1. INTRODUCCIÓN

Cuando un paciente sufre un daño con motivo de la asistencia sanitaria pública, surge una pregunta que no es solo clínica: ¿quién responde económicamente por ese perjuicio? La respuesta, en nuestro sistema jurídico, no pasa por demandar directamente al fisioterapeuta o al médico que atendió al paciente, sino por dirigirse contra la Administración titular del servicio. Este es el sentido del instituto de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas: un sistema unificado, objetivo y garantista que protege al ciudadano frente a los daños derivados del funcionamiento de los servicios públicos, incluidos los sanitarios.

Para el fisioterapeuta del SAS este tema tiene una dimensión muy práctica. Cualquier actuación clínica (una técnica de terapia manual, una sesión de electroterapia, una manipulación articular) puede generar un resultado dañoso, y conocer los requisitos que deben concurrir para que ese daño sea indemnizable, así como el papel que juega el propio profesional dentro del procedimiento, resulta esencial tanto para la práctica diaria como para la protección jurídica del propio trabajador.

El tema se estructura en tres bloques diferenciados: en primer lugar, el régimen general de la responsabilidad patrimonial de la Administración (fundamento, requisitos, procedimiento e indemnización); en segundo lugar, el régimen específico de la responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de la Administración, que es interno y distinto del anterior; y, por último, la concreción de qué órganos son competentes para tramitar y resolver estos expedientes dentro del Servicio Andaluz de Salud.

2. MARCO NORMATIVO

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas tiene rango constitucional. El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por las lesiones que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Este mandato constitucional se desarrolla, en el plano estatal, en dos leyes de 2015 que sustituyeron a la antigua Ley 30/1992: la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), que regula el procedimiento (arts. 65, 67, 81, 91, 92 y 96, entre otros), y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que regula el régimen sustantivo de la responsabilidad (Capítulo IV del Título Preliminar, arts. 32 a 37), incluyendo la responsabilidad de las autoridades y el personal a su servicio.

En el ámbito autonómico, la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, atribuye la competencia para resolver estos expedientes (art. 27) y regula la terminación convencional de los mismos (art. 118). Además, la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, y la normativa organizativa del Servicio Andaluz de Salud completan el marco aplicable al ámbito sanitario, junto con la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, cuyo dictamen resulta preceptivo en determinados expedientes.

3. CONCEPTO Y FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

La responsabilidad patrimonial de la Administración es un sistema de responsabilidad objetiva y directa. Objetiva porque no exige acreditar culpa o negligencia del funcionamiento del servicio: basta con que el daño derive del funcionamiento normal o anormal del servicio público, es decir, responde incluso cuando el servicio ha funcionado correctamente. Directa porque el particular no tiene que dirigirse contra el empleado público concreto que causó el daño, sino contra la propia Administración, que asume frente a él toda la responsabilidad, sin perjuicio de que después pueda repetir contra su personal en los casos legalmente previstos.

Este sistema unificado, común a todas las Administraciones Públicas, sustituyó a un modelo anterior fragmentado y basado en la culpa. Su fundamento último es el principio de igualdad ante las cargas públicas: si un ciudadano soporta un daño singular en beneficio del interés general que representa el servicio público, es justo que la colectividad, a través de la Administración, lo compense.

El concepto clave que articula todo el sistema es el de lesión antijurídica: no es antijurídica la conducta de quien causa el daño (que puede haber actuado conforme a la lex artis), sino el hecho de que el particular lo sufra sin tener el deber jurídico de soportarlo. Esta distinción es especialmente relevante en el ámbito sanitario, donde un resultado desfavorable no siempre implica responsabilidad: si la actuación se ajustó a la lex artis ad hoc, el daño puede considerarse un riesgo que el paciente debía asumir dentro de los riesgos propios de la asistencia sanitaria.

4. REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

Para que nazca la obligación de indemnizar deben concurrir, de forma simultánea, los siguientes requisitos:

• Daño real, efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas (art. 32.2 Ley 40/2015). No basta un perjuicio hipotético o futuro incierto.
• Relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público (normal o anormal) y el daño producido. En el ámbito sanitario esta relación se acredita habitualmente mediante informes clínicos, historia clínica e informes periciales.
• Imputabilidad del daño a la Administración, es decir, que el daño derive del funcionamiento de un servicio público de titularidad o gestión administrativa.
• Ausencia de fuerza mayor, causa exonerante expresamente prevista en el art. 106.2 CE y en el art. 32.1 LRJSP.
• Ausencia del deber jurídico de soportar el daño: el daño debe ser antijurídico. En sanidad, la actuación conforme a la lex artis excluye la antijuridicidad aunque el resultado sea desfavorable.
• Reclamación dentro de plazo: el derecho a reclamar prescribe al año, plazo que se computa desde que se produjo el hecho o el acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto lesivo; en los casos de daños de carácter físico o psíquico, el plazo empieza a contar desde la curación o desde la determinación del alcance de las secuelas (art. 67 LPACAP).

5. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento de responsabilidad patrimonial puede iniciarse de oficio o, lo más habitual, a instancia del interesado mediante reclamación en la que debe especificarse la lesión producida, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, acompañando cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y proponiendo la prueba pertinente.

La Ley 39/2015 prevé también un procedimiento abreviado (art. 96) para los supuestos en que resulten inequívocos la relación de causalidad, la valoración del daño y el cálculo de la indemnización, reduciendo sensiblemente los plazos de tramitación.

6. CÁLCULO Y PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN

El artículo 34 de la Ley 40/2015 establece que solo son indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. La cuantificación se realiza con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderando, cuando proceda, las valoraciones predominantes en el mercado; en la práctica de la responsabilidad sanitaria, los tribunales suelen tomar como referencia orientativa el baremo de indemnizaciones por accidentes de circulación, sin que su aplicación sea estrictamente vinculante.

La cuantía de la indemnización se calcula con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística. Además, cuando la Administración incurra en mora en el pago de la cantidad reconocida, se devengan los correspondientes intereses de demora.

La indemnización se satisface, con carácter general, en dinero, aunque puede sustituirse por una compensación en especie o abonarse mediante pagos periódicos cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y sea consistente con el interés público, siempre con el acuerdo del interesado.

7. RESPONSABILIDAD DE AUTORIDADES Y PERSONAL

Frente al paciente responde siempre la Administración, nunca directamente el profesional. Sin embargo, la Ley 40/2015 regula, en su artículo 36, un mecanismo de responsabilidad interna o de repetición mediante el cual la Administración, una vez ha indemnizado al particular, puede exigir de oficio a la autoridad o al personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido, previa instrucción del correspondiente procedimiento.

Este mecanismo de repetición exige, a diferencia de la responsabilidad patrimonial frente al paciente (que es objetiva), la concurrencia de dolo, culpa o negligencia graves. No cabe repetir contra el profesional por una negligencia leve o por un simple error de apreciación clínica cometido dentro de un margen razonable de actuación. Además, la exigencia de esta responsabilidad requiere la previa instrucción de un procedimiento con las debidas garantías para el empleado público, en el que se le dé audiencia.

De igual manera, cuando las Administraciones Públicas actúen en régimen de derecho privado, responden directamente de los daños causados por su personal, sin perjuicio de la posible repetición frente a este en los mismos términos.

8. RELACIÓN CON LA VÍA PENAL Y DISCIPLINARIA

Un mismo hecho dañoso puede generar hasta tres vías de responsabilidad distintas y compatibles entre sí, sin que ello suponga vulneración del principio non bis in idem, ya que cada una protege un bien jurídico y persigue una finalidad diferente.

El artículo 37 de la Ley 40/2015 establece que la exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas no suspende los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial. Es decir, la regla general es la tramitación paralela de ambas vías, y solo se paraliza el expediente patrimonial cuando el esclarecimiento de los hechos penales resulte imprescindible para resolver aquel.

Por su parte, la responsabilidad disciplinaria del personal estatutario y funcionario se rige por su normativa específica (Estatuto Marco, Estatuto Básico del Empleado Público) y es independiente de que exista o no responsabilidad patrimonial de la Administración, ya que responde a la infracción de deberes propios de la relación de servicio y no exige que se haya producido un daño indemnizable al paciente.

9. ÓRGANOS COMPETENTES EN EL SAS

La Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, atribuye con carácter general a las personas titulares de las Viceconsejerías la competencia para resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial, salvo en aquellos supuestos en los que dicha competencia corresponda al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, en atención a la cuantía o relevancia del asunto.

En el ámbito específico del Servicio Andaluz de Salud, como ente instrumental de la Administración de la Junta de Andalucía adscrito a la Consejería competente en materia de salud, esta competencia se articula mediante un esquema de delegación:

Esta arquitectura permite que la instrucción se realice de forma cercana al centro donde se produjo la presunta lesión, mientras que la resolución final queda reservada a los órganos directivos del SAS, garantizando así la uniformidad de criterio y el control jurídico del gasto público que supone cada indemnización reconocida.

10. TRAMITACIÓN PRÁCTICA EN EL SAS

En la práctica asistencial, la reclamación de responsabilidad patrimonial se presenta habitualmente en el registro del centro sanitario donde se produjo la presunta lesión, en cualquier registro de la Administración de la Junta de Andalucía o a través de la sede electrónica corporativa. Una vez registrada, se remite a la unidad de Asesoría Jurídica y Responsabilidad Patrimonial correspondiente, que abre el expediente y solicita el historial clínico y los informes de los profesionales y servicios implicados.

Para el fisioterapeuta, esto significa que, si su actuación es objeto de una reclamación, será requerido para emitir un informe explicativo de la asistencia prestada, describiendo la técnica aplicada, la indicación clínica, el consentimiento informado obtenido cuando proceda, y la evolución del paciente. Este informe es una pieza clave de la instrucción, junto con el informe de la Inspección Médica y, en su caso, los informes periciales externos.

La Junta de Andalucía dispone de una póliza de seguro de responsabilidad civil que cubre a su personal en el ejercicio de sus funciones, de manera que, salvo en los supuestos excepcionales de repetición por dolo o negligencia grave que hemos visto en el epígrafe 7, el profesional queda al margen de la vertiente económica de la reclamación, sin perjuicio de su deber de colaborar activamente aportando información veraz y completa durante toda la instrucción.

11. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

Una vez agotada la vía administrativa mediante la resolución expresa (o el silencio desestimatorio transcurridos los seis meses), el interesado que no esté conforme puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, que ostenta la competencia unificada para conocer de todas las reclamaciones de responsabilidad patrimonial frente a las Administraciones Públicas, cualquiera que sea el tipo de relación, pública o privada, de la que derive, y con independencia de que el daño se impute a la Administración, a una concesionaria o a un profesional a su servicio (art. 2.e de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Esta unidad de jurisdicción evita que el ciudadano tenga que dirigirse a distintos órdenes jurisdiccionales (civil, laboral, contencioso-administrativo) según quién resulte finalmente responsable, concentrando en un único proceso la determinación de la responsabilidad patrimonial derivada de la asistencia sanitaria pública.

Frente a la resolución expresa cabe, con carácter potestativo, recurso de reposición ante el mismo órgano que la dictó, o bien recurso contencioso-administrativo directo, en el plazo de dos meses desde su notificación; si el procedimiento finalizó por silencio administrativo, el plazo para recurrir se amplía, pudiendo interponerse el recurso mientras subsista la vía de hecho de la falta de resolución.