicios sociales es responsabilidad de Andalucía.
La base normativa es el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía). El artículo 55 de este Estatuto establece que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre servicios sociales. Esta competencia fue ampliamente desarrollada a través de la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, que es la norma marco que estructura el sistema de servicios sociales en la comunidad.
4.2. Competencias exclusivas adicionales reconocidas en el Estatuto
Más allá de los servicios sociales genéricos, el Estatuto de Autonomía atribuye a Andalucía otras competencias exclusivas que impactan la política social:
- Voluntariado (artículo 61): La competencia exclusiva en materia de voluntariado, que incluye la definición de la actividad, la regulación de las actuaciones destinadas a la solidaridad y la acción voluntaria, ejecutadas individualmente o a través de instituciones públicas o privadas. El voluntariado es un pilar fundamental en la red de recursos de servicios sociales, particularmente en la atención comunitaria y en la promoción de redes de apoyo a grupos vulnerables.
- Ordenación del territorio y urbanismo (artículo 59): Aunque no es una competencia social en sentido estricto, la planificación urbana y territorial tiene impacto directo en la política social, en particular en la provisión de equipamientos sociales, vivienda y accesibilidad.
- Educación (artículo 52): Aunque educación es una competencia exclusiva estatal en lo que respecta a la legislación sustantiva mínima, Andalucía tiene competencias en el desarrollo curricular y la gestión de centros, lo que incluye programas de educación social, prevención del abandono escolar y educación compensatoria que forman parte de la política social.
4.3. El modelo de servicios sociales de Andalucía
Andalucía ha desarrollado un modelo de servicios sociales que se caracteriza por:
- Universalidad: El acceso a servicios sociales básicos es un derecho de todas las personas, independientemente de su condición económica. La Ley 9/2016 no impone requisitos económicos para el acceso a los servicios sociales comunitarios (el nivel primario).
- Descentralización territorial: Los servicios sociales se prestan a través de redes municipales de servicios sociales comunitarios y de centros especializados provinciales y autonómicos.
- Integración intersectorial: Los servicios sociales no actúan en silo, sino que coordinan con educación, salud, justicia, vivienda, empleo e inmigración, a través de los planes y protocolos de coordinación sociosanitaria (PCSAS).
- Orientación a la inclusión activa: La política social andaluza busca no solo satisfacer necesidades de subsistencia, sino promover la participación, el empoderamiento y la inclusión en la vida comunitaria de las personas en riesgo de exclusión.
4.4. Organismos y estructuras de gestión de la política social en Andalucía
A nivel autonómico, la política social es responsabilidad de la Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad, que coordina servicios sociales, atención a la dependencia, protección de menores, igualdad de género, y políticas de juventud. El Servicio Andaluz de Salud (SAS), como entidad gestora del sistema sanitario público, desarrolla políticas de coordinación sociosanitaria a través de los trabajadores sociales insertos en los centros de salud, hospitales, y unidades de gestión clínica.
5. COMPETENCIAS DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES
5.1. Municipios como gestores del nivel primario de servicios sociales
Los municipios tienen la responsabilidad principal de prestar servicios sociales de nivel primario o comunitario. Este es el nivel más cercano a la ciudadanía y es donde se detectan las necesidades sociales, se realizan valoraciones iniciales, y se orienta a las personas hacia recursos especializados cuando es necesario.
Aunque la Ley 9/2016 es legislación autonómica, otorga a los municipios el deber de crear y mantener servicios sociales comunitarios en sus territorios. Los municipios, a su vez, pueden desarrollar ordenanzas locales de servicios sociales que adapten el marco autonómico a las características y necesidades específicas de su población. Esta flexibilidad permite que un municipio pequeño adapte la estructura de servicios sociales a su realidad, mientras que municipios grandes como Sevilla o Málaga pueden desarrollar redes complejas de servicios especializados de proximidad.
5.2. El papel de las Diputaciones Provinciales
Las Diputaciones Provinciales, aunque no son ya el gestor principal de servicios sociales (una competencia que cedieron a las comunidades autónomas en el proceso de transferencias de los años 80 y 90), mantienen un papel importante de coordinación y apoyo técnico a los municipios pequeños que carecen de recursos suficientes para gestionar servicios especializados. Muchas Diputaciones Andaluzas prestan servicios de consultoría, formación, e incluso servicios sociales especializados (como atención a la infancia, atención a personas mayores) en aquellos municipios que no pueden financiar estos servicios por sí solos.
5.3. Financiación municipal de servicios sociales
Los servicios sociales municipales se financian a través de:
- Recursos propios municipales: El presupuesto municipal ordinario, que proviene de los ingresos tributarios locales (impuestos, tasas, contribuciones especiales).
- Participación municipal en impuestos del Estado: Mediante el sistema de financiación autonómica, que incluye un porcentaje de ingresos del IRPF, IVA, y otros impuestos.
- Financiación autonómica específica: Mediante transferencias de la Consejería de Inclusión Social para cubrir servicios sociales de nivel primario.
- Fondos europeos: A través de programas como el Fondo Social Europeo Plus (FSE+) u otros programas de cohesión territorial.
5.4. Competencias en coordinación y gobernanza local
Más allá de la prestación de servicios sociales, los municipios tienen responsabilidades en:
- Coordinación sociosanitaria local: A través de comisiones interdisciplinares con el centro de salud, el hospital de referencia, y otros actores (educación, justicia de menores, vivienda).
- Protección de la infancia: Los municipios, a través de sus servicios sociales de atención a la infancia, colaboran con los juzgados de familia y con la Consejería de Inclusión Social en la detección, evaluación y protección de menores en riesgo.
- Políticas de vivienda: Aunque la vivienda es una competencia compartida, los municipios tienen responsabilidades en identificar situaciones de exclusión residencial, coordinar con organismos públicos de vivienda, y facilitar acceso a viviendas de protección pública.
6. COORDINACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
6.1. Necesidad de la coordinación y conflictos típicos
A pesar de que la Constitución y los sucesivos Estatutos de Autonomía distribuyen claramente las competencias entre niveles de administración, la realidad de la política social es que muy pocos problemas se circunscriben a un único nivel de administración. Una persona mayor que vive sola, tiene problemas de salud crónica, bajos ingresos, y carece de apoyo familiar, requiere simultáneamente:
- Atención médica primaria y especializada (competencia del SSPA, Consejería de Salud).
- Prestaciones de seguridad social como pensión de jubilación o prestación por desempleo (competencia del Estado).
- Servicios sociales especializados de atención a personas mayores, como centros de día o teleasistencia (competencia municipal y autonómica).
- Vivienda accesible y adaptada (competencia municipal).
- Acceso a bonificaciones de servicios básicos (agua, electricidad) que puede ser responsabilidad tanto autonómica como local.
Esta multiplicidad de competencias exige coordinación horizontal (entre departamentos del mismo nivel de administración) y coordinación vertical (entre diferentes niveles de administración). Sin coordinación, la respuesta del sistema es fragmentada, ineficiente, y la persona atendida «rebota» entre servicios sin una solución integral.
6.2. Órganos de coordinación en Andalucía
Andalucía ha desarrollado varios mecanismos de coordinación:
- El Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (estatal): Aunque es un órgano estatal, tiene participación de la Consejería de Inclusión Social de Andalucía. Coordina políticas de servicios sociales, atiende la dependencia, y establece metodologías comunes de valoración.
- Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad: Coordina internamente todos los programas de servicios sociales, atención a la dependencia, protección de menores, e igualdad de género en Andalucía.
- Consejería de Salud del SSPA: Responsable de la coordinación sociosanitaria entre centros de salud, hospitales, y equipos de Trabajo Social insertos en estos dispositivos.
- Comisiones de Coordinación Sociosanitaria (CCSS): A nivel de distrito de atención primaria, provincia, y comunidad autónoma, coordinan políticas conjuntas entre Salud e Inclusión Social, incluyendo la definición de circuitos de derivación, protocolos de atención conjunta, y formación compartida.
6.3. Mecanismos de coordinación a nivel local
A nivel de municipio y distrito de atención primaria, la coordinación se realiza a través de:
- Equipos de coordinación sociosanitaria: Que incluyen representantes del centro de salud (médicos, enfermeras, trabajadores sociales), del servicio social municipal, del educador social municipal, y de otros actores (educación, justicia de menores).
- Reuniones periódicas de casos complejos: Para abordar situaciones que requieren intervención multidisciplinaria, como una familia en riesgo de desalojos, un menor en conflicto con la ley con problemas de salud mental, o un adulto mayor que necesita transición del hospital al domicilio.
- Protocolos específicos: Para situaciones de violencia de género, maltratos en la infancia o la vejez, suicidio, abuso de sustancias, etc., que definen qué servicios actúan en qué fase de la intervención.
7. LA LEY 9/2016 DE SERVICIOS SOCIALES DE ANDALUCÍA COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA SOCIAL
7.1. Estructura, objeto y principios de la Ley 9/2016
La Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía es la norma marco que estructura el sistema de servicios sociales en Andalucía. Fue aprobada por unanimidad en el Parlamento de Andalucía y sustituyó a la anterior Ley 5/1999, superando dos décadas de legislación.
El objeto de la Ley es establecer el marco regulador del sistema de servicios sociales de carácter público en Andalucía, definiendo sus competencias, estructura, prestaciones, derechos de usuarios y usuarias, y mecanismos de coordinación. La Ley parte de un enfoque de derechos: no considera los servicios sociales como beneficencia o asistencia, sino como derechos de ciudadanía cuya garantía es obligación del Estado.
Los principios que fundamentan la Ley 9/2016 son:
- Universalidad: Acceso de todas las personas a servicios sociales básicos sin discriminación.
- Equidad: Asignación de recursos en función de necesidades, garantizando igualdad en el acceso y en la calidad de servicios.
- Solidaridad: La corresponsabilidad de todos los actores (administraciones, sociedad civil, entidades privadas) en la provisión de servicios sociales.
- Sostenibilidad: Garantía de servicios a largo plazo mediante financiación adecuada y modelos de gestión eficientes.
- Perspectiva de género y derechos humanos: Integración de la igualdad de género y los derechos humanos en el diseño y prestación de servicios.
- Orientación a la comunidad: Fortalecimiento del tejido comunitario, el voluntariado, y las redes de apoyo informal.
7.2. Definición de servicios sociales en la Ley 9/2016
La Ley define los servicios sociales como «el conjunto de servicios, recursos y prestaciones orientados a garantizar el bienestar social, promover la autonomía personal, facilitar la inclusión social y contribuir a la calidad de vida de las personas y grupos, en especial de los más vulnerables». Esta definición es comprehensiva e inclusiva: no limita los servicios sociales a atención asistencial básica, sino que los orienta hacia la promoción de capacidades, la inclusión activa, y la mejora de la calidad de vida.
7.3. Prestaciones y servicios reconocidos en la Ley
La Ley 9/2016 reconoce una cartera de prestaciones y servicios que incluye:
| Tipo de prestación | Ejemplos | Nivel de actuación |
|---|---|---|
| Información, orientación y asesoramiento | Información sobre derechos, recursos, trámites administrativos | Primario (municipal) |
| Educación social | Educación sociofamiliar, educación de adultos, educación en competencias básicas | Primario |
| Ayuda a domicilio | Tareas de limpieza, cuidados personales, apoyo social a domicilio | Primario / Especializado |
| Centros de día | Atención de personas mayores, discapacidad, menores en riesgo | Especializado |
| Acogimiento familiar y residencial | Acogimiento en familia ajena, residencias de mayores, centros de menores | Especializado |
| Atención especializada a colectivos | Atención a personas con discapacidad, menores, personas mayores, personas sin hogar | Especializado |
| Teleasistencia y telecompañía | Sistemas de alerta y acompañamiento telefónico para personas mayores | Especializado |
| Prestaciones económicas | Ayudas económicas, pensiones no contributivas complementarias | Especializado |
7.4. Derechos y garantías de las personas usuarias
La Ley 9/2016 consagra explícitamente los derechos de las personas que acceden a servicios sociales, un cambio paradigmático respecto a legislaciones anteriores. Entre estos derechos están:
- Derecho a ser atendido por personal cualificado.
- Derecho a la igualdad en el trato, sin discriminación por razón de género, edad, discapacidad, orientación sexual, identidad de género, raza o etnia, religión, opinión política, posición económica o lugar de residencia.
- Derecho a la confidencialidad y secreto profesional en la relación con los servicios sociales.
- Derecho a la información clara, completa y accesible sobre el funcionamiento de los servicios, las prestaciones disponibles, y los procedimientos para acceder a ellas.
- Derecho a participar en la planificación y evaluación de los servicios.
- Derecho a interponer reclamaciones y a obtener respuesta en plazo.
8. ESTRUCTURA DEL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES DE ANDALUCÍA
8.1. Niveles de servicios sociales: primario y especializado
La Ley 9/2016 organiza el Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía en dos niveles de atención claramente diferenciados pero complementarios: el nivel primario y el nivel especializado. Esta estructura permite garantizar que todas las personas tengan acceso a un servicio social básico de proximidad (el nivel primario), mientras que aquellas con necesidades más complejas pueden acceder a servicios más especializados.
8.2. Responsabilidades de cada nivel
| Aspecto | Nivel Primario | Nivel Especializado |
|---|---|---|
| Responsable principal | Municipios | Comunidad Autónoma |
| Localización | En territorio municipal (barrio, distrito) | A nivel provincial o autonómico |
| Población atendida | Todas las personas del municipio | Personas con necesidades complejas o especializadas |
| Funciones principales | Detección, información, orientación, diagnóstico social, derivación | Atención especializada, atención residencial o en centros de día |
| Prestaciones típicas | Información, educación social, mediación, apoyo familiar, pequeña ayuda de emergencia | Acogimiento residencial, centros especializados, teleasistencia, ayudas económicas |
8.3. Integración entre niveles
A pesar de esta división clara, nivel primario y especializado no son compartimentos estancos. Su integración es fundamental para que el sistema funcione como un todo coherente. Los mecanismos de integración incluyen:
- Circuitos de derivación: Cuando un servicio social comunitario detecta una necesidad que requiere atención especializada (por ejemplo, una persona con discapacidad que necesita acogimiento residencial), debe poder derivar de forma clara y coordinada al servicio especializado correspondiente.
- Compartición de información: Los registros y sistemas de información (como DIRAYA, el sistema de información del SSPA) deben permitir que el trabajador social del nivel especializado tenga acceso al historial de la intervención realizada en el nivel primario, evitando que la persona tenga que contar varias veces su historia.
- Coordinación de protocolos: Los protocolos de actuación ante situaciones de riesgo (menores desprotegidos, personas sin hogar, violencia de género) deben coordinar qué actúa desde el nivel primario y qué desde el especializado.
9. EL NIVEL PRIMARIO DE SERVICIOS SOCIALES
9.1. Definición y responsabilidad municipal
El nivel primario de servicios sociales está integrado por los servicios sociales comunitarios gestionados por los municipios. Estos servicios están diseñados para ser la puerta de entrada al sistema de servicios sociales, garantizando que toda persona, independientemente de dónde viva en Andalucía, tiene acceso a un servicio social básico de proximidad.
La Ley 9/2016 establece que todos los municipios, independientemente de su tamaño, tienen la obligación de crear y mantener servicios sociales comunitarios. En la práctica, los municipios pequeños pueden agruparse para gestionar de forma compartida estos servicios, mediante mancomunidades u otros sistemas de cooperación territorial.
9.2. Prestaciones del nivel primario
Las prestaciones típicas del nivel primario incluyen:
- Información, orientación y asesoramiento: Sobre derechos sociales, prestaciones, recursos disponibles, procedimientos administrativos. El trabajador social del servicio social municipal es muchas veces la primera línea de información para ciudadanos que no saben a quién acudir.
- Diagnóstico social: Valoración de las necesidades y capacidades de la persona/familia, identificación de factores de riesgo y protección, definición del plan de intervención.
- Intervención social: Incluye trabajo individual y familiar, orientación educativa, apoyo en la resolución de problemas sociales, mediación entre familia y comunidad.
- Derivación coordinada: Hacia recursos especializados cuando la complejidad de la situación lo requiere, asegurando que la derivación es clara y está seguida.
- Educación social:**a domicilio, en grupos, o en la comunidad, orientada a mejorar competencias sociales, autocuidado, y relaciones familiares.
- Ayuda a domicilio básica: Tareas de limpieza, apoyo en higiene y cuidados personales, acompañamiento, para personas mayores o con discapacidad que no pueden vivir plenamente autónomas pero no requieren acogimiento residencial.
9.3. Equipos profesionales del nivel primario
Un servicio social comunitario está integrado típicamente por:
- Trabajador/a social: Responsable del diagnóstico social, la intervención individual y familiar, y la derivación coordinada. Es el referente profesional en materia de política social.
- Educador/a social: Responsable de intervenciones educativas, apoyo en competencias, programas preventivos comunitarios.
- Administrativo/a: Responsable de la gestión de expedientes, tramitación de prestaciones, registro de datos.
Aunque el número de profesionales varía según el tamaño del municipio y de su población, esta triada de funciones es característica de cualquier servicio social comunitario que funcione de forma efectiva.
9.4. Coordinación del nivel primario con otros servicios
El nivel primario no trabaja aislado. Debe coordinarse con:
- Centro de Salud del SSPA: Para aborordaje coordinado de problemas que tienen componentes sanitarios y sociales.
- Educación: A través de equipos de orientación educativa, para apoyar familias con menores en edad escolar.
- Justicia y fuerzas de seguridad: Para atender situaciones de violencia doméstica, maltrato infantil, o conflicto social que requiere intervención legal.
- Empleo: Coordinación con programas de empleo social y orientación laboral para personas desempleadas o en riesgo de exclusión laboral.
- Nivel especializado de servicios sociales: Para derivación de casos complejos que requieren atención especializada.
10. EL NIVEL ESPECIALIZADO DE SERVICIOS SOCIALES
10.1. Definición y responsabilidad autonómica
El nivel especializado de servicios sociales es la responsabilidad principal de la Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad de la Junta de Andalucía. Este nivel ofrece servicios para personas con necesidades complejas, crónicas, o que requieren atención intensiva no disponible en el nivel primario.
A diferencia del nivel primario, que se estructura de forma universal (todos los municipios deben tener servicios sociales comunitarios), el nivel especializado se organiza por áreas de especialización: atención a personas mayores, atención a la infancia y la adolescencia, atención a personas con discapacidad, atención a personas sin hogar, etc.
10.2. Servicios y prestaciones del nivel especializado
- Centros de día especializados: Para personas mayores, personas con discapacidad intelectual o física, menores en riesgo, que requieren atención diaria pero pueden vivir en su domicilio o en el de un familiar.
- Residencias y hogares tutelados: Acogimiento residencial permanente o temporal, para personas que no pueden vivir en el domicilio de forma segura.
- Atención a la dependencia: Prestaciones económicas, servicios de cuidado, teleasistencia, adaptación del hogar, para personas en situación de dependencia evaluadas según el Baremo de Valoración de la Dependencia (BVD).
- Acogimiento familiar especializado: Acogimiento en familia ajena, especialmente para menores en situación de riesgo o desprotección.
- Servicio de mediación familiar: Para familias en conflicto, separaciones, gestión de la custodia de menores, resolución de conflictos en el entorno familiar.
- Atención a personas sin hogar y en exclusión social grave: Alojamiento temporal, atención integral, programas de reinserción social y laboral.
- Ayudas económicas de emergencia social:**Prestaciones económicas puntuales para situaciones de crisis (desalojo inminente, falta de recursos para necesidades básicas).
10.3. Estructura territorial del nivel especializado
Aunque es responsabilidad autonómica, el nivel especializado tiene una estructura territorial que permite proximidad en ciertas funciones:
- Oficinas de atención a la dependencia (OAD): A nivel provincial, son puntos de información y solicitud del sistema de atención a la dependencia. Evalúan el grado de dependencia usando el Baremo de Valoración de la Dependencia (BVD) según la Ley 39/2006.
- Centros especializados: Distribuidos provincialmente (centros de día, residencias de mayores, centros de menores, viviendas de acogida para personas sin hogar).
- Servicios generales autonómicos: Algunos servicios (como mediación familiar, atención a personas trans, recursos para víctimas de violencia de género) pueden tener ámbito autonómico completo.
10.4. Financiación del nivel especializado
Mientras que el nivel primario es financiado principalmente por los municipios (con transferencias autonómicas), el nivel especializado es financiado de forma híbrida:
- Fondos autonómicos:t La Consejería de Inclusión Social financia directamente los servicios especializados autonómicos (centros de mayores autonómicos, oficinas de atención a la dependencia).
- Fondos estatales: Para prestaciones vinculadas a la Ley 39/2006 (atención a la dependencia), hay financiación estatal que complementa la autonómica.
- Copagos de usuarios: En algunos servicios (centros de día, residencias), hay copagos según la capacidad económica del usuario.
12. APLICACIÓN PRÁCTICA: COORDINACIÓN SOCIOSANITARIA EN EL SSPA
12.1. ¿Qué es la coordinación sociosanitaria?
La coordinación sociosanitaria es el conjunto de mecanismos, procesos y espacios a través de los cuales los servicios sanitarios (del SSPA) y los servicios sociales (municipales y especializados) trabajan de forma integrada para abordar las necesidades que tienen componentes tanto sanitarios como sociales.
Muchos problemas de salud tienen raíces sociales (una mala vivienda empeora la salud respiratoria, la falta de ingresos dificulta la adherencia al tratamiento farmacológico, el aislamiento social agrava la depresión). Por eso, la coordinación no es un lujo, sino una exigencia de calidad asistencial.
12.2. Niveles de coordinación sociosanitaria
La coordinación sociosanitaria opera a varios niveles:
- Nivel individual de caso: El trabajador social sanitario atiende a una persona que ha acudido al centro de salud o ha sido ingresada en el hospital con un problema que tiene componentes sociales. El trabajador social coordina la intervención con el equipo sanitario (médico de familia, enfermero, especialista), identifica necesidades sociales, y deriva a servicios sociales si es necesario.
- Nivel de equipo/unidad: La coordinación entre el equipo de atención primaria (médicos, enfermeros, trabajadores sociales, administrativos) y el servicio social municipal, mediante reuniones periódicas, protocolos de derivación, y sistemas de información compartida.
- Nivel de distrito/provincia: Comisiones formales de coordinación sociosanitaria que incluyen directivos y profesionales del SSPA, de servicios sociales municipales, y de servicios sociales especializados, para acordar políticas, resolver conflictos, y evaluar la coordinación.
- Nivel autonómico: La Consejería de Salud y la Consejería de Inclusión Social establecen acuerdos marco de coordinación, definen protocolos transversales (violencia de género, suicidio, menores en riesgo), y aseguran que la coordinación no es esporádica sino sistemática.
12.3. Herramientas de coordinación sociosanitaria en la práctica
En la práctica, la coordinación sociosanitaria se materializa a través de:
- Formatos de derivación claros: El trabajador social sanitario completa un informe social que acompaña la derivación del paciente hacia servicios sociales, indicando la razón de la derivación, las necesidades identificadas, y los recursos que se solicitan. Este informe debe ser preciso, legible, y orientado a la acción (no es un documento burocrático, sino una herramienta de comunicación profesional).
- Reuniones periódicas de casos complejos:**A nivel de equipos de atención primaria o dentro del hospital, se reúnen semanalmente para revisar casos que requieren intervención multidisciplinaria. El trabajador social participa, aporta perspectiva social, y coordina acciones.
- Protocolos de actuación conjunta:**Para situaciones como violencia de género, maltrato infantil, o riesgo de suicidio, existen protocolos que definen qué servicios actúan en qué momento, evitando vacíos o duplicaciones.
- Sistemas de información integrados:**DIRAYA, el sistema de información del SSPA, permite que el trabajador social registre la intervención social realizada, que queda visible para el equipo sanitario. A su vez, datos de salud (diagnósticos, medicamentos, citas médicas) pueden ser útiles para contextualizar la situación social.
- Espacios formales de coordinación:**Las Comisiones de Coordinación Sociosanitaria (CCSS), presentes a nivel de distrito de atención primaria y provincia, reúnen a directivos y profesionales de ambos sistemas para identificar problemas de coordinación, proponer soluciones, y evaluar resultados.
12.4. Supuesto práctico: coordinación sociosanitaria en acción
Caso: Doña María, 78 años, con diabetes, hipertensión, depresión, vive sola
Doña María acude al centro de salud porque ha tenido varios episodios de hipoglucemia. El médico identifica que María no está comiendo adecuadamente, vive en un piso sin ascensor (vive en cuarto piso) y tiene dificultades para salir de casa. El médico solicita valoración social.
El trabajador social del centro de salud realiza una entrevista: María vive sola desde que enviudó hace 5 años; sus dos hijos viven en el extranjero y no pueden visitarla frecuentemente; la pensión de viudedad es baja (800 euros/mes); no recibe ayuda a domicilio; no conoce cómo solicitarla.
El trabajador social completa un informe social en el que recomienda: (1) valoración para ayuda a domicilio; (2) tramitación de prestación de dependencia (si alcanza los criterios de baremo); (3) programa de educación sanitaria de diabetes en grupo (porque María tiene depresión y podría beneficiarse de la interacción social); (4) contacto con los hijos para ver si pueden aportar apoyo remoto (videollamadas, envío de recursos).
El trabajador social sanitario coordina con el servicio social municipal (donde remite a María para valoración de dependencia) y con el equipo de salud mental (para abordaje integral de la depresión). La intervención es conjunta, y María se siente atendida de forma integral, no fragmentada.
13. MAPA CONCEPTUAL DEL TEMA
│
├─ ESTADO (Competencias compartidas y transversales)
│ ├─ Seguridad Social (pensiones, prestaciones contributivas)
│ ├─ Legislación laboral y empleo
│ ├─ Coordinación general de sanidad
│ ├─ Coordinación general de la economía
│ └─ Establecimiento de mínimos (Ley 39/2006, Ley 4/2023)
│
├─ COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA
│ ├─ Competencia EXCLUSIVA en Servicios Sociales (Art. 55-61 Estatuto)
│ ├─ Competencia exclusiva en voluntariado
│ ├─ Gestión del SSPA (sanidad)
│ ├─ Competencias en educación, vivienda, protección de menores
│ └─ Legislación: Ley 9/2016 de Servicios Sociales de Andalucía
│
├─ ADMINISTRACIONES LOCALES (Municipios y Diputaciones)
│ ├─ Municipios = Gestión del NIVEL PRIMARIO de Servicios Sociales
│ │ ├─ Servicios sociales comunitarios de proximidad
│ │ ├─ Prestaciones: información, educación social, ayuda domicilio
│ │ ├─ Intervención individual y familiar
│ │ └─ Detección y derivación a nivel especializado
│ │
│ └─ Diputaciones = Apoyo y coordinación a municipios pequeños
│
└─ ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE SERVICIOS SOCIALES DE ANDALUCÍA
├─ NIVEL PRIMARIO (Municipal)
│ ├─ Servicios Sociales Comunitarios
│ ├─ Responsable: Municipios
│ ├─ Prestaciones: orientación, diagnóstico, intervención, derivación
│ └─ Personal: T.S., Educador Social, Administrativo
│
└─ NIVEL ESPECIALIZADO (Autonómico)
├─ Centros de día, residencias
├─ Atención a colectivos específicos
├─ Atención a la dependencia (Ley 39/2006)
├─ Mediación familiar, acogimiento
├─ Atención sin hogar y exclusión social
└─ Financiación: autonómica + estatal (dependencia)
COORDINACIÓN SOCIOSANITARIA EN EL SSPA
│
├─ Trabajador/a Social Sanitario en:
│ ├─ Centros de Salud → vinculación con servicios sociales municipales
│ ├─ Hospitales → planificación al alta, coordinación con servicios especializados
│ └─ Unidades de Gestión Clínica → coordinación con todos los niveles
│
└─ Herramientas de coordinación:
├─ Informes sociales de derivación
├─ Reuniones de casos complejos
├─ Protocolos específicos (violencia, menores, suicidio)
├─ Sistemas de información integrados (DIRAYA)
└─ Comisiones de Coordinación Sociosanitaria (CCSS)
14. REFERENCIAS NORMATIVAS Y BIBLIOGRÁFICAS
- Constitución Española de 1978 — Artículos 1, 2, 39, 43, 48, 49, 50 (derechos sociales); Artículos 137-158 (distribución territorial de competencias); Artículos 148-149 (competencias de CCAA y Estado).
- Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía — Artículos 55, 59, 61 (competencias exclusivas de Andalucía en servicios sociales, voluntariado, ordenación territorial).
- Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia — Sistema de atención a la dependencia, Baremo de Valoración de la Dependencia, financiación, gestión autonómica.
- Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía — Objeto, principios, estructura (nivel primario y especializado), prestaciones, derechos de usuarios, coordinación.
- Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica — Derechos de pacientes, confidencialidad, consentimiento informado (aplicable a contexto sanitario).
- Ley Orgánica 3/2021, de 24 de marzo, de reforma de la Ley Orgánica 6/2001, de 27 de diciembre, sobre Universidades (o Código Civil en la parte de capacidad) — Medidas de apoyo y protección de personas con limitación en su capacidad de obrar (derogación de incapacitación, nuevas medidas).
- Ley Orgánica 1/1998, de 15 de enero, de Protección de Menores — Derechos de menores, protección, autoridades competentes.
- Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social — Prestaciones de seguridad social, pensiones.
- Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales — Marco de protección del trabajador (impacto en política social de empleo).
- Estrategia Nacional para la lucha contra el sinhogarismo 2023-2030 — Acuerdo Marco del Consejo Territorial de Servicios Sociales; políticas transversales de vivienda, empleo, inclusión social.
- Código Deontológico del Trabajo Social (Federación de Asociaciones de Trabajadores Sociales de España) — Principios éticos, derechos y deberes del trabajador social, independientemente del empleador.
- Planes Estratégicos del Servicio Andaluz de Salud (SSPA) — Marco de coordinación sociosanitaria, políticas de Trabajo Social sanitario, GRUSE, planes de atención integrada.
- Documentos de coordinación sociosanitaria autonómica — Acuerdos de las Comisiones de Coordinación Sociosanitaria, protocolos de actuación ante violencia de género, maltrato infantil, suicidio, y atención a población vulnerable (personas sin hogar, ZNTS, migrantes).
política social
servicios sociales
Comunidad Autónoma de Andalucía
nivel primario y especializado
Ley 9/2016
coordinación sociosanitaria
trabajador social sanitario
municipios
Consejería de Inclusión Social