1. INTRODUCCIÓN Y MARCO NORMATIVO

La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, constituye una de las normas vertebradoras del sistema sanitario español. Su aprobación permitió desarrollar legislativamente el derecho a la protección de la salud reconocido en el artículo 43 de la Constitución Española y sustituir progresivamente un modelo fragmentado, vinculado en buena medida a la Seguridad Social y a la condición laboral de los beneficiarios, por un sistema sanitario público orientado hacia la universalidad, la integración de recursos, la descentralización territorial y la atención integral de la salud.

La Ley General de Sanidad, habitualmente identificada mediante las siglas LGS, no es únicamente una ley de organización administrativa. Contiene principios materiales sobre promoción de la salud, prevención de la enfermedad, asistencia sanitaria y rehabilitación; determina las actuaciones que deben desarrollar las Administraciones públicas; establece mecanismos de intervención administrativa sobre centros, actividades, productos y servicios; y configura un régimen básico de infracciones y sanciones sanitarias. Por esta razón, su contenido presenta una conexión directa con las funciones administrativas, inspectoras, autorizatorias y sancionadoras que se desarrollan en el Sistema Nacional de Salud y, dentro de Andalucía, en la Consejería competente en materia de salud y en el Servicio Andaluz de Salud.

La LGS se inserta en un sistema normativo más amplio. Su fundamento constitucional inmediato se encuentra en el artículo 43 de la Constitución, conforme al cual compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública mediante medidas preventivas y mediante las prestaciones y servicios necesarios. Junto a este precepto deben considerarse el artículo 49, relativo a las personas con discapacidad; el artículo 50, referido al bienestar de las personas mayores; el artículo 51, sobre defensa de consumidores y usuarios; y los artículos 148.1.21.ª y 149.1.16.ª, que distribuyen las competencias sanitarias entre el Estado y las comunidades autónomas.

La legislación posterior ha completado y, en determinados aspectos, actualizado el modelo diseñado en 1986. Son especialmente relevantes la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud; la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública; la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente; y la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública. En Andalucía, la LGS se desarrolla mediante la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, y la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía.

La coexistencia de estas normas obliga a interpretar la Ley General de Sanidad de forma sistemática. La LGS continúa proporcionando la arquitectura básica, pero algunas de sus previsiones han sido derogadas, modificadas o desplazadas por leyes posteriores. En particular, los derechos de información, consentimiento y documentación clínica se estudian actualmente a partir de la Ley 41/2002; la cohesión territorial y la cartera común de servicios se desarrollan por la Ley 16/2003; y el régimen contemporáneo de salud pública se complementa con la Ley 33/2011 y con las leyes autonómicas.

El presente tema se concentra en cuatro grandes bloques. En primer lugar, analiza los principios inspiradores de la Ley recogidos en su Preámbulo y en el Título Preliminar. En segundo lugar, desarrolla las actuaciones sanitarias generales y sectoriales previstas en el Título I. En tercer lugar, estudia las potestades de intervención de las Administraciones sanitarias sobre actividades públicas y privadas. Finalmente, expone la clasificación de las infracciones sanitarias, las sanciones aplicables y los principios generales que condicionan el ejercicio de la potestad sancionadora.

2. PRINCIPIOS INSPIRADORES RECOGIDOS EN EL PREÁMBULO

2.1. Superación del modelo sanitario anterior

El Preámbulo de la Ley General de Sanidad explica las razones históricas, constitucionales y organizativas que justificaron la reforma sanitaria. Antes de 1986, la protección sanitaria española se encontraba dispersa entre múltiples redes, instituciones y títulos de cobertura. La asistencia sanitaria de la Seguridad Social había alcanzado un notable desarrollo, pero estaba concebida originariamente como una prestación asociada a la condición de trabajador afiliado o beneficiario. Paralelamente existían recursos sanitarios estatales, provinciales, municipales, universitarios, benéficos y privados que no siempre actuaban bajo una planificación conjunta.

La Constitución de 1978 modificó el fundamento jurídico del sistema. La protección de la salud dejó de apoyarse exclusivamente en una relación contributiva y pasó a configurarse como un derecho de la ciudadanía cuya organización y tutela corresponde a los poderes públicos. El Preámbulo identifica la necesidad de adaptar el ordenamiento sanitario a este mandato constitucional y de establecer una estructura coherente con la nueva organización territorial del Estado.

La reforma perseguía integrar funcionalmente los diferentes recursos públicos, evitar duplicidades, ordenar territorialmente la asistencia y coordinar la actuación de las Administraciones sanitarias. La integración no implicaba necesariamente la desaparición inmediata de todas las titularidades preexistentes, sino su incorporación a una concepción unitaria del sistema sanitario, sometida a objetivos comunes de salud, planificación y evaluación.

2.2. Universalización y extensión de la cobertura

Uno de los principios esenciales del Preámbulo es la progresiva universalización de la asistencia sanitaria. La Ley pretende extender la cobertura a toda la población y superar las desigualdades derivadas de la diferente situación laboral, contributiva o territorial de las personas. La universalidad se conecta con la financiación pública, con la igualdad efectiva en el acceso y con la consideración de la salud como un interés colectivo.

La universalización no debe confundirse con una absoluta gratuidad de cualquier prestación sanitaria imaginable. La legislación determina el contenido de la cartera de servicios, los requisitos de acceso y, en su caso, las aportaciones exigibles respecto de determinadas prestaciones. Lo esencial es que la protección sanitaria básica no quede estructuralmente limitada a determinados grupos profesionales o asegurados.

2.3. Concepción integral de la salud

El Preámbulo abandona una visión exclusivamente curativa. El sistema sanitario no debe limitarse a tratar enfermedades una vez manifestadas, sino que ha de desarrollar actuaciones de promoción de la salud, prevención de la enfermedad, asistencia y rehabilitación. Esta secuencia constituye una de las ideas vertebradoras de la Ley y aparece reiteradamente en sus artículos.

La promoción pretende mejorar los determinantes de la salud y capacitar a la población para adoptar hábitos saludables. La prevención persigue evitar la aparición de enfermedades o detectarlas precozmente. La asistencia comprende el diagnóstico y tratamiento de los procesos patológicos. La rehabilitación procura recuperar la máxima funcionalidad posible y favorecer la reintegración social y laboral. El sistema debe articular estas dimensiones de manera coordinada y continuada.

2.4. Descentralización y protagonismo autonómico

La organización territorial prevista por la Constitución determina que las comunidades autónomas asuman un papel central en la gestión sanitaria. El Estado conserva las bases y la coordinación general de la sanidad, la sanidad exterior y la legislación sobre productos farmacéuticos, mientras que las comunidades autónomas desarrollan sus servicios de salud y gestionan la mayor parte de las prestaciones asistenciales.

La LGS impulsa la creación de servicios autonómicos de salud integrados por los centros, servicios y establecimientos de la propia comunidad autónoma, de las diputaciones, de los ayuntamientos y de cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias, en los términos establecidos por la legislación. Este diseño permite acercar la gestión a las necesidades de la población, aunque exige instrumentos eficaces de coordinación para preservar la cohesión del Sistema Nacional de Salud.

2.5. Descentralización territorial dentro de los servicios de salud

La descentralización no se agota en la transferencia de competencias desde el Estado a las comunidades autónomas. La Ley proyecta también una organización territorial interna mediante las Áreas de Salud, concebidas como estructuras fundamentales del sistema sanitario responsables de la gestión unitaria de los centros y establecimientos comprendidos en su demarcación y de los programas y prestaciones sanitarias que deban desarrollarse.

El Área de Salud debía favorecer la integración entre atención primaria y atención especializada, la participación comunitaria, la planificación de recursos y la evaluación de resultados. Aunque la configuración concreta ha evolucionado de forma diferente en cada comunidad autónoma, la idea de territorialización sanitaria continúa siendo básica para comprender la organización del Sistema Nacional de Salud.

2.6. Participación ciudadana

El Preámbulo atribuye relevancia a la participación de la comunidad en la formulación de la política sanitaria y en el control de su ejecución. Esta participación responde a una concepción democrática de los servicios públicos y pretende incorporar la perspectiva de usuarios, entidades locales, organizaciones sindicales y empresariales y demás agentes sociales.

La participación no sustituye las competencias de los órganos administrativos ni las responsabilidades profesionales. Su función es mejorar la información, la legitimidad, la adecuación de las decisiones a las necesidades colectivas y el control social del funcionamiento sanitario. Las formas concretas de participación se desarrollan mediante consejos de salud y otros órganos consultivos.

2.7. Planificación, coordinación y eficiencia

La planificación sanitaria constituye otro principio inspirador. Los recursos públicos son limitados y deben ordenarse conforme a objetivos de salud, criterios epidemiológicos y prioridades asistenciales. La planificación permite identificar necesidades, distribuir recursos, evitar duplicidades, establecer programas y evaluar resultados.

La coordinación es imprescindible porque en materia sanitaria intervienen el Estado, las comunidades autónomas, las entidades locales, organizaciones profesionales, centros públicos y entidades privadas. La existencia de competencias diferenciadas no puede traducirse en fragmentación de la asistencia. De ahí la necesidad de mecanismos de información, cooperación y coordinación general sanitaria.

El Preámbulo también manifiesta una preocupación por la eficiencia y el aprovechamiento racional de los recursos. El sistema debe satisfacer las necesidades sanitarias con criterios de eficacia, economía, calidad y flexibilidad. La gestión administrativa no es una actividad separada de la asistencia, sino una condición necesaria para que los recursos humanos, presupuestarios, tecnológicos y materiales se transformen en prestaciones efectivas.

3. TÍTULO PRELIMINAR DE LA LEY GENERAL DE SANIDAD

3.1. Objeto de la Ley

El artículo 1 de la Ley 14/1986 establece como objeto la regulación general de todas las acciones que permitan hacer efectivo el derecho a la protección de la salud reconocido en el artículo 43 y preceptos concordantes de la Constitución. Esta formulación tiene un alcance deliberadamente amplio: comprende la organización de servicios, las prestaciones asistenciales, la salud pública, la intervención administrativa, la planificación, la inspección y el régimen sancionador.

El objeto no se limita a la prestación médica individual. La expresión «todas las acciones» permite incorporar medidas sobre condiciones ambientales, alimentos, medicamentos, salud laboral, educación sanitaria, epidemiología, control de riesgos, funcionamiento de establecimientos y protección de colectivos vulnerables.

3.2. Titularidad del derecho y atención sanitaria

El Título Preliminar determina quiénes son titulares del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria. Esta materia ha experimentado modificaciones legislativas y debe estudiarse en relación con la normativa vigente sobre acceso a la asistencia sanitaria con cargo a fondos públicos. La regla general contemporánea se orienta a garantizar la protección de la salud y la atención sanitaria en condiciones de igualdad efectiva.

En un examen conviene diferenciar tres planos. El primero es el reconocimiento constitucional general del derecho a la protección de la salud. El segundo es la determinación legal de las personas titulares del derecho a la asistencia sanitaria pública. El tercero es la regulación administrativa del reconocimiento, acreditación y control de ese derecho. Confundir estos planos puede conducir a respuestas incorrectas.

3.3. Condición de norma básica

La Ley declara básicos determinados preceptos, en los términos constitucionales, como expresión de la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación general de la sanidad. Las comunidades autónomas pueden dictar normas de desarrollo y establecer una organización propia, pero deben respetar el contenido básico estatal.

El carácter básico no significa que toda la gestión sanitaria corresponda al Estado. Precisamente el modelo se basa en una amplia descentralización. La normativa básica fija un marco común y las comunidades autónomas ejercen sus competencias legislativas, reglamentarias, organizativas y ejecutivas dentro de ese marco.

3.4. Orientación prioritaria de las actuaciones

El artículo 3 de la LGS contiene una de las reglas más importantes del Título Preliminar: los medios y actuaciones del sistema sanitario estarán orientados prioritariamente a la promoción de la salud y a la prevención de las enfermedades. Esta prioridad corrige la tendencia de los sistemas sanitarios a concentrar recursos exclusivamente en la atención hospitalaria y curativa.

La prioridad preventiva no elimina la asistencia ni la rehabilitación. Significa que la política sanitaria debe actuar antes de que aparezca la enfermedad, intervenir sobre sus determinantes y desarrollar programas de educación, vacunación, vigilancia epidemiológica, protección ambiental, seguridad alimentaria y detección precoz.

3.5. Acceso e igualdad

La asistencia sanitaria pública debe extenderse a toda la población en condiciones de igualdad efectiva. El acceso y las prestaciones se realizarán en condiciones de igualdad, evitando discriminaciones territoriales, económicas, sociales o personales incompatibles con el ordenamiento jurídico.

La igualdad no exige una organización idéntica en todas las comunidades autónomas. Cada servicio de salud puede configurar sus centros y estructuras conforme a su autonomía. Lo que debe preservarse es un núcleo común de derechos y prestaciones, la no discriminación y la coordinación necesaria para que la descentralización no provoque desigualdades injustificadas.

3.6. Política de salud y superación de desequilibrios

La política de salud se orientará a superar los desequilibrios territoriales y sociales. Esta previsión obliga a considerar las diferencias de morbilidad, envejecimiento, dispersión geográfica, pobreza, condiciones laborales, género, discapacidad y acceso efectivo a los servicios. La distribución de recursos no puede basarse exclusivamente en criterios históricos o de demanda espontánea, sino también en necesidades objetivas de salud.

3.7. Participación comunitaria

La Ley establece que los servicios públicos de salud se organizarán de manera que sea posible articular la participación comunitaria. Esta participación debe proyectarse tanto sobre la formulación de la política sanitaria como sobre el control de su ejecución.

Desde la perspectiva del Técnico de Función Administrativa, la participación genera necesidades de soporte administrativo: convocatoria de órganos colegiados, preparación de órdenes del día, elaboración y custodia de actas, tramitación de propuestas, publicidad de acuerdos, gestión documental y seguimiento de compromisos.

4. PRINCIPIOS ORGANIZATIVOS Y DERECHOS SANITARIOS

4.1. Organización integral del sistema

El artículo 4 de la LGS dispone que tanto el Estado como las comunidades autónomas y las demás Administraciones públicas competentes organizarán y desarrollarán las acciones sanitarias dentro de una concepción integral del sistema sanitario. La integralidad exige coordinar las actuaciones preventivas, asistenciales, rehabilitadoras, docentes, investigadoras y de salud pública.

Esta concepción impide considerar cada centro o nivel asistencial como una organización aislada. La atención primaria, los hospitales, los dispositivos de salud mental, las unidades de salud pública, los servicios de urgencias y las estructuras de apoyo deben operar mediante circuitos coordinados, sistemas de información interoperables y criterios comunes de derivación y continuidad asistencial.

4.2. Servicios sanitarios de las comunidades autónomas

Cada comunidad autónoma debe constituir un servicio de salud integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia comunidad, de las diputaciones, ayuntamientos y otras Administraciones territoriales intracomunitarias, bajo la responsabilidad de la comunidad autónoma. Esta previsión sustenta el modelo de servicios autonómicos de salud.

En Andalucía, el sistema sanitario público se articula mediante la legislación autonómica y comprende los recursos, actuaciones y prestaciones de responsabilidad pública. El Servicio Andaluz de Salud es la principal organización proveedora y gestora de asistencia sanitaria pública, sin perjuicio de otras entidades, centros concertados y estructuras adscritas a la Administración sanitaria andaluza.

4.3. Principios del artículo 7

El artículo 7 contiene una formulación especialmente relevante para examen. Los servicios sanitarios y también los servicios administrativos, económicos y cualesquiera otros necesarios para el funcionamiento del sistema deben adecuar su organización y funcionamiento a cuatro principios: eficacia, celeridad, economía y flexibilidad.

4.4. Derechos de las personas usuarias

La redacción originaria de la LGS incorporó un catálogo de derechos respecto de las Administraciones sanitarias. Posteriormente, buena parte de la materia relativa a información asistencial, consentimiento informado, intimidad, documentación clínica e historia clínica se reguló específicamente mediante la Ley 41/2002.

Entre las ideas esenciales se encuentran el respeto a la personalidad, dignidad humana e intimidad; la ausencia de discriminación; la información sobre servicios sanitarios y requisitos de acceso; la confidencialidad de la información relacionada con el proceso asistencial; y la asignación de profesionales y centros en los términos establecidos por la normativa.

Para el personal administrativo, estos derechos se traducen en obligaciones concretas: limitar el acceso a datos clínicos a las funciones propias, garantizar la identificación de las personas interesadas, custodiar expedientes, aplicar la normativa de protección de datos, informar con claridad sobre procedimientos y evitar barreras administrativas injustificadas.

4.5. Deberes y colaboración

La relación sanitaria también genera deberes. Las personas usuarias deben cumplir las prescripciones generales de naturaleza sanitaria comunes a toda la población, cuidar las instalaciones, utilizar adecuadamente las prestaciones y respetar las normas de funcionamiento. En salud pública existe además un deber general de colaboración con las autoridades sanitarias cuando resulte necesario para prevenir riesgos y proteger la salud colectiva.

Estos deberes no autorizan respuestas desproporcionadas ni restricciones arbitrarias. Cualquier limitación de derechos debe disponer de cobertura legal, perseguir una finalidad legítima de protección de la salud y respetar los principios de necesidad y proporcionalidad.

5. ACTUACIONES SANITARIAS GENERALES DEL SISTEMA DE SALUD

5.1. El artículo 18 como catálogo general

El artículo 18 de la Ley General de Sanidad recoge un amplio conjunto de actuaciones que las Administraciones públicas desarrollarán a través de sus servicios de salud y de los órganos competentes. Se trata de un catálogo material que concreta la concepción integral de la salud y orienta la actividad de los poderes públicos.

Estas actuaciones no constituyen compartimentos independientes. La vigilancia epidemiológica condiciona la planificación; la educación sanitaria mejora la prevención; la salud laboral se relaciona con la salud pública; la investigación permite evaluar tratamientos; y los sistemas de información proporcionan los datos necesarios para decidir y controlar.

5.2. Educación sanitaria

Las Administraciones deben adoptar sistemáticamente acciones para la educación sanitaria como elemento primordial para mejorar la salud individual y comunitaria. La educación sanitaria no se limita a campañas publicitarias. Comprende intervenciones planificadas dirigidas a aumentar conocimientos, desarrollar habilidades, reducir conductas de riesgo y facilitar decisiones informadas.

Su eficacia exige adaptar los mensajes a la edad, situación social, capacidad de comprensión, diversidad cultural y necesidades de cada población. También requiere evaluar resultados, porque la mera difusión de información no garantiza cambios de comportamiento.

5.3. Atención primaria integral

La Ley impulsa la atención primaria integral de la salud, incluyendo acciones curativas y rehabilitadoras y también actuaciones de promoción y prevención. La atención primaria debe constituir el primer nivel ordinario de acceso, mantener una relación continuada con la población y coordinar la atención cuando sea necesaria la intervención especializada.

Su dimensión integral comprende medicina, enfermería, pediatría, trabajo social, salud comunitaria, atención domiciliaria, seguimiento de personas con enfermedades crónicas y programas preventivos. En Andalucía, esta organización se desarrolla mediante la normativa autonómica específica sobre distritos, zonas básicas, centros de salud y unidades de gestión clínica.

5.4. Asistencia especializada

La asistencia especializada complementa la atención primaria mediante recursos diagnósticos, terapéuticos y rehabilitadores de mayor complejidad. Comprende atención hospitalaria, consultas externas, procedimientos diagnósticos, cirugía, hospitalización, hospitales de día y otros dispositivos especializados.

La calidad del sistema depende de que exista continuidad entre niveles. Las derivaciones deben justificarse clínicamente, la información relevante ha de estar disponible para los profesionales autorizados y el alta hospitalaria debe acompañarse de instrucciones que permitan continuar el seguimiento en atención primaria.

5.5. Prestación de productos terapéuticos

El sistema debe proporcionar los productos terapéuticos precisos en los términos establecidos legalmente. Esta actuación se relaciona con medicamentos, productos sanitarios, prestación ortoprotésica y otros recursos necesarios para el tratamiento o rehabilitación.

La provisión pública exige autorización, evaluación, financiación, prescripción, dispensación, control del gasto y seguimiento de la seguridad. Para el personal de gestión resultan relevantes la contratación, la logística, los sistemas de información, la facturación, el control de consumos y la trazabilidad.

5.6. Programas para grupos de riesgo

La LGS prevé programas de atención a grupos de población de mayor riesgo y programas específicos frente a factores de riesgo. Esta orientación permite aplicar medidas proporcionadas a necesidades diferenciadas y reducir desigualdades sanitarias.

Los programas pueden dirigirse a infancia, personas mayores, embarazadas, personas con discapacidad, población expuesta a riesgos laborales, pacientes crónicos, personas en situación de exclusión o comunidades con elevada incidencia de determinadas enfermedades. La selección debe basarse en datos epidemiológicos y criterios técnicos, no en decisiones arbitrarias.

5.7. Protección, promoción y mejora de la salud mental

La atención a la salud mental forma parte de las actuaciones generales del sistema. Debe combinar prevención, asistencia, rehabilitación e integración social, evitando modelos exclusivamente custodiales o institucionalizadores.

La Ley establece criterios específicos para la atención psiquiátrica: potenciación de los recursos ambulatorios, hospitalización en unidades psiquiátricas de hospitales generales cuando sea necesaria, coordinación con servicios sociales y desarrollo de recursos de rehabilitación y reinserción.

5.8. Salud ambiental

Las Administraciones sanitarias participan en la protección frente a riesgos ambientales relacionados con agua, aire, residuos, sustancias químicas, instalaciones, contaminación y otros determinantes. La salud ambiental exige cooperación con autoridades ambientales, locales, laborales, agrícolas, industriales y de protección civil.

La intervención sanitaria puede incluir vigilancia, evaluación de riesgos, toma de muestras, inspección, emisión de informes, requerimientos de corrección, cierre preventivo de instalaciones y comunicación a la población cuando sea necesario.

5.9. Control sanitario de alimentos

El control sanitario de alimentos, productos y servicios relacionados con el consumo pretende evitar riesgos para la salud. Comprende la vigilancia de la producción, almacenamiento, transporte, distribución y comercialización, así como la inspección de establecimientos y el control de la información suministrada a consumidores.

La actuación debe coordinarse con la legislación de seguridad alimentaria y con los sistemas de alerta. La trazabilidad es esencial para identificar rápidamente el origen y destino de los productos afectados y ejecutar retiradas eficaces.

5.10. Datos sanitarios, estudios e investigación

El sistema debe obtener y analizar la información necesaria para conocer el estado de salud de la población, identificar riesgos y evaluar servicios. Los datos sanitarios sirven para la vigilancia epidemiológica, la planificación, la investigación, la financiación y la evaluación de resultados.

El uso de información sanitaria exige calidad de los datos, interoperabilidad, seguridad, confidencialidad y respeto a la normativa de protección de datos. La reutilización con fines de investigación o salud pública debe contar con una base jurídica adecuada y aplicar garantías proporcionadas.

6. ACTUACIONES SANITARIAS SECTORIALES

6.1. Salud mental

La atención a los problemas de salud mental se realizará en el ámbito comunitario y potenciará los recursos asistenciales ambulatorios, la hospitalización parcial y la atención a domicilio. Cuando la hospitalización sea necesaria, se procurará que se realice en unidades psiquiátricas de hospitales generales.

Este modelo pretende evitar la segregación institucional, favorecer la continuidad asistencial y mantener a la persona en su entorno. La rehabilitación y reinserción social deben coordinarse con los servicios sociales, especialmente en casos de trastorno mental grave, dependencia, exclusión residencial o ausencia de apoyo familiar.

6.2. Salud bucodental

Las actuaciones sanitarias comprenden la promoción de la salud bucodental y la prevención de enfermedades. La cartera efectiva de prestaciones se determina mediante la normativa estatal y autonómica, pero el enfoque de la LGS exige combinar educación, prevención, detección y atención de los procesos incluidos.

Los programas infantiles, la atención a colectivos vulnerables y la prevención de patologías asociadas a enfermedades sistémicas constituyen ejemplos de desarrollo sectorial.

6.3. Salud materno-infantil

La protección de la salud materno-infantil comprende el seguimiento del embarazo, la preparación al nacimiento, la asistencia al parto y puerperio, la atención neonatal, la promoción de la lactancia y el seguimiento del desarrollo infantil. También incluye educación afectivo-sexual, planificación familiar y prevención de riesgos.

Estas actuaciones deben respetar la autonomía, dignidad e intimidad de la mujer y los derechos del recién nacido. La coordinación entre atención primaria, obstetricia, pediatría, salud pública y servicios sociales es determinante.

6.4. Personas mayores y discapacidad

La actuación sanitaria debe adaptarse a las necesidades de personas mayores y personas con discapacidad. Ello exige accesibilidad física, sensorial, cognitiva y comunicativa, continuidad asistencial, prevención de la dependencia, rehabilitación y coordinación sociosanitaria.

La igualdad formal resulta insuficiente cuando un procedimiento o instalación impide de hecho el acceso. La Administración debe identificar barreras y adoptar ajustes razonables dentro del marco legal.

6.5. Enfermedades transmisibles y vigilancia epidemiológica

La prevención y control de enfermedades transmisibles exige sistemas de declaración, redes de vigilancia, protocolos de actuación, capacidad diagnóstica, investigación de brotes, vacunación y coordinación entre territorios. Cuando exista un riesgo relevante pueden adoptarse medidas individuales o colectivas conforme a la legislación sanitaria.

La información epidemiológica debe circular con rapidez y calidad. Las demoras, datos incompletos o errores de identificación pueden impedir la detección precoz de un brote y comprometer la eficacia de la respuesta.

6.6. Medicamentos y productos sanitarios

La regulación de medicamentos y productos sanitarios se ha desarrollado ampliamente mediante legislación específica. La Administración sanitaria estatal ejerce competencias sobre autorización, seguridad, calidad y garantías generales, mientras que las comunidades autónomas desarrollan funciones de ordenación, inspección, prestación farmacéutica y control en sus respectivos ámbitos.

Es esencial distinguir entre medicamento y producto sanitario, entre autorización de comercialización y financiación pública, y entre competencias estatales y autonómicas. La existencia de autorización para comercializar un producto no implica automáticamente su inclusión en la prestación financiada.

6.7. Investigación y docencia

La investigación sanitaria debe contribuir a mejorar el conocimiento, evaluar intervenciones y desarrollar soluciones eficaces y seguras. La docencia permite formar a estudiantes, especialistas y profesionales. Ambas actividades se integran en el sistema sanitario, pero están sometidas a garantías éticas, científicas, organizativas y de protección de las personas.

La participación de pacientes en proyectos docentes o de investigación requiere respetar la normativa de autonomía, consentimiento, protección de datos e investigación biomédica. La actividad investigadora no puede justificar riesgos desproporcionados ni utilizar datos o muestras sin base jurídica suficiente.

7. SALUD LABORAL Y COLABORACIÓN INTERADMINISTRATIVA

7.1. Integración de la salud laboral en la política sanitaria

La salud de las personas trabajadoras forma parte de la salud pública. Las condiciones laborales pueden originar accidentes, enfermedades profesionales, trastornos musculoesqueléticos, exposición a agentes biológicos o químicos y riesgos psicosociales. Por ello, la LGS atribuye a las Administraciones sanitarias funciones específicas en esta materia.

La regulación debe interpretarse junto con la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, y su normativa de desarrollo. La prevención corresponde primariamente al empleador dentro de la organización del trabajo, pero las autoridades laborales y sanitarias ejercen funciones diferenciadas y coordinadas de regulación, vigilancia, asesoramiento e inspección.

7.2. Actuaciones sanitarias en salud laboral

Entre las actuaciones sanitarias se encuentran la promoción general de la salud de las personas trabajadoras, la vigilancia de riesgos profesionales, la elaboración de mapas de riesgos, el desarrollo de sistemas de información y la colaboración en estudios epidemiológicos.

La vigilancia de la salud debe ser específica respecto de los riesgos inherentes al puesto, proporcional y respetuosa con la intimidad. Los datos médicos individuales son confidenciales; el empleador recibe conclusiones sobre aptitud o necesidad de medidas preventivas, no diagnósticos completos salvo consentimiento o habilitación legal.

7.3. Información y sistemas de vigilancia

Los servicios sanitarios y laborales deben compartir información agregada y relevante para detectar riesgos, sin vulnerar la confidencialidad. La identificación de una concentración de determinadas patologías en un centro o actividad puede activar una investigación y medidas preventivas.

En el ámbito sanitario, la exposición a agentes biológicos, radiaciones, medicamentos peligrosos, cargas físicas, turnicidad, agresiones y riesgos psicosociales exige programas específicos. Las unidades de prevención, los servicios de medicina preventiva, las direcciones de los centros y los órganos de representación deben actuar coordinadamente.

7.4. Coordinación entre autoridades

La salud laboral es un ejemplo paradigmático de competencia concurrente. Intervienen autoridades sanitarias, laborales, de Seguridad Social y, en determinados supuestos, industriales o ambientales. La coordinación evita duplicidades y vacíos de actuación.

El personal técnico-administrativo puede participar en la tramitación de comunicaciones de accidentes, requerimientos, expedientes de adaptación, contratos de servicios preventivos, investigación de incidentes, actas de comités y ejecución de medidas correctoras. La calidad documental es especialmente importante cuando los hechos pueden generar responsabilidades administrativas, laborales, civiles o penales.

8. INTERVENCIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES SANITARIAS

8.1. Fundamento de la intervención

La libertad de empresa y el ejercicio de actividades privadas no excluyen el control sanitario. Cuando una actividad, establecimiento, producto o servicio puede afectar a la salud, las Administraciones disponen de potestades de reglamentación, autorización, registro, vigilancia, inspección y sanción.

Estas potestades responden a la obligación constitucional de tutelar la salud pública. Sin embargo, su ejercicio debe respetar la legalidad, la competencia del órgano, el procedimiento debido, la proporcionalidad, la motivación y los derechos de las personas afectadas.

8.2. Limitaciones preventivas

Las Administraciones sanitarias pueden establecer limitaciones preventivas de carácter administrativo respecto de actividades públicas y privadas que directa o indirectamente puedan tener consecuencias negativas para la salud. La finalidad es actuar antes de que se produzca un daño irreversible.

La intervención preventiva puede consistir en exigir condiciones técnicas, imponer obligaciones de información, limitar temporalmente una actividad, ordenar controles, retirar productos, suspender servicios o cerrar instalaciones. La medida concreta dependerá de la naturaleza, gravedad, probabilidad y extensión del riesgo.

8.3. Principio de proporcionalidad

La proporcionalidad exige comprobar que la medida es idónea para proteger la salud, necesaria porque no existe otra alternativa menos restrictiva igualmente eficaz y equilibrada en relación con los perjuicios que ocasiona. Una autoridad no puede imponer automáticamente la medida más intensa si el riesgo puede controlarse mediante una actuación menor.

La motivación debe expresar los hechos, los informes técnicos, la norma aplicable y las razones que justifican la medida. Las fórmulas genéricas o la mera invocación de la salud pública son insuficientes cuando se restringen derechos o se producen consecuencias económicas relevantes.

8.4. Riesgo inminente y extraordinario

Cuando exista o se sospeche razonablemente la existencia de un riesgo inminente y extraordinario para la salud, las autoridades sanitarias pueden adoptar medidas preventivas como incautación o inmovilización de productos, suspensión del ejercicio de actividades, cierre de empresas o instalaciones, intervención de medios materiales y personales y otras medidas sanitariamente justificadas.

La sospecha debe ser razonable, es decir, apoyarse en indicios, datos, alertas, análisis preliminares o conocimiento técnico. No se exige esperar a que el daño se materialice, porque la finalidad de la potestad es preventiva. Pero tampoco cabe actuar sobre meras conjeturas carentes de fundamento.

8.5. Duración de las medidas

Las medidas preventivas deben mantenerse únicamente durante el tiempo exigido por la situación de riesgo. La Administración debe revisar periódicamente su necesidad y levantarlas, modificarlas o sustituirlas cuando cambien las circunstancias.

Una medida inicialmente proporcionada puede convertirse en desproporcionada si se prolonga sin revisión. La documentación del expediente debe permitir conocer la fecha de adopción, su fundamento, las actuaciones de seguimiento y la decisión final.

8.6. Ley Orgánica 3/1986

La intervención prevista en la LGS se complementa con la Ley Orgánica 3/1986, de medidas especiales en materia de salud pública. Esta norma permite adoptar medidas de reconocimiento, tratamiento, hospitalización o control cuando existan razones sanitarias de urgencia o necesidad y medidas respecto de personas enfermas, de quienes hayan estado en contacto con ellas y del medio inmediato.

Cuando las medidas impliquen limitación o restricción de derechos fundamentales debe atenderse al régimen de autorización o ratificación judicial previsto por la legislación procesal. La decisión sanitaria y el control judicial cumplen funciones distintas: la Administración valora y adopta la medida dentro de sus competencias, mientras que el órgano judicial controla las restricciones que legalmente requieren su intervención.

9. AUTORIZACIÓN, REGISTRO, INSPECCIÓN Y MEDIDAS PREVENTIVAS

9.1. Autorización administrativa

Los centros y establecimientos sanitarios, cualquiera que sea su titularidad, están sujetos a autorización administrativa previa para su instalación y funcionamiento, así como para las modificaciones relevantes que determine la normativa. La autorización verifica que se cumplen requisitos técnicos, estructurales, funcionales, de personal, equipamiento y seguridad.

Debe diferenciarse la autorización sanitaria de otras licencias o autorizaciones. Un centro puede necesitar, además, licencia urbanística, autorización ambiental, registro empresarial o acreditación para realizar actividades específicas. La obtención de una no sustituye automáticamente las demás.

9.2. Registro

El registro permite identificar los centros, servicios, establecimientos, actividades y productos sometidos a control. Facilita la inspección, la planificación, la información a la ciudadanía y la coordinación entre Administraciones.

La inscripción puede tener naturaleza constitutiva o declarativa según la norma sectorial. El expediente debe comprobar identidad del titular, ubicación, actividad autorizada, modificaciones, incidencias y, en su caso, suspensión o cancelación.

9.3. Inspección sanitaria

La inspección comprueba el cumplimiento de la normativa sanitaria. Puede desarrollarse de oficio, por denuncia, dentro de programas periódicos, como consecuencia de alertas o para verificar la ejecución de requerimientos anteriores.

El personal inspector debidamente acreditado puede acceder a instalaciones en los términos legales, examinar documentación, obtener copias, tomar muestras, realizar comprobaciones y requerir información. Las actuaciones deben documentarse mediante actas e informes que describan hechos de forma objetiva y separen claramente la constatación material de la valoración jurídica.

9.4. Valor probatorio de las actas

Los documentos formalizados por personal funcionario al que se reconoce la condición de autoridad y en los que se observan los requisitos legales tienen valor probatorio respecto de los hechos constatados directamente, sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar las personas interesadas.

Este valor no convierte el acta en una verdad absoluta ni desplaza el derecho de defensa. Debe tratarse de hechos percibidos directamente y recogidos con precisión. Las opiniones, inferencias o calificaciones jurídicas no disfrutan automáticamente de la misma presunción.

9.5. Requerimientos de subsanación

Cuando las deficiencias no exigen una medida inmediata más intensa, la Administración puede ordenar su corrección dentro de un plazo. El requerimiento debe identificar las anomalías, la norma incumplida, las actuaciones necesarias, el plazo y las consecuencias del incumplimiento.

Finalizado el plazo, procede comprobar si las medidas se han ejecutado. El cierre documental sin verificación puede dejar subsistente el riesgo y comprometer la responsabilidad administrativa.

9.6. Regímenes temporales y excepcionales de funcionamiento

El artículo 29.3 permite a las Administraciones sanitarias competentes establecer regímenes temporales y excepcionales de funcionamiento de establecimientos sanitarios cuando lo requiera la defensa de la salud de la población.

9.7. Cierre de establecimientos

El cierre puede tener naturaleza preventiva o sancionadora. El cierre preventivo pretende eliminar un riesgo y no presupone necesariamente la comisión de una infracción. El cierre sancionador, en cambio, es consecuencia de un procedimiento en el que se declara responsabilidad.

La distinción es esencial. Las medidas provisionales y preventivas no pueden utilizarse como sanciones encubiertas; deben responder a la necesidad de proteger la salud y mantenerse solo mientras persista su fundamento.

10. INFRACCIONES SANITARIAS

10.1. Principio de legalidad y tipicidad

La potestad sancionadora está sometida a los principios de legalidad y tipicidad. Solo constituyen infracciones las vulneraciones del ordenamiento previstas como tales por una ley. Los reglamentos pueden desarrollar o concretar los tipos dentro de los límites legales, pero no crear infracciones independientes sin cobertura suficiente.

La conducta imputada debe encajar en el tipo sancionador. No basta afirmar que una actuación es irregular o contraria a buenas prácticas. La resolución ha de identificar los hechos probados, el precepto infringido, el tipo aplicable y la responsabilidad de la persona física o jurídica.

10.2. Clasificación

El artículo 35 de la LGS clasifica las infracciones sanitarias en leves, graves y muy graves. Esta clasificación condiciona la sanción, la competencia para imponerla y, cuando resulte aplicable, los plazos de prescripción.

10.3. Infracciones leves

Son infracciones leves las simples irregularidades en la observación de la normativa sanitaria vigente, cuando carezcan de trascendencia directa para la salud pública, y aquellos incumplimientos que no merezcan la calificación de graves o muy graves.

La ausencia de daño no determina automáticamente que la infracción sea leve. Debe valorarse si existió riesgo, intencionalidad, beneficio, resistencia, reincidencia o incumplimiento de requerimientos. Una conducta puede ser grave aunque el daño no llegue a producirse si generó un riesgo significativo.

10.4. Infracciones graves

La LGS incluye entre las infracciones graves los incumplimientos de requisitos, condiciones, obligaciones o prohibiciones sanitarias cuando produzcan riesgo o daño grave; la resistencia a suministrar datos, facilitar información o prestar colaboración a las autoridades; el incumplimiento de requerimientos específicos; y determinadas actuaciones negligentes.

La obstrucción puede manifestarse mediante impedimento de acceso, ocultación de documentación, entrega de datos falsos, manipulación de muestras o retrasos deliberados. Para sancionar debe acreditarse la conducta y su imputación, no bastando una dificultad meramente accidental.

10.5. Infracciones muy graves

Son muy graves las infracciones realizadas de forma consciente y deliberada cuando produzcan un daño grave; los incumplimientos que provoquen riesgos o daños sanitarios muy graves; la negativa absoluta a facilitar información o colaboración; la resistencia, coacción, amenaza, represalia, desacato o presión sobre autoridades o agentes; y la reincidencia en infracciones graves dentro del período legalmente previsto.

La calificación exige motivación reforzada. La Administración debe explicar qué elemento convierte la conducta en muy grave: intensidad del riesgo, daño, deliberación, beneficio, extensión poblacional, reincidencia u otra circunstancia legal.

10.6. Responsabilidad

Solo pueden ser sancionadas las personas físicas o jurídicas responsables a título de dolo o culpa, conforme a los principios generales de la potestad sancionadora. La responsabilidad no puede presumirse exclusivamente por la condición de titular o directivo si no existe una norma de imputación y una conducta atribuible.

En organizaciones complejas debe determinarse quién tenía la obligación, capacidad y medios para evitar el incumplimiento. Pueden coexistir responsabilidades de la entidad, de titulares, de profesionales o de terceros, pero cada imputación necesita fundamento propio.

10.7. Concurso de infracciones y continuidad

Cuando unos mismos hechos pudieran encajar en varios tipos debe evitarse una doble sanción por idéntico fundamento. Puede existir concurso cuando se vulneran bienes jurídicos o deberes diferentes, pero la resolución debe razonar la relación entre los tipos aplicados.

También debe determinarse si existe una infracción única, varias infracciones independientes o una conducta continuada. Esta decisión afecta a la sanción y no puede basarse únicamente en el número de inspecciones o documentos.

10.8. Prescripción

La prescripción extingue la posibilidad de perseguir una infracción o ejecutar una sanción cuando transcurre el plazo legal sin las actuaciones interruptivas correspondientes. Debe aplicarse en primer lugar el plazo previsto por la legislación sanitaria específica. Si la norma sectorial no establece plazo, se aplican las reglas generales de la Ley 40/2015.

Con carácter supletorio, las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses. Las sanciones por infracciones muy graves prescriben a los tres años, las impuestas por infracciones graves a los dos años y las correspondientes a infracciones leves al año.

11. SANCIONES, MEDIDAS ACCESORIAS Y PROCEDIMIENTO

11.1. Multas

La LGS prevé sanciones económicas diferenciadas según la gravedad de la infracción. Las cuantías históricas de la Ley han sido objeto de actualización y deben consultarse en la legislación vigente y en la normativa autonómica aplicable antes de resolver un supuesto concreto.

En las preguntas de examen no debe confundirse la clasificación legal con las cuantías actualizadas. El elemento estable es la división entre infracciones leves, graves y muy graves y la necesidad de graduar la sanción dentro del intervalo correspondiente.

11.2. Graduación de la sanción

La sanción debe guardar proporcionalidad con la infracción. Para graduarla se valoran la intencionalidad, el incumplimiento de advertencias, el perjuicio causado, el número de personas afectadas, los beneficios obtenidos, la permanencia del riesgo, la capacidad económica y la reincidencia cuando no constituya ya un elemento del tipo.

La motivación no puede limitarse a enumerar criterios. Debe explicar cómo se manifiestan en el caso y por qué justifican una determinada cuantía. La ausencia de motivación suficiente puede determinar la anulación o reducción de la sanción.

11.3. Cierre temporal

En supuestos de especial gravedad, el Consejo de Ministros o los órganos competentes de las comunidades autónomas pueden acordar el cierre temporal del establecimiento, instalación o servicio por el plazo legalmente previsto.

El cierre sancionador debe diferenciarse del cierre preventivo adoptado para eliminar un riesgo. El primero requiere declaración de infracción; el segundo puede adoptarse antes de resolver el procedimiento cuando la protección inmediata de la salud lo exige.

11.4. Medidas que no tienen carácter sancionador

La clausura o cierre de establecimientos que no cuenten con las autorizaciones o registros preceptivos, o la suspensión de su funcionamiento hasta que se subsanen defectos o se cumplan requisitos, puede configurarse legalmente como medida de policía sanitaria y no como sanción.

Esta calificación no permite prescindir de garantías. La medida debe ser competente, motivada, proporcionada y susceptible de impugnación. Su finalidad es restablecer la legalidad o eliminar el riesgo, no castigar.

11.5. Compatibilidad con otras responsabilidades

Los hechos pueden generar simultáneamente consecuencias administrativas, civiles, laborales, disciplinarias o penales. Sin embargo, el principio non bis in idem impide sancionar dos veces a la misma persona por los mismos hechos y con el mismo fundamento.

Cuando los hechos pudieran ser constitutivos de delito, la Administración debe remitirlos a la autoridad judicial o al Ministerio Fiscal y coordinar la tramitación conforme a la legislación aplicable. Los hechos declarados probados por resolución penal firme vinculan a la Administración en los términos legales.

11.6. Procedimiento sancionador

La potestad sancionadora se ejerce mediante procedimiento administrativo. La Ley 39/2015 regula especialidades dentro del procedimiento común, mientras que la Ley 40/2015 establece los principios materiales. La normativa sanitaria puede contener reglas adicionales sobre competencia, plazos, medidas provisionales o tramitación.

Las fases esenciales son actuaciones previas, iniciación, instrucción, alegaciones, prueba, propuesta de resolución, audiencia y resolución. Debe existir separación entre fase instructora y sancionadora, encomendada a órganos distintos cuando así lo exige la normativa.

11.7. Actuaciones previas

Antes de iniciar puede abrirse un período de información o actuaciones previas para conocer las circunstancias y la conveniencia de iniciar. Estas actuaciones no deben utilizarse para prolongar artificialmente la investigación ni para evitar las garantías propias del procedimiento.

Su resultado puede ser el archivo, un requerimiento no sancionador, la adopción de medidas preventivas o el acuerdo de iniciación. La denuncia no convierte automáticamente al denunciante en interesado ni obliga a sancionar, aunque debe ser examinada.

11.8. Acuerdo de iniciación

El acuerdo debe identificar a las personas presuntamente responsables, los hechos, su posible calificación, las sanciones que pudieran corresponder, el órgano instructor, el órgano competente para resolver y el derecho a formular alegaciones.

La imputación puede modificarse durante la instrucción si aparecen nuevos hechos o calificaciones, pero debe darse oportunidad de defensa antes de resolver. No cabe sancionar por hechos sustancialmente distintos sin audiencia.

11.9. Prueba y audiencia

La persona interesada puede aportar documentos, solicitar pruebas y formular alegaciones. El instructor debe practicar las pruebas pertinentes y motivar el rechazo de las improcedentes o innecesarias.

El trámite de audiencia permite conocer el expediente antes de la propuesta o resolución, según el régimen aplicable. La indefensión material, no cualquier defecto formal, es el criterio determinante para valorar las consecuencias de una omisión.

11.10. Resolución

La resolución debe ser motivada y resolver todas las cuestiones planteadas. Debe determinar hechos probados, responsables, infracción, sanción, medidas adicionales, recursos y plazos. No puede aceptar hechos distintos de los determinados en el procedimiento, aunque puede efectuar una valoración jurídica diferente si se respeta la audiencia.

La resolución sancionadora es ejecutiva cuando no cabe contra ella recurso ordinario en vía administrativa, sin perjuicio de las reglas sobre suspensión y recursos. El expediente debe conservar evidencia de notificación, firmeza, pago, cumplimiento o prescripción.

12. APLICACIÓN PRÁCTICA EN ANDALUCÍA Y EN EL SAS

12.1. Desarrollo autonómico

Andalucía desarrolla las bases estatales mediante la Ley 2/1998, de Salud de Andalucía, y la Ley 16/2011, de Salud Pública de Andalucía. Estas normas regulan derechos, organización, prestaciones, planificación, salud pública, intervención, inspección y régimen sancionador en el ámbito autonómico.

La aplicación concreta exige identificar el órgano competente conforme a la estructura administrativa vigente y a las delegaciones de competencias. Las denominaciones orgánicas pueden cambiar, por lo que no debe atribuirse una competencia por analogía o por memoria de una estructura anterior.

12.2. Funciones del Técnico de Función Administrativa

El TFA de Administración General puede intervenir en procedimientos de autorización, contratación, inspección, responsabilidad patrimonial, gestión presupuestaria, recursos humanos, convenios, protección de datos, sistemas de información y expedientes sancionadores.

Su función no consiste únicamente en aplicar formularios. Debe comprobar competencia, procedimiento, informes, plazos, motivación, notificación y cumplimiento. En un ámbito técnicamente complejo, la decisión jurídica suele depender de informes clínicos, epidemiológicos, farmacéuticos, de ingeniería o de inspección que deben incorporarse correctamente al expediente.

12.3. Expediente de autorización sanitaria

12.4. Alerta alimentaria

Si una alerta identifica un producto potencialmente peligroso, la autoridad sanitaria puede ordenar inmovilización, retirada, trazabilidad y comunicación. La actuación administrativa debe registrar lotes, establecimientos afectados, comunicaciones, inspecciones, muestras y resultados analíticos.

La rapidez es esencial, pero no elimina la necesidad de documentar. Un expediente incompleto dificulta el seguimiento, la coordinación territorial, la reclamación de costes y la eventual exigencia de responsabilidades.

12.5. Inspección de un establecimiento

Cuando el acta detecta deficiencias, debe distinguirse entre irregularidades formales, incumplimientos subsanables y riesgos que exigen medidas inmediatas. La respuesta puede consistir en requerimiento, medida preventiva, inicio sancionador o combinación de actuaciones compatibles.

No toda deficiencia debe generar la sanción máxima, pero tampoco puede archivarse un riesgo grave mediante una simple recomendación. La proporcionalidad requiere adecuar la respuesta a la intensidad del riesgo y a la conducta del responsable.

12.6. Gestión de medidas provisionales

Una medida provisional debe constar en resolución motivada, notificarse y someterse a seguimiento. El expediente debe incluir los informes que justifican la urgencia, el alcance material y temporal, las condiciones para levantarla y los recursos disponibles.

La unidad gestora debe controlar los hitos de revisión. Una inmovilización indefinida sin decisión posterior puede causar perjuicios injustificados y deteriorar la seguridad jurídica.

12.7. Coordinación con otros órganos

Los expedientes sanitarios pueden requerir coordinación con ayuntamientos, autoridades laborales, servicios de consumo, órganos ambientales, fuerzas y cuerpos de seguridad, autoridades judiciales y otras comunidades autónomas. Cada comunicación debe respetar competencia, finalidad y protección de datos.

La cooperación no implica cesión indiscriminada de información. Deben remitirse únicamente los datos necesarios, con base jurídica y mediante canales seguros.

12.8. Calidad administrativa

Una actuación sanitaria eficaz exige calidad administrativa: expedientes completos, documentos fechados, identificación de firmas, trazabilidad de decisiones, versiones controladas, plazos automatizados y notificaciones válidas. La mala gestión documental puede inutilizar una actuación técnicamente correcta.

La digitalización facilita la coordinación, pero introduce riesgos de accesos indebidos, errores de interoperabilidad, duplicidad de registros y pérdida de contexto. Los sistemas deben incorporar perfiles, auditoría, seguridad y criterios de conservación.

13. CONCLUSIONES Y CLAVES DE EXAMEN

La Ley General de Sanidad transformó el sistema sanitario español al desarrollar el derecho constitucional a la protección de la salud. Sus principios fundamentales son universalización, igualdad, atención integral, promoción y prevención, descentralización, participación comunitaria, planificación, coordinación y utilización racional de los recursos.

El Título Preliminar define el objeto de la Ley, la orientación preventiva, la igualdad de acceso, la responsabilidad pública y la organización descentralizada. El artículo 7 exige que los servicios sanitarios, administrativos y económicos actúen conforme a eficacia, celeridad, economía y flexibilidad.

El artículo 18 reúne las actuaciones generales: educación sanitaria, atención primaria, asistencia especializada, salud mental, salud ambiental, seguridad alimentaria, salud laboral, investigación, información y programas dirigidos a grupos de riesgo.

La intervención sanitaria comprende autorización, registro, inspección, requerimientos, limitaciones preventivas, inmovilización, suspensión y cierre. En situaciones de riesgo inminente y extraordinario, el artículo 26 permite adoptar medidas preventivas justificadas. El artículo 29.3 autoriza regímenes temporales y excepcionales de funcionamiento cuando lo requiera la defensa de la salud de la población.

Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves. La calificación depende del riesgo, daño, intencionalidad, resistencia, reincidencia y demás circunstancias legales. La sanción debe imponerse mediante procedimiento, con audiencia, prueba, motivación y proporcionalidad.

14. MAPA CONCEPTUAL