1. INTRODUCCIÓN

La Constitución Española de 1978 configura un sistema de monarquía parlamentaria en el que las distintas funciones estatales se distribuyen entre órganos constitucionales sujetos a un sistema de relaciones, controles y equilibrios. Las Cortes Generales representan al pueblo español y ejercen, entre otras funciones, la potestad legislativa y el control político del Gobierno; el Gobierno dirige la política interior y exterior y la Administración civil y militar; y los jueces y magistrados integrados en el Poder Judicial ejercen con independencia la potestad jurisdiccional. Junto a ellos aparecen instituciones de especial relevancia constitucional, como el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo y el Consejo General del Poder Judicial.

Para estudiar correctamente este tema debes evitar una simplificación frecuente: la Constitución no establece tres compartimentos absolutamente aislados. El sistema parlamentario exige relaciones intensas entre los poderes. El Gobierno necesita la confianza del Congreso de los Diputados y participa de modo decisivo en la iniciativa legislativa; las Cortes controlan políticamente al Gobierno; determinados actos de la Corona requieren refrendo gubernamental o parlamentario; y el Consejo General del Poder Judicial ejerce funciones de gobierno sobre jueces y magistrados sin ejercer por ello jurisdicción. La clave está, por tanto, en distinguir la función propia de cada órgano y, al mismo tiempo, comprender sus relaciones constitucionales.

El núcleo normativo del tema se encuentra en los Títulos III, IV y VI de la Constitución. El Título III, artículos 66 a 96, regula las Cortes Generales; el Título IV, artículos 97 a 107, se ocupa del Gobierno y de la Administración; y el Título VI, artículos 117 a 127, establece las bases constitucionales del Poder Judicial. A estos preceptos deben añadirse, entre otros, el artículo 54 sobre el Defensor del Pueblo y el artículo 136 sobre el Tribunal de Cuentas.

La legislación de desarrollo tiene gran relevancia. El funcionamiento parlamentario se completa mediante los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado; el Gobierno se desarrolla fundamentalmente en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; la Administración General del Estado y el sector público institucional estatal se regulan en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; el Poder Judicial se desarrolla mediante la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial; el Defensor del Pueblo por la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril; y el Tribunal de Cuentas por la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Desde la perspectiva de un Técnico Medio-Gestión de Función Administrativa, este bloque constitucional no es meramente teórico. La actividad administrativa del SAS se inserta en un sistema de fuentes aprobado por órganos legislativos, está sometida a una Administración dirigida políticamente por los correspondientes Gobiernos y queda sujeta al control jurisdiccional. Comprender quién legisla, quién gobierna, quién administra y quién controla constituye la base para interpretar posteriormente procedimiento administrativo, contratación, función pública, responsabilidad patrimonial, presupuestos y organización sanitaria.

2. LAS CORTES GENERALES

2.1. Posición constitucional

El artículo 66 de la Constitución abre el Título III estableciendo los rasgos esenciales de las Cortes Generales. Son el órgano constitucional representativo del pueblo español, adoptan una estructura bicameral formada por el Congreso de los Diputados y el Senado y tienen atribuida la potestad legislativa del Estado, la aprobación de los Presupuestos Generales y el control de la acción del Gobierno, además de las restantes competencias constitucionales.

El modelo español es, por tanto, bicameral, pero no de bicameralismo perfecto. Congreso y Senado no disponen de idéntica posición en todas las materias. El Congreso disfruta de una posición prevalente en ámbitos decisivos: es la Cámara que otorga o niega la confianza al candidato a Presidente del Gobierno, puede exigir la responsabilidad política mediante moción de censura y decide en último término sobre los vetos y muchas enmiendas del Senado durante el procedimiento legislativo. El Senado, por su parte, se define constitucionalmente como Cámara de representación territorial y dispone de competencias específicas, como su intervención inicial en el mecanismo extraordinario del artículo 155 CE.

La Constitución declara asimismo que las Cortes Generales son inviolables. Esta inviolabilidad institucional protege el libre ejercicio de sus funciones frente a interferencias externas. Debe distinguirse de las prerrogativas individuales de diputados y senadores previstas en el artículo 71 CE: inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, inmunidad durante el mandato y aforamiento ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

2.2. Autonomía parlamentaria

El artículo 72 CE reconoce a las Cámaras una amplia autonomía. Congreso y Senado establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y regulan de común acuerdo el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Los Reglamentos y sus reformas deben ser sometidos a una votación final sobre su totalidad que requiere mayoría absoluta.

La autonomía parlamentaria también presenta una dimensión organizativa. Cada Cámara elige a su Presidente y a los demás miembros de su Mesa. Las sesiones conjuntas de las Cámaras son presididas por el Presidente del Congreso y se rigen por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara. Las sesiones conjuntas se reservan fundamentalmente a determinadas competencias no legislativas atribuidas expresamente a las Cortes como conjunto, especialmente las relacionadas con la Corona.

2.3. Mandato representativo

El artículo 67.2 CE dispone que los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo. Diputados y senadores representan políticamente a la ciudadanía y no pueden quedar jurídicamente obligados a votar conforme a instrucciones vinculantes de electores, partidos u organizaciones. Ello no impide la disciplina interna de los grupos parlamentarios desde una perspectiva política, pero jurídicamente el escaño no se convierte en un mandato contractual sujeto a instrucciones obligatorias.

Tampoco puede una misma persona ser simultáneamente miembro de las dos Cámaras ni acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de Diputado al Congreso. Estas reglas protegen la separación funcional entre las Cámaras y deben ponerse en relación con las causas de inelegibilidad e incompatibilidad previstas por la legislación electoral.

3. CONGRESO DE LOS DIPUTADOS Y SENADO

3.1. Congreso de los Diputados

El artículo 68 CE establece que el Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Dentro de ese margen constitucional, la legislación electoral ha fijado su composición en 350 Diputados. La circunscripción electoral es la provincia, con representación propia para Ceuta y Melilla.

La elección se verifica en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional. La Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, desarrolla el reparto de escaños y utiliza la fórmula de cocientes conocida como método D’Hondt para las circunscripciones provinciales, junto a las restantes reglas electorales establecidas legalmente.

El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara. La elección debe celebrarse entre los treinta y los sesenta días desde la terminación del mandato y el Congreso electo debe ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones.

3.2. Senado

El artículo 69 CE define al Senado como Cámara de representación territorial. Su composición combina una representación provincial e insular elegida directamente por los ciudadanos con senadores designados por las Comunidades Autónomas.

En cada provincia se eligen cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. En las provincias insulares, cada isla o agrupación de islas con Cabildo o Consejo Insular constituye una circunscripción. Corresponden tres Senadores a cada una de las islas mayores de Gran Canaria, Mallorca y Tenerife, y uno a las restantes islas o agrupaciones expresamente previstas constitucionalmente. Ceuta y Melilla eligen cada una dos Senadores.

Además, las Comunidades Autónomas designan un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su territorio. La designación corresponde a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, conforme a sus Estatutos y asegurando en todo caso una adecuada representación proporcional.

El Senado también es elegido por cuatro años en su componente electivo. El mandato termina cuatro años después de la elección o el día de la disolución de la Cámara. La coexistencia de senadores electos directamente y senadores de designación autonómica explica que su renovación institucional tenga algunas particularidades respecto del Congreso.

3.3. Diferencias funcionales

4. ÓRGANOS Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS

4.1. Presidente y Mesa

Cada Cámara elige a su Presidente y a los restantes miembros de su Mesa. El Presidente representa institucionalmente a la Cámara, dirige los debates, mantiene el orden de las sesiones, interpreta el Reglamento en los términos previstos por este y garantiza el desarrollo regular de los trabajos parlamentarios. La Mesa es el órgano rector colegiado y ejerce funciones de organización y gobierno interior, calificación de escritos e iniciativas y programación de trabajos en los términos reglamentarios.

Debe distinguirse entre órganos parlamentarios previstos directamente en la Constitución y aquellos cuya regulación detallada procede de los Reglamentos de las Cámaras. La Constitución fija las grandes estructuras —Pleno, Comisiones y Diputación Permanente—, mientras que los Reglamentos desarrollan órganos como las Mesas, Juntas de Portavoces y grupos parlamentarios.

4.2. Pleno y Comisiones

El Pleno reúne a todos los miembros de la Cámara y constituye la manifestación más completa de su voluntad. Sin embargo, el trabajo parlamentario no se desarrolla exclusivamente en Pleno. Las Comisiones permiten una especialización material y preparan buena parte de los trabajos que posteriormente se someten a decisión plenaria.

Conforme al artículo 75 CE, las Cámaras funcionan en Pleno y por Comisiones. Pueden delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno puede, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier iniciativa delegada.

Existen materias excluidas de esta delegación: reforma constitucional, cuestiones internacionales, leyes orgánicas y de bases y Presupuestos Generales del Estado. La finalidad es reservar a la máxima expresión de cada Cámara las materias consideradas constitucionalmente más relevantes.

4.3. Comisiones de investigación

El Congreso y el Senado, y ambas Cámaras conjuntamente, pueden nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Sus conclusiones no son vinculantes para los Tribunales ni afectan a resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal cuando proceda el ejercicio de acciones.

La comparecencia ante estas Comisiones es obligatoria cuando se produce en los términos constitucional y legalmente establecidos. La regulación debe prever las sanciones correspondientes al incumplimiento. Una Comisión parlamentaria investiga desde una perspectiva de responsabilidad política; no sustituye la investigación penal ni puede determinar judicialmente culpabilidad.

4.4. Períodos de sesiones

El artículo 73 CE dispone que las Cámaras se reúnen anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero de septiembre a diciembre y el segundo de febrero a junio. Fuera de esos períodos pueden celebrarse sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deben convocarse sobre un orden del día determinado y se clausuran una vez agotado.

4.5. Diputaciones Permanentes

Cada Cámara dispone de una Diputación Permanente, regulada en el artículo 78 CE. Está compuesta por un mínimo de veintiún miembros que representan a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica y es presidida por el Presidente de la Cámara correspondiente.

Las Diputaciones Permanentes garantizan la continuidad de determinadas funciones parlamentarias cuando las Cámaras no están reunidas y, especialmente, cuando han sido disueltas o ha expirado su mandato. Ejercen las competencias constitucionalmente previstas, entre ellas las relacionadas con los decretos-leyes y los estados extraordinarios en los supuestos correspondientes. Reunida nuevamente la Cámara, la Diputación Permanente da cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones.

4.6. Quórum y adopción de acuerdos

Para adoptar acuerdos las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros. Los acuerdos, para ser válidos, deben ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la Constitución, las leyes orgánicas o los Reglamentos.

El voto de senadores y diputados es personal e indelegable en los términos del artículo 79.3 CE. Debes diferenciar el quórum de constitución de la mayoría necesaria para aprobar una decisión: el primero determina si el órgano puede adoptar válidamente acuerdos y la segunda establece cuántos votos favorables exige cada decisión.

5. LA FUNCIÓN LEGISLATIVA

5.1. Potestad legislativa

La potestad legislativa del Estado corresponde a las Cortes Generales conforme al artículo 66.2 CE. Mediante ella se elaboran normas con rango de ley dentro de las competencias estatales. La función legislativa se articula a través de diferentes procedimientos y categorías normativas y debe distinguirse de la potestad reglamentaria del Gobierno, que se ejerce subordinadamente a la Constitución y a las leyes.

5.2. Iniciativa legislativa

El artículo 87 CE atribuye la iniciativa legislativa al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas pueden solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros encargados de su defensa.

También existe iniciativa legislativa popular, regulada por ley orgánica. La Constitución exige al menos 500.000 firmas acreditadas y excluye determinadas materias: las propias de ley orgánica, las tributarias, las de carácter internacional y las relativas a la prerrogativa de gracia.

La terminología es importante. Cuando la iniciativa procede del Gobierno recibe el nombre de proyecto de ley. Cuando procede de los restantes sujetos constitucionalmente legitimados se habla, con carácter general, de proposición de ley. El Gobierno aprueba los proyectos en Consejo de Ministros y los remite al Congreso acompañados de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.

5.3. Leyes orgánicas

El artículo 81 CE reserva a la ley orgánica el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, la aprobación de los Estatutos de Autonomía y del régimen electoral general, además de las restantes materias expresamente previstas por la Constitución. Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

5.4. Tramitación entre Congreso y Senado

Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso, su Presidente da inmediata cuenta al Presidente del Senado, que lo somete a deliberación. El Senado puede aprobarlo, introducir enmiendas o formular veto. El veto debe aprobarse por mayoría absoluta.

La Constitución atribuye al Congreso la decisión final. Un veto del Senado puede levantarse por mayoría absoluta del Congreso o, transcurridos dos meses desde su interposición, por mayoría simple. Las enmiendas senatoriales pueden ser aceptadas o rechazadas por el Congreso mediante el procedimiento constitucional y reglamentario correspondiente. En proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso, el plazo ordinario de dos meses de que dispone el Senado se reduce a veinte días naturales.

5.5. Sanción, promulgación y publicación

Aprobada una ley por las Cortes Generales, el Rey debe sancionarla en el plazo constitucional de quince días, promulgarla y ordenar su inmediata publicación. En una monarquía parlamentaria, la sanción no constituye un poder político de veto del Rey; es un acto debido integrado en el procedimiento constitucional de perfección de la ley.

5.6. Delegación legislativa y legislación gubernamental

Las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas que no estén reservadas a ley orgánica. La delegación puede adoptar la forma de ley de bases, cuando su objeto sea la formación de textos articulados, o de ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. El resultado es un decreto legislativo.

La delegación debe otorgarse expresamente para materia concreta y con fijación de plazo para su ejercicio. Se agota por el uso que haga de ella el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente y no puede entenderse concedida de forma implícita o por tiempo indeterminado.

Diferentes son los decretos-leyes del artículo 86 CE. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales que no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, el régimen de las Comunidades Autónomas ni el Derecho electoral general.

Los decretos-leyes deben someterse inmediatamente a debate y votación de totalidad del Congreso, convocado al efecto si no estuviera reunido, dentro de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso debe pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación. Durante ese mismo plazo las Cortes pueden tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

6. LA FUNCIÓN DE CONTROL DEL GOBIERNO

El control parlamentario del Gobierno es consustancial al sistema parlamentario. El artículo 66.2 CE atribuye a las Cortes Generales el control de la acción del Gobierno y el artículo 108 concreta que el Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso de los Diputados. Esta última regla demuestra que, aunque ambas Cámaras ejercen funciones de control ordinario, la relación de confianza política se establece específicamente entre Gobierno y Congreso.

6.1. Solicitudes de información y comparecencias

Las Cámaras y sus Comisiones pueden recabar, a través de sus Presidentes, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos, así como de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas. También pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno.

Los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y de sus Comisiones y pueden hacerse oír en ellas. Asimismo pueden solicitar que informen funcionarios de sus Departamentos. La comparecencia permite someter la actuación gubernamental a explicación pública y contradicción política.

6.2. Preguntas e interpelaciones

El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las preguntas e interpelaciones formuladas en las Cámaras. Los Reglamentos parlamentarios ordenan estas técnicas de control. Las preguntas suelen dirigirse a obtener información o explicación sobre una cuestión concreta; las interpelaciones permiten un debate de alcance político más amplio y pueden desembocar en una moción mediante la que la Cámara fija su posición.

El artículo 111 CE exige que los Reglamentos establezcan un tiempo mínimo semanal para este tipo de debates. No debe confundirse una moción derivada de una interpelación con la moción de censura, que es un instrumento constitucional específico para exigir responsabilidad política al Gobierno.

6.3. Cuestión de confianza

De acuerdo con el artículo 112 CE, el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entiende otorgada cuando vote a favor la mayoría simple de los Diputados.

Si el Congreso niega su confianza al Gobierno, este debe presentar su dimisión al Rey y se inicia el procedimiento de designación de Presidente previsto en el artículo 99 CE. La cuestión de confianza parte, por tanto, del propio Presidente y permite comprobar si sigue disponiendo del respaldo parlamentario necesario.

6.4. Moción de censura

La moción de censura regulada en el artículo 113 CE permite al Congreso exigir responsabilidad política al Gobierno. El modelo español es de moción de censura constructiva: no basta una mayoría contra el Presidente en ejercicio, sino que debe proponerse simultáneamente una alternativa.

La moción debe ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados e incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno. Para prosperar requiere mayoría absoluta del Congreso. No puede votarse hasta que transcurran cinco días desde su presentación y durante los dos primeros días pueden presentarse mociones alternativas.

Si la moción no es aprobada, sus signatarios no pueden presentar otra durante el mismo período de sesiones. Si prospera, el Gobierno presenta su dimisión y el candidato incluido en la moción se entiende investido de la confianza de la Cámara a los efectos del artículo 99; el Rey procede a nombrarlo Presidente del Gobierno.

6.5. Disolución de las Cámaras

El artículo 115 CE permite al Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros y bajo su exclusiva responsabilidad, proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales. La disolución es decretada por el Rey y el decreto debe fijar la fecha de las elecciones.

No puede presentarse propuesta de disolución mientras esté en trámite una moción de censura. Tampoco procede una nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior, salvo el supuesto específico de disolución automática previsto en el artículo 99.5 CE cuando fracasa el procedimiento de investidura durante dos meses.

7. TRIBUNAL DE CUENTAS Y DEFENSOR DEL PUEBLO

7.1. Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas aparece constitucionalmente regulado en el artículo 136 CE. Es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público. Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de estas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.

La regulación constitucional se desarrolla mediante la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. La institución presenta una característica esencial: junto a la función fiscalizadora desarrolla una auténtica función jurisdiccional contable.

La función fiscalizadora es externa, permanente y consuntiva y recae sobre la actividad económico-financiera del sector público. Mediante ella se comprueba el sometimiento de la actividad financiera a los principios y normas aplicables y se informa a las Cortes de las irregularidades o responsabilidades detectadas.

La jurisdicción contable persigue la responsabilidad de quienes, teniendo a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, causen determinados menoscabos en los términos previstos legalmente. Esta responsabilidad tiene naturaleza específica y no debe confundirse con la responsabilidad penal, disciplinaria o patrimonial, aunque puedan existir conexiones entre ellas.

Entre los órganos del Tribunal se encuentran el Presidente, el Pleno, la Comisión de Gobierno, la Sección de Fiscalización, la Sección de Enjuiciamiento, los Consejeros de Cuentas, la Fiscalía y la Secretaría General. El Pleno está integrado por doce Consejeros de Cuentas —uno de ellos Presidente— y el Fiscal.

Los doce Consejeros de Cuentas son designados por las Cortes Generales, seis por el Congreso y seis por el Senado, mediante las mayorías legalmente previstas, entre personas de reconocida competencia que reúnan los requisitos establecidos en la Ley Orgánica. La legislación vigente incorpora además el principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres en su designación.

7.2. Defensor del Pueblo

El artículo 54 CE dispone que una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por estas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I. Puede supervisar la actividad de la Administración y debe dar cuenta a las Cortes Generales.

Su norma fundamental es la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo. Es elegido por las Cortes Generales para un período de cinco años. El procedimiento exige, inicialmente, el voto favorable de tres quintas partes de los miembros del Congreso y posterior ratificación por la misma mayoría del Senado. Si no se alcanzan inicialmente las mayorías y se formulan nuevas propuestas, conseguida la mayoría de tres quintos en el Congreso, la designación puede completarse con mayoría absoluta del Senado en los términos de la Ley Orgánica.

El Defensor actúa con autonomía y no está sujeto a mandato imperativo. Puede iniciar investigaciones de oficio o a instancia de parte sobre actuaciones de la Administración. Las quejas pueden ser presentadas, en los términos legales, por personas naturales o jurídicas que invoquen un interés legítimo, sin que la nacionalidad, residencia, sexo, minoría de edad, incapacidad legal, internamiento o relación especial de sujeción constituyan por sí mismos impedimento.

Su función es de garantía y supervisión, no jurisdiccional. No anula actos administrativos ni dicta sentencias. Puede formular advertencias, recomendaciones, recordatorios de deberes legales y sugerencias para la adopción de nuevas medidas. Cuando aprecia que el cumplimiento riguroso de una norma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales, puede sugerir su modificación.

Dispone asimismo de legitimación para interponer recurso de inconstitucionalidad y recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional en los términos de la Constitución y de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Esta facultad refuerza su posición como institución de garantía de los derechos constitucionales.

8. EL GOBIERNO DEL ESTADO

8.1. Posición y funciones

El Gobierno ocupa la cúspide del Poder Ejecutivo. Conforme al artículo 97 CE dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce asimismo la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Esta enumeración permite diferenciar la función política y la función administrativa. El Gobierno adopta las grandes decisiones de dirección política y, al mismo tiempo, dirige la estructura administrativa que debe ejecutarlas. Gobierno y Administración no son, por tanto, conceptos equivalentes: el Gobierno es un órgano constitucional de dirección política; la Administración es una organización profesional y servicial sometida plenamente a la ley y al Derecho.

8.2. Composición

El artículo 98 CE dispone que el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley. La Ley 50/1997 concreta la organización del Gobierno en el Presidente, los Vicepresidentes cuando existan y los Ministros.

El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de estos en su gestión. Entre sus funciones se encuentran representar al Gobierno, establecer su programa político, determinar las directrices de política interior y exterior, proponer al Rey la disolución de las Cámaras en los casos constitucionales, plantear la cuestión de confianza previa deliberación del Consejo de Ministros y proponer el nombramiento y separación de Vicepresidentes y Ministros.

Los Vicepresidentes, cuando existan, ejercen las funciones que les encomiende el Presidente y sustituyen a este en los supuestos previstos legalmente según el correspondiente orden de prelación. Cuando un Vicepresidente asume además un Departamento ministerial ostenta también la condición de Ministro.

Los Ministros son titulares de los Departamentos ministeriales y desarrollan la acción del Gobierno en sus respectivos ámbitos. Ejercen las competencias que les atribuyen las leyes, los reales decretos de estructura y las restantes normas. Pueden existir ministros sin cartera cuando se les atribuyan responsabilidades gubernamentales específicas.

8.3. Designación del Presidente: investidura

El procedimiento ordinario se regula en el artículo 99 CE. Después de cada renovación del Congreso y en los demás supuestos constitucionales en que proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria y a través del Presidente del Congreso, propone un candidato a la Presidencia del Gobierno.

El candidato expone ante el Congreso el programa político del Gobierno que pretende formar y solicita la confianza de la Cámara. Si obtiene el voto de la mayoría absoluta de los Diputados, el Rey lo nombra Presidente. Si no alcanza esa mayoría, se celebra una nueva votación cuarenta y ocho horas después y la confianza se entiende otorgada si consigue mayoría simple.

Si tampoco obtiene confianza, se tramitan sucesivas propuestas. Si transcurren dos meses desde la primera votación de investidura sin que ningún candidato obtenga la confianza del Congreso, el Rey disuelve ambas Cámaras y convoca nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.

8.4. Nombramiento y cese de los demás miembros

Los demás miembros del Gobierno son nombrados y separados por el Rey a propuesta de su Presidente, conforme al artículo 100 CE. De esta regla deriva una característica fundamental del sistema: es el Presidente quien selecciona políticamente a su equipo, aunque el nombramiento formal corresponda al Jefe del Estado.

8.5. Cese y Gobierno en funciones

El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos constitucionalmente y por dimisión o fallecimiento de su Presidente. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.

La Ley 50/1997 regula específicamente las limitaciones del Gobierno en funciones. Su actuación debe facilitar el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes, limitándose al despacho ordinario de los asuntos públicos salvo urgencia debidamente acreditada o razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique. La ley restringe además determinadas facultades del Presidente y del propio Gobierno durante esta situación.

8.6. Responsabilidad

El Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso de los Diputados. Esta responsabilidad política puede desembocar en pérdida de confianza mediante cuestión de confianza o moción de censura.

Distinta es la responsabilidad criminal. Conforme al artículo 102 CE, la responsabilidad criminal del Presidente y de los demás miembros del Gobierno será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Cuando la acusación sea por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado cometido en el ejercicio de sus funciones, solo puede plantearse por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso y con aprobación de la mayoría absoluta de la Cámara. La prerrogativa real de gracia no es aplicable a estos supuestos.

9. LA ADMINISTRACIÓN: REGULACIÓN CONSTITUCIONAL

El artículo 103 CE contiene los principios fundamentales de la Administración Pública española. La Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

La expresión servicio objetivo a los intereses generales excluye que la Administración pueda confundirse con una organización al servicio del partido que temporalmente ejerce el Gobierno. Los órganos políticos dirigen legítimamente la Administración, pero esta debe actuar con objetividad, imparcialidad y sujeción al ordenamiento jurídico.

El principio de eficacia exige orientar la actividad administrativa a la realización efectiva de los fines públicos. La jerarquía articula las relaciones entre órganos situados en distintos niveles de una misma organización. La descentralización implica transferir competencias a otras personas jurídicas; la desconcentración distribuye competencias entre órganos de una misma persona jurídica; y la coordinación persigue evitar contradicciones y asegurar una actuación coherente entre unidades y Administraciones.

El sometimiento pleno a la ley y al Derecho constituye uno de los pilares del Estado de Derecho. La Administración no dispone de una libertad política equivalente a la del legislador, sino que sus potestades deben tener fundamento jurídico y ejercerse dentro de los límites establecidos por el ordenamiento.

9.1. Órganos, funcionarios y procedimiento

El artículo 103.2 CE dispone que los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. La reserva legal no significa que cada órgano administrativo deba ser creado directamente por ley: el legislador establece el marco y distribuye las potestades organizativas que posteriormente ejercen Gobierno y Administración mediante las normas correspondientes.

El artículo 103.3 CE remite a la ley la regulación del estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública conforme a los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del derecho de sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.

El artículo 105 CE ordena que la ley regule la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de organizaciones y asociaciones reconocidas, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten; el acceso a archivos y registros administrativos con las excepciones constitucionalmente previstas; y el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando cuando proceda la audiencia del interesado.

9.2. Control judicial y responsabilidad patrimonial

El artículo 106.1 CE atribuye a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican. Este último inciso es especialmente importante: un acto formalmente amparado en una potestad puede ser contrario a Derecho si se utiliza para un fin distinto del legalmente previsto, supuesto relacionado con la desviación de poder.

El artículo 106.2 reconoce el principio constitucional de responsabilidad patrimonial: los particulares tienen derecho, en los términos establecidos por la ley, a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, salvo casos de fuerza mayor y siempre que concurran los requisitos legales.

10. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO: ORGANIZACIÓN CENTRAL Y TERRITORIAL

La Ley 40/2015 desarrolla la organización de la Administración General del Estado. Su artículo 55 distingue entre organización central, organización territorial y Administración General del Estado en el exterior. El modelo combina división funcional por Departamentos ministeriales y gestión territorial integrada en las Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas.

10.1. Órganos superiores y directivos centrales

En la organización central son órganos superiores los Ministros y los Secretarios de Estado. Son órganos directivos los Subsecretarios y Secretarios Generales, los Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales y los Subdirectores Generales.

La distinción tiene consecuencias jurídicas y organizativas. Los órganos superiores establecen los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad. Los órganos directivos desarrollan y ejecutan dichos planes. Todos los órganos superiores y directivos tienen la condición de alto cargo salvo los Subdirectores Generales y asimilados.

Los Ministerios constituyen la división funcional básica. Cada Ministerio comprende uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de actividad administrativa. La determinación del número, denominación y ámbito de competencia de los Ministerios y de las Secretarías de Estado se efectúa conforme a las reglas previstas por la legislación del Gobierno y de régimen jurídico.

Los Ministros, además de miembros del Gobierno cuando son titulares de Departamento, dirigen los sectores administrativos integrados en su Ministerio. Los Secretarios de Estado son directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento o de la Presidencia.

Los Subsecretarios ostentan la representación ordinaria del Ministerio y dirigen sus servicios comunes, ejercitando las competencias organizativas, de personal y presupuestarias que les atribuye la ley. Las Secretarías Generales, cuando existen, ejercen competencias sobre un sector de actividad determinado y tienen categoría de Subsecretaría. Las Secretarías Generales Técnicas desempeñan funciones relativas a producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones, entre otras legalmente atribuidas. Las Direcciones Generales gestionan una o varias áreas funcionalmente homogéneas y las Subdirecciones Generales ejecutan proyectos y objetivos y gestionan actividades bajo dependencia superior.

10.2. Organización territorial: órganos periféricos

La organización territorial garantiza la presencia de la Administración General del Estado en todo el territorio. En las Comunidades Autónomas existe un Delegado del Gobierno, que representa al Gobierno de la Nación en el territorio autonómico y dirige y supervisa la Administración General del Estado en dicho ámbito.

Los Delegados del Gobierno dependen orgánicamente del Presidente del Gobierno y funcionalmente de los Ministerios competentes por razón de la materia, conforme al sistema establecido por la Ley 40/2015. Tienen rango de Subsecretario y la condición de órgano directivo.

En las provincias existen Subdelegados del Gobierno, bajo la inmediata dependencia del Delegado. Tienen nivel de Subdirector General. En determinadas islas pueden existir Directores Insulares de la Administración General del Estado, con las funciones legal y reglamentariamente atribuidas.

La estructura periférica no debe confundirse con las Administraciones autonómica o local. Una Delegación del Gobierno sigue formando parte de la Administración General del Estado aunque opere territorialmente dentro de una Comunidad Autónoma.

10.3. Administración General del Estado en el exterior

La Ley 40/2015 contempla asimismo la Administración General del Estado en el exterior. En ella son órganos directivos los embajadores y representantes permanentes ante organizaciones internacionales. Su regulación debe completarse con la legislación específica sobre acción exterior y servicio exterior del Estado.

11. ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL, CONSULTIVA Y CORPORATIVA

11.1. Administración institucional y sector público institucional

La expresión tradicional Administración institucional describe el fenómeno de descentralización funcional mediante entidades diferenciadas creadas para gestionar determinadas actividades públicas. La terminología vigente de la Ley 40/2015 es más amplia y utiliza principalmente el concepto de sector público institucional estatal.

Según el artículo 84 de la Ley 40/2015, integran el sector público institucional estatal los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado —organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias estatales—, las autoridades administrativas independientes, las sociedades mercantiles estatales, los consorcios, las fundaciones del sector público, los fondos sin personalidad jurídica y las universidades públicas no transferidas.

Los organismos públicos son entidades dependientes o vinculadas a la Administración General del Estado, directamente o a través de otro organismo, creadas para actividades administrativas de fomento, prestación o gestión de servicios públicos, producción de bienes de interés público, determinadas actividades económicas o funciones de supervisión y regulación cuya naturaleza justifique una organización en régimen de descentralización funcional o independencia.

Tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión en los términos establecidos por la ley. Dentro de su esfera competencial pueden disponer de las potestades administrativas necesarias para el cumplimiento de sus fines, con los límites legalmente establecidos.

Los organismos autónomos desarrollan actividades propias de la Administración Pública y se rigen principalmente por Derecho Administrativo. Las entidades públicas empresariales son entidades de Derecho público que, junto con el ejercicio de potestades administrativas, desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o producción de bienes susceptibles de contraprestación y presentan un régimen jurídico con una presencia significativa del Derecho privado en determinados ámbitos. Las agencias estatales constituyen otra modalidad de organismo público estatal configurada por la legislación vigente.

Las autoridades administrativas independientes son entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia a las que se encomiendan funciones de regulación o supervisión externa de determinados sectores o actividades que requieren independencia funcional o especial autonomía respecto de la Administración General del Estado. Su independencia funcional debe estar establecida por una norma con rango de ley.

11.2. Administración consultiva

La función consultiva persigue aportar asesoramiento técnico-jurídico a los órganos que deben adoptar decisiones. Su institución estatal de máximo rango es el Consejo de Estado. El artículo 107 CE lo define como supremo órgano consultivo del Gobierno y remite a una ley orgánica la regulación de su composición y competencia.

La Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, regula el Consejo de Estado. Actúa en Pleno, Comisión Permanente o Comisión de Estudios y puede actuar también mediante Secciones conforme a su Reglamento orgánico. El Pleno está integrado por el Presidente, los Consejeros permanentes, los Consejeros natos, los Consejeros electivos y el Secretario General.

Los dictámenes pueden ser preceptivos o facultativos según determine el ordenamiento. Que un dictamen sea preceptivo significa que debe solicitarse obligatoriamente; no implica necesariamente que su contenido sea vinculante. La legislación determina en qué supuestos el órgano decisor debe seguir el criterio consultivo y en cuáles puede separarse motivadamente de él.

La función consultiva exige autonomía respecto del órgano gestor que adopta la decisión. Por ello la legislación administrativa pretende evitar que el órgano consultivo se confunda con las unidades que han elaborado activamente la disposición o actuación sometida a informe.

11.3. Administración corporativa

La denominada Administración corporativa comprende tradicionalmente determinadas corporaciones de Derecho público de base asociativa o representativa creadas o reconocidas por el ordenamiento para la defensa de intereses sectoriales y el ejercicio de determinadas funciones públicas. Ejemplos clásicos son los colegios profesionales y las cámaras oficiales.

Su rasgo distintivo es la coexistencia de una dimensión de representación de intereses de sus miembros con el ejercicio de potestades o funciones administrativas atribuidas legalmente. No forman parte de la Administración territorial estatal, autonómica o local en sentido estricto, pero sus actos dictados en el ejercicio de funciones públicas quedan sujetos al Derecho Administrativo y al control jurisdiccional correspondiente.

Los colegios profesionales encuentran una referencia constitucional específica en el artículo 36 CE, que remite a la ley la regulación de sus peculiaridades y del ejercicio de las profesiones tituladas y exige que su estructura interna y funcionamiento sean democráticos. Su régimen estatal básico se completa mediante la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, sin perjuicio de las competencias autonómicas.

Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación se regulan en la Ley 4/2014, de 1 de abril. Son corporaciones de Derecho público que desempeñan funciones de carácter consultivo, representativo y de prestación de determinados servicios dentro de su marco legal.

12. EL PODER JUDICIAL Y LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA JUSTICIA

12.1. Principio de independencia

El Título VI de la Constitución, artículos 117 a 127, establece los principios constitucionales del Poder Judicial. El artículo 117 dispone que la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por jueces y magistrados integrantes del Poder Judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley.

La independencia judicial implica que jueces y magistrados no reciben órdenes o instrucciones sobre la forma de resolver los procesos. Están sometidos al ordenamiento jurídico y deben decidir exclusivamente conforme al Derecho aplicable. La independencia se proyecta tanto frente a los poderes Ejecutivo y Legislativo como frente a otros órganos judiciales.

La inamovilidad protege esa independencia. Jueces y magistrados no pueden ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados sino por las causas y con las garantías previstas en la ley. La responsabilidad evita convertir la independencia en irresponsabilidad: la actuación judicial puede generar las distintas responsabilidades legalmente establecidas.

12.2. Exclusividad jurisdiccional

El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes según las normas de competencia y procedimiento. Los órganos judiciales no pueden ejercer funciones distintas de las jurisdiccionales salvo las expresamente atribuidas por ley en garantía de algún derecho.

De este principio deriva que ni el Gobierno ni la Administración pueden sustituir a los Tribunales en la resolución definitiva de controversias jurisdiccionales. Al mismo tiempo, corresponde a los Tribunales hacer ejecutar lo juzgado y todas las autoridades están obligadas a prestar la colaboración requerida durante el proceso y la ejecución.

12.3. Unidad jurisdiccional

La unidad jurisdiccional constituye la base de la organización y funcionamiento de los Tribunales. La Constitución prohíbe los Tribunales de excepción. La jurisdicción militar se mantiene en el ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios constitucionales.

Unidad jurisdiccional no significa que exista un único orden jurisdiccional. Dentro del Poder Judicial se distinguen órdenes especializados —civil, penal, contencioso-administrativo y social— y órganos con distintos ámbitos territoriales y funcionales. La unidad significa que todos ellos se integran en un único Poder Judicial sometido a los mismos principios constitucionales y al gobierno institucional previsto en la LOPJ.

12.4. Publicidad y motivación

Las actuaciones judiciales son públicas con las excepciones previstas por las leyes de procedimiento. El procedimiento será predominantemente oral, especialmente en materia criminal, y las sentencias serán siempre motivadas y se pronunciarán en audiencia pública conforme al artículo 120 CE.

La motivación permite conocer las razones jurídicas de la decisión, posibilita su control mediante recursos y constituye una garantía frente a la arbitrariedad. Se conecta directamente con el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE.

12.5. Gratuidad y responsabilidad por funcionamiento de la Justicia

La justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar. El artículo 121 CE reconoce, además, derecho a indemnización con cargo al Estado por daños causados por error judicial y por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, conforme a la ley.

12.6. Participación ciudadana y Ministerio Fiscal

El artículo 125 CE permite la participación ciudadana en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y respecto de los procesos penales que determine la ley, así como a través de la acción popular en los supuestos legalmente establecidos.

El Ministerio Fiscal se regula constitucionalmente en el artículo 124. Tiene como misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante ellos la satisfacción del interés social. Actúa conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción a los principios de legalidad e imparcialidad.

13. LA ORGANIZACIÓN JUDICIAL VIGENTE

La Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, establece la organización de los órganos que ejercen la potestad jurisdiccional. La reforma introducida por la Ley Orgánica 1/2025 ha modificado profundamente la estructura de la primera instancia y obliga a actualizar los esquemas utilizados tradicionalmente en los temarios de oposiciones.

13.1. Tribunales previstos en la LOPJ

El artículo 26 LOPJ, en su redacción vigente, enumera como órganos a los que se atribuye el ejercicio de la potestad jurisdiccional los jueces y juezas de paz, los Tribunales de Instancia, las Audiencias Provinciales, los Tribunales Superiores de Justicia, el Tribunal Central de Instancia, la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo.

13.2. Tribunales de Instancia

La reforma pretende superar la dispersión organizativa de numerosos juzgados unipersonales separados dentro de un mismo partido judicial. El nuevo Tribunal de Instancia integra plazas judiciales organizadas en Secciones especializadas. La potestad jurisdiccional continúa siendo ejercida por los jueces y magistrados; la creación del Tribunal no convierte necesariamente cada asunto en una decisión colegiada.

Los Tribunales de Instancia pueden estructurarse, conforme a la LOPJ y a las necesidades de cada partido judicial, en Secciones Civiles, de Instrucción, de Familia, Infancia y Capacidad, de lo Mercantil, de Violencia sobre la Mujer, de Violencia contra la Infancia y la Adolescencia, de lo Penal, de Menores, de Vigilancia Penitenciaria, de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social, de acuerdo con la planta legalmente establecida.

La implantación se realizó de manera escalonada durante 2025. El 1 de julio se produjo la primera fase en determinados partidos judiciales; el 1 de octubre se desarrolló una segunda fase; y el 31 de diciembre de 2025 se transformaron los restantes juzgados comprendidos en la reforma. Por ello, al llegar 2026 el modelo general que debe manejar el opositor es ya el de Tribunales de Instancia.

13.3. Tribunal Central de Instancia

Los antiguos Juzgados Centrales fueron transformados el 31 de diciembre de 2025 en las correspondientes Secciones del Tribunal Central de Instancia. Este órgano ejerce las competencias que la LOPJ atribuye a sus diferentes Secciones en materias de ámbito estatal relacionadas, entre otras, con funciones tradicionalmente desempeñadas por los Juzgados Centrales.

13.4. Audiencias Provinciales

Las Audiencias Provinciales tienen su sede en la capital de provincia y extienden su jurisdicción, con carácter general, al territorio provincial. Desarrollan competencias en los órdenes civil y penal y conocen, entre otras materias, de recursos contra resoluciones dictadas por órganos inferiores en los casos establecidos por las leyes procesales.

Son órganos colegiados y se estructuran en Secciones. Debe diferenciarse la Audiencia Provincial de la Audiencia Nacional: la primera tiene esencialmente ámbito provincial; la segunda posee competencia territorial estatal en las materias específicamente atribuidas por la ley.

13.5. Tribunales Superiores de Justicia

En cada Comunidad Autónoma existe un Tribunal Superior de Justicia, que culmina la organización judicial en su ámbito territorial sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo. Se organiza en las Salas establecidas por la LOPJ y conoce de las materias atribuidas por la legislación procesal.

El Tribunal Superior de Justicia no es un órgano de la Comunidad Autónoma en sentido administrativo ni depende del Gobierno autonómico. Forma parte del Poder Judicial único del Estado, aunque su ámbito territorial coincida con el territorio de una Comunidad Autónoma.

13.6. Audiencia Nacional

La Audiencia Nacional es un órgano jurisdiccional con competencia en todo el territorio nacional respecto de materias específicamente atribuidas por la LOPJ. Se estructura en las Salas legalmente previstas y no constituye una instancia jerárquicamente superior a todos los Tribunales Superiores de Justicia: sus competencias son diferentes y vienen delimitadas por razón de materia y función.

13.7. Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo, con jurisdicción en toda España, es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, que corresponde al Tribunal Constitucional dentro de su propia jurisdicción constitucional. Tiene su sede en Madrid y se organiza en Salas.

Esta distinción es especialmente relevante. El Tribunal Constitucional no integra el Poder Judicial y no es una «Sala superior» al Tribunal Supremo. Cada uno cumple una función diferente: el Tribunal Supremo culmina la jurisdicción ordinaria; el Tribunal Constitucional garantiza la supremacía constitucional dentro de las competencias que la Constitución y su Ley Orgánica le atribuyen.

14. EL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

14.1. Naturaleza

El Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del Poder Judicial, conforme al artículo 122.2 CE. Su finalidad institucional consiste en garantizar el autogobierno de la carrera judicial en ámbitos especialmente sensibles para la independencia judicial, evitando que nombramientos, ascensos, inspección o disciplina dependan directamente del Gobierno.

Sin embargo, el CGPJ no ejerce jurisdicción. No resuelve litigios entre ciudadanos ni revisa sentencias por razones de fondo. Sus competencias son de gobierno, organización, nombramiento, inspección, régimen estatutario y disciplina judicial dentro del marco constitucional y orgánico.

14.2. Composición

El artículo 122.3 CE establece que el Consejo está integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo preside, y veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años. De ellos, doce proceden de la carrera judicial y ocho son abogados u otros juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional.

La LOPJ establece que las veinte personas Vocales son designadas por las Cortes Generales. Cada Cámara elige, por mayoría de tres quintos de sus miembros, diez Vocales: seis correspondientes al turno judicial y cuatro correspondientes al turno de juristas de reconocida competencia.

La legislación vigente exige atender al principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres. Cada Cámara debe garantizar que, entre las diez personas Vocales elegidas por ella, cada sexo alcance como mínimo el porcentaje legalmente establecido.

14.3. Órganos

La organización del CGPJ gira en torno a su Presidencia, el Pleno y las Comisiones legalmente previstas. Entre ellas destacan la Comisión Permanente, la Comisión Disciplinaria, la Comisión de Asuntos Económicos y la Comisión de Igualdad.

El Presidente del Tribunal Supremo es a la vez Presidente del Consejo. Ostenta la representación del CGPJ, convoca y preside las sesiones del Pleno y de la Comisión Permanente, dirige la actividad de sus órganos técnicos y ejerce las restantes funciones previstas en la LOPJ.

El Pleno conoce de las materias que la Ley Orgánica reserva al conjunto del Consejo, particularmente aquellas de mayor trascendencia institucional. La Comisión Permanente prepara las sesiones del Pleno, vela por la ejecución de sus acuerdos y ejerce las numerosas competencias de gestión ordinaria que le atribuye la LOPJ.

La Comisión Disciplinaria interviene en materia de responsabilidad disciplinaria judicial en los términos previstos legalmente. La Comisión de Asuntos Económicos desarrolla las funciones relacionadas con la gestión económico-presupuestaria que le atribuye la Ley. La Comisión de Igualdad asesora al Pleno sobre medidas necesarias o convenientes para integrar activamente el principio de igualdad entre mujeres y hombres en el ejercicio de las atribuciones del Consejo.

14.4. Competencias

El artículo 560 LOPJ contiene una amplia relación de atribuciones. Entre las más relevantes se encuentran proponer el nombramiento del Presidente del Tribunal Supremo y del CGPJ; proponer nombramientos de jueces, magistrados y magistrados del Tribunal Supremo conforme a la Ley; proponer el nombramiento de los dos Magistrados del Tribunal Constitucional cuya designación corresponde al Consejo; participar en los procesos de selección y formación judicial; ejercer la inspección de Juzgados y Tribunales; y desarrollar las competencias disciplinarias que le atribuye el ordenamiento.

El Consejo ejerce también potestad reglamentaria interna y reglamentaria secundaria en materias relacionadas con el estatuto judicial y el funcionamiento de los órganos judiciales dentro de los límites establecidos por la LOPJ. Elabora su presupuesto y dispone de órganos técnicos, entre ellos estructuras dedicadas a inspección, personal judicial, documentación y apoyo al ejercicio de sus competencias.

La inspección judicial no permite al Consejo alterar el contenido de resoluciones jurisdiccionales. Si una parte considera jurídicamente incorrecta una sentencia o resolución debe utilizar los recursos procesales correspondientes. El CGPJ controla aspectos de funcionamiento y responsabilidad gubernativa o disciplinaria, pero no puede sustituir al órgano jurisdiccional competente.

14.5. Relaciones con otros poderes

La elección parlamentaria de los Vocales no convierte al Consejo en órgano subordinado a las Cortes. Una vez constituido debe ejercer sus competencias con autonomía institucional. La Constitución persigue un equilibrio: participación parlamentaria en la designación y autonomía en el desempeño posterior de las funciones de gobierno judicial.

El Consejo debe elaborar una memoria anual sobre el estado, funcionamiento y actividades del propio Consejo y de los Juzgados y Tribunales, en los términos previstos por la LOPJ, y mantiene determinadas relaciones institucionales con las Cámaras.

15. IDEAS CLAVE PARA EL REPASO

El tema debe repasarse mediante relaciones y contrastes. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por Congreso y Senado. Ejercen potestad legislativa, aprueban los Presupuestos y controlan políticamente al Gobierno. Sin embargo, las dos Cámaras no ocupan una posición idéntica: el Congreso mantiene una posición predominante en la relación de confianza con el Gobierno y en la fase final del procedimiento legislativo.

El Congreso cuenta actualmente con 350 Diputados dentro del margen constitucional de 300 a 400. El Senado es Cámara de representación territorial y combina Senadores elegidos directamente por provincias, islas, Ceuta y Melilla con Senadores designados por las Comunidades Autónomas. Las Cámaras funcionan en Pleno y Comisiones y disponen de Diputaciones Permanentes que aseguran continuidad institucional.

Los períodos ordinarios de sesiones son de septiembre a diciembre y de febrero a junio. Esta es una formulación constitucional de alta rentabilidad en examen. También debes recordar que el Congreso electo debe ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a las elecciones.

En materia legislativa distingue siempre proyecto de ley, proposición de ley, decreto legislativo y decreto-ley. El primero procede del Gobierno; las proposiciones proceden de otros titulares de iniciativa; el decreto legislativo requiere delegación previa; el decreto-ley exige extraordinaria y urgente necesidad y debe ser convalidado o derogado por el Congreso dentro del plazo constitucional.

La responsabilidad política del Gobierno se concentra en el Congreso. La investidura requiere mayoría absoluta en primera votación o simple cuarenta y ocho horas después. La cuestión de confianza se obtiene por mayoría simple. La moción de censura necesita mayoría absoluta, debe ser constructiva e incorporar un candidato alternativo.

El Tribunal de Cuentas es supremo órgano fiscalizador externo y posee además jurisdicción contable. El Defensor del Pueblo es alto comisionado de las Cortes para defender los derechos del Título I mediante supervisión de la Administración, pero no ejerce jurisdicción ni anula directamente los actos administrativos.

El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado y ejerce la función ejecutiva y potestad reglamentaria. Gobierno y Administración son conceptos relacionados pero diferentes. La Administración, conforme al artículo 103 CE, sirve objetivamente los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

En la Administración General del Estado, Ministros y Secretarios de Estado son órganos superiores. Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales son órganos directivos centrales. Delegados y Subdelegados del Gobierno integran la organización territorial estatal.

Para 2026 debes utilizar la clasificación vigente del sector público institucional estatal, que incluye organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias estatales, además de otras entidades institucionales. El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Las corporaciones de Derecho público combinan representación sectorial y ejercicio de determinadas funciones públicas.

Finalmente, el Poder Judicial se basa en independencia, inamovilidad, responsabilidad, exclusividad y unidad jurisdiccional. Desde finales de 2025 la estructura judicial debe estudiarse mediante Tribunales de Instancia y Tribunal Central de Instancia junto con Audiencias Provinciales, Tribunales Superiores de Justicia, Audiencia Nacional y Tribunal Supremo. El CGPJ gobierna el Poder Judicial pero no juzga.

16. MAPA CONCEPTUAL