1. INTRODUCCIÓN Y ENCUADRE NORMATIVO

Este tema reúne varias instituciones nucleares del Derecho Administrativo: el reglamento, los órganos administrativos, la competencia y sus mecanismos de alteración, y el acto administrativo con sus reglas de eficacia, ejecución e invalidez. No son materias aisladas. Forman una secuencia lógica. La Administración solo puede actuar porque el ordenamiento le atribuye potestades; esas potestades se distribuyen entre órganos mediante reglas de competencia; los órganos ejercen sus potestades mediante disposiciones generales o mediante actos administrativos; y tanto unas como otros están sometidos a límites materiales, formales y procedimentales cuya infracción puede determinar su invalidez.

La Constitución Española ofrece el marco superior de todo el sistema. El artículo 9.3 garantiza, entre otros, los principios de legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. El artículo 97 atribuye al Gobierno la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. El artículo 103.1 impone a la Administración Pública el servicio objetivo a los intereses generales y proclama los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Finalmente, el artículo 106.1 encarga a los tribunales el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa.

En el plano legal, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula de forma central el acto administrativo, su eficacia, las notificaciones, la publicación, la nulidad y anulabilidad, la ejecución y numerosos aspectos de la producción normativa. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, regula, entre otras cuestiones, los órganos administrativos, la competencia, los órganos colegiados y figuras como la delegación, la avocación, la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia.

En Andalucía deben añadirse dos normas particularmente relevantes. La Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, contiene la regulación de la potestad reglamentaria autonómica, su jerarquía y el procedimiento de elaboración de reglamentos. Por su parte, la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, desarrolla la organización administrativa andaluza, los órganos, las competencias, la desconcentración, la delegación, la avocación y otras técnicas de ordenación del ejercicio competencial. Para el silencio administrativo es además esencial la Ley 9/2001, de 12 de julio, que establece determinados plazos máximos y supuestos de silencio desestimatorio en procedimientos de competencia de la Junta de Andalucía.

Para un Técnico/a Medio-Gestión Función Administrativa del SAS, estas instituciones tienen una traducción práctica inmediata. Una resolución de una Dirección Gerencia, una delegación de competencias, una publicación en boletín oficial, una notificación electrónica, una instrucción interna, el cumplimiento de un plazo para resolver o la revisión de un acto potencialmente nulo son actuaciones administrativas ordinarias. La oposición exige dominar no solo su definición, sino también identificar quién puede actuar, bajo qué procedimiento, con qué efectos y qué ocurre si se incumple una regla esencial.

Conviene distinguir desde el principio dos productos jurídicos diferentes de la actuación administrativa: la disposición administrativa de carácter general, normalmente denominada reglamento, y el acto administrativo. El reglamento tiene vocación normativa: se incorpora al ordenamiento jurídico y está destinado a una aplicación general y repetida. El acto, en cambio, aplica el ordenamiento a un supuesto concreto, aunque sus destinatarios puedan ser numerosos o incluso indeterminados. Esta distinción condiciona el procedimiento de elaboración, la publicación, el sistema de recursos y el régimen de invalidez.

2. EL REGLAMENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO, NATURALEZA Y JERARQUÍA

2.1. Concepto de reglamento

El reglamento es una norma jurídica escrita, de rango inferior a la ley, dictada por una Administración Pública o por un órgano constitucional o estatutariamente habilitado para ejercer potestad reglamentaria. Su naturaleza normativa explica que no se agote por una sola aplicación: mientras permanezca vigente, puede ser aplicado sucesivamente a todos los supuestos incluidos en su ámbito.

Esta característica permite diferenciarlo del acto administrativo. Una orden que establece con carácter general y abstracto requisitos organizativos aplicables de forma indefinida puede tener naturaleza reglamentaria si procede del órgano competente y posee verdadero contenido normativo. Una convocatoria de un proceso selectivo, aunque alcance a miles de aspirantes y contenga numerosas reglas, es normalmente un acto general: desarrolla una actuación concreta y se agota con ese procedimiento. El nombre formal del instrumento no decide por sí solo su naturaleza; importa su contenido y función jurídica.

El reglamento es una fuente del Derecho Administrativo. No se limita a ejecutar mecánicamente la ley. Dentro del espacio constitucional y legal disponible puede desarrollar aspectos técnicos, organizativos y procedimentales, pero carece de la fuerza propia de la ley y debe respetar las materias sometidas a reserva legal. Su subordinación es doble: subordinación a la Constitución y subordinación a las normas con rango de ley.

2.2. Clases de reglamentos

La doctrina emplea varias clasificaciones. Según su relación con la ley suelen distinguirse reglamentos ejecutivos, independientes y, en una categoría históricamente discutida, reglamentos de necesidad. Los ejecutivos desarrollan una ley y concretan los aspectos que esta remite al reglamento. Son los más frecuentes. Los independientes actúan en ámbitos no reservados a la ley, especialmente en cuestiones organizativas internas, siempre respetando el ordenamiento. La necesidad, por su parte, no habilita de modo general para desconocer la ley: cualquier actuación excepcional requiere cobertura jurídica específica y debe interpretarse restrictivamente.

Por razón de la materia pueden distinguirse reglamentos organizativos, que ordenan estructuras, órganos y servicios internos, y reglamentos jurídicos o externos, que inciden de manera directa en la esfera jurídica de la ciudadanía. La distinción es importante porque la incidencia sobre derechos e intereses intensifica las exigencias de legalidad, audiencia, participación y reserva de ley.

2.3. Jerarquía normativa y jerarquía de los reglamentos

La jerarquía normativa impide que una disposición de rango inferior contradiga otra de rango superior. El reglamento está subordinado a la Constitución, a las leyes y a las demás normas con fuerza de ley. También existe jerarquía entre normas reglamentarias, determinada por el rango y por el órgano que las aprueba dentro del sistema de fuentes correspondiente.

En el ámbito estatal, la potestad reglamentaria general corresponde al Gobierno. La Ley del Gobierno ordena las disposiciones reglamentarias conforme al sistema legal de fuentes, de modo que una orden ministerial no puede contradecir un real decreto. Pero la jerarquía no debe confundirse con la competencia: una norma dictada por un órgano de rango superior puede ser inválida si invade una materia que el ordenamiento atribuye específicamente a otro órgano o si carece de habilitación.

En Andalucía, el artículo 44 de la Ley 6/2006 establece expresamente una jerarquía reglamentaria. Ocupan un primer nivel las disposiciones aprobadas por la Presidencia de la Junta de Andalucía o por el Consejo de Gobierno, mientras que las disposiciones aprobadas por las personas titulares de las Consejerías se sitúan en un nivel subordinado. La potestad de las Consejerías existe para materias organizativas internas y, fuera de ellas, cuando una ley o un reglamento del Consejo de Gobierno les otorgue habilitación específica.

2.4. Consecuencias de la subordinación del reglamento

La principal consecuencia es que la disposición administrativa que contradiga una norma superior incurre en nulidad de pleno derecho. La Ley 39/2015 establece un régimen especialmente severo para las disposiciones generales: son nulas las que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

La nulidad de un reglamento no debe confundirse con la anulabilidad ordinaria de determinados actos administrativos. El ordenamiento protege con especial intensidad la integridad del sistema normativo: una disposición inválida no puede mantenerse como fuente aplicable por el simple transcurso del tiempo.

3. FUNDAMENTO, LÍMITES Y ÓRGANOS CON POTESTAD REGLAMENTARIA. INDEROGABILIDAD SINGULAR

3.1. Fundamento constitucional

La potestad reglamentaria es la capacidad atribuida por el ordenamiento a determinados órganos para aprobar normas subordinadas a la ley. En el Estado, su fundamento directo se encuentra en el artículo 97 de la Constitución. Esta atribución permite al Gobierno desarrollar las leyes y ordenar materias administrativas que, respetando las reservas legales, requieren concreción normativa.

En una Administración moderna sería materialmente imposible que toda regulación se aprobara mediante ley. La ley fija las decisiones esenciales y el reglamento permite desarrollar aspectos técnicos y organizativos con mayor flexibilidad. Ahora bien, esa utilidad práctica no convierte al reglamento en una fuente autónoma frente a la ley. La potestad reglamentaria es una potestad jurídicamente limitada y plenamente sometida a control.

3.2. Límites materiales

El primer límite es la jerarquía normativa. El reglamento no puede modificar, derogar ni contradecir una ley. El segundo es la reserva de ley: cuando la Constitución o el Estatuto exigen que una materia sea regulada por ley, el reglamento solo puede intervenir dentro del margen de desarrollo que la propia ley permita. El tercero es el principio de competencia: el órgano que aprueba el reglamento debe tener atribuida esa potestad para la materia de que se trate.

También actúan como límites los principios de legalidad, seguridad jurídica, proporcionalidad, igualdad y prohibición de arbitrariedad. Una regulación reglamentaria técnicamente posible puede ser inválida si establece una diferenciación carente de justificación objetiva, impone cargas desproporcionadas o persigue una finalidad ajena a la prevista por el ordenamiento.

Además, la Administración debe respetar el procedimiento normativo. No se trata de una formalidad secundaria. La consulta, la audiencia, los informes preceptivos y la memoria justificativa sirven para asegurar que la norma nace con una base técnica, jurídica y participativa suficiente. La omisión de trámites esenciales puede determinar la nulidad de la disposición.

3.3. Órganos titulares en Andalucía

La Ley 6/2006 atribuye al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria general de la Comunidad Autónoma. Las personas titulares de las Consejerías poseen potestad reglamentaria en materias de organización interna y, para otros ámbitos, cuando una ley o un reglamento del Consejo de Gobierno les otorgue habilitación específica. La regla evita que cada departamento pueda crear autónomamente un régimen normativo externo sin cobertura suficiente.

La forma de la disposición está relacionada con el órgano que la aprueba. Los reglamentos del Consejo de Gobierno se formalizan normalmente mediante decreto; los de las Consejerías, mediante orden. Esta forma no es una cuestión meramente nominal: permite identificar el origen, el rango y la posición jerárquica de la norma.

3.4. Control jurisdiccional

Los tribunales controlan la legalidad de la potestad reglamentaria. La jurisdicción contencioso-administrativa puede declarar la nulidad de disposiciones generales cuando vulneren el ordenamiento. Además, los jueces y tribunales no deben aplicar reglamentos contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.

La Ley 39/2015 establece también una regla procesal administrativa muy importante: contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa. Esto no significa que sean inmunes al control, sino que su impugnación se articula esencialmente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Distinto es el recurso interpuesto contra un acto de aplicación cuando se alegue que el reglamento en que se apoya es nulo.

3.5. La inderogabilidad singular

La inderogabilidad singular significa que una disposición general vigente vincula a la propia Administración que la aprobó. Una resolución particular no puede excepcionar para un caso concreto lo que establece el reglamento, aunque dicha resolución proceda de un órgano de igual o incluso superior jerarquía al que dictó la norma.

La razón es clara: si un órgano pudiera dejar sin efecto un reglamento para un destinatario concreto, la Administración estaría sustituyendo una modificación normativa general, sometida a procedimiento y publicidad, por una decisión singular. Ello dañaría la igualdad, la seguridad jurídica y la prohibición de arbitrariedad.

Si la Administración considera inadecuada una regla reglamentaria, debe modificarla o derogarla mediante la forma y el procedimiento correspondientes. Mientras permanezca vigente, debe respetarla. La infracción tiene una consecuencia particularmente grave: el artículo 37 de la Ley 39/2015 conecta la vulneración singular de una disposición reglamentaria con la nulidad de la resolución infractora.

4. ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES, INSTRUCCIONES, CIRCULARES Y ÓRDENES DE SERVICIO

4.1. Actos administrativos generales

Un acto administrativo general es una decisión administrativa que afecta a una pluralidad de personas, eventualmente indeterminada, pero carece de vocación normativa permanente. La diferencia con el reglamento debe buscarse en su función jurídica. El reglamento crea una regla abstracta destinada a integrarse en el ordenamiento y aplicarse repetidamente; el acto general aplica el ordenamiento a una situación concreta y se agota con ella.

Son ejemplos típicos las convocatorias, determinados anuncios, planes concretos de actuación o decisiones dirigidas a un colectivo delimitable por la situación regulada. La importancia práctica de la distinción reside en que el régimen jurídico cambia. El reglamento debe seguir el procedimiento de elaboración de disposiciones generales; el acto se somete al procedimiento administrativo correspondiente. El reglamento no es recurrible en vía administrativa; el acto general sí puede serlo cuando concurran los requisitos legales. La invalidez reglamentaria se encuadra en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, mientras que la invalidez del acto se analiza conforme a los artículos 47.1 y 48.

4.2. Instrucciones y órdenes de servicio en la Ley 40/2015

La Ley 40/2015 permite que los órganos administrativos dirijan las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Su función normal es interna: ordenar el funcionamiento administrativo, unificar criterios de actuación o concretar la forma de desarrollar tareas dentro de la organización.

La instrucción no es, por regla general, un reglamento. No puede utilizarse para crear obligaciones nuevas a la ciudadanía sin cobertura legal o reglamentaria. Que un documento se denomine “instrucción” no impide que los tribunales atiendan a su contenido real; si incorpora auténticas reglas normativas externas, su naturaleza deberá examinarse conforme al sistema de fuentes y a la competencia del órgano que la aprobó.

El incumplimiento de una instrucción u orden de servicio por el personal destinatario no determina por sí mismo la invalidez del acto administrativo dictado. Puede tener consecuencias organizativas o disciplinarias, pero la validez del acto debe analizarse conforme a las normas competenciales y procedimentales aplicables.

4.3. Regulación específica en la Administración de la Junta de Andalucía

La Ley 9/2007 emplea una terminología especialmente útil para examen. Su artículo 98 contempla circulares, instrucciones y órdenes de servicio como instrumentos mediante los cuales los órganos superiores y directivos orientan y dirigen la actividad administrativa.

Las circulares son normas internas dirigidas a recordar la aplicación de determinadas disposiciones o a establecer su interpretación a fin de conseguir una aplicación homogénea dentro de la Administración de la Junta de Andalucía. No pueden modificar la disposición interpretada. Su misión es favorecer uniformidad administrativa.

Las instrucciones establecen pautas y criterios de actuación para las unidades dependientes. Permiten concretar cómo debe organizarse la actividad administrativa y qué criterios internos deben seguirse en la tramitación o gestión, siempre dentro del marco jurídico vigente.

Las órdenes de servicio contienen reglas o mandatos específicos dirigidos a un órgano jerárquicamente inferior para un asunto o actuación determinada. Su grado de concreción es, por tanto, superior al de una instrucción general de funcionamiento.

Como regla, estos instrumentos internos no necesitan publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, salvo que una disposición lo exija o que el órgano competente considere conveniente su conocimiento general por razón de sus destinatarios o efectos. Esta publicidad no convierte automáticamente una instrucción en reglamento: publicación y naturaleza jurídica son cuestiones distintas.

5. PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS

5.1. Función garantista del procedimiento normativo

La elaboración de un reglamento no consiste únicamente en redactar un texto y publicarlo. El procedimiento cumple varias funciones: acreditar la necesidad de la norma, comprobar que el órgano actúa dentro de su competencia, valorar sus efectos económicos y administrativos, garantizar la participación de los sectores afectados, someter el proyecto a control jurídico y asegurar que la norma finalmente publicada coincide con la aprobada.

El artículo 105 de la Constitución conecta directamente la participación ciudadana con la elaboración de disposiciones administrativas que afecten a los ciudadanos. Las leyes posteriores han desarrollado esta exigencia mediante mecanismos de consulta pública, audiencia e información pública.

5.2. Procedimiento estatal

En la Administración General del Estado, el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, constituye la referencia básica para elaborar anteproyectos de ley, proyectos de real decreto legislativo y normas reglamentarias. El procedimiento se apoya en una secuencia de planificación, consulta, memoria justificativa, informes, participación y aprobación.

Con carácter previo a la redacción del texto se articula la consulta pública en los términos legalmente previstos, con el fin de recabar la opinión de sujetos y organizaciones potencialmente afectados sobre los problemas que se pretenden solucionar, la necesidad de la regulación y sus posibles alternativas. La ley permite prescindir de esa consulta en supuestos tasados, entre ellos determinadas normas presupuestarias u organizativas, razones graves de interés público y propuestas que no impongan obligaciones relevantes o que regulen aspectos parciales de una materia.

El proyecto debe acompañarse de la correspondiente memoria de análisis de impacto normativo. Durante la tramitación se solicitan los informes y dictámenes preceptivos y se articulan, cuando proceda, la audiencia de las personas afectadas y la información pública. La Secretaría General Técnica del departamento cumple una función relevante de control formal y jurídico, sin perjuicio de otros órganos consultivos que deban intervenir.

5.3. Procedimiento reglamentario en Andalucía

En Andalucía, la regulación fundamental se encuentra en el artículo 45 de la Ley 6/2006. El procedimiento ha sido objeto de reformas y debe estudiarse en su texto consolidado vigente. Se inicia con una fase de consulta pública previa, en los términos de la legislación básica estatal y de la legislación andaluza de participación ciudadana, salvo los supuestos en que legalmente pueda omitirse.

La iniciativa corresponde al órgano directivo competente por razón de la materia, previo acuerdo de la persona titular de la Consejería correspondiente. El proyecto debe acompañarse de la documentación justificativa, incluida la memoria de análisis de impacto normativo, que integra las razones de necesidad y oportunidad de la regulación y los diferentes impactos que proceda evaluar.

Durante la tramitación deben recabarse los estudios, consultas, informes, dictámenes y aprobaciones previas que resulten preceptivos. Esta fase no es meramente acumulativa: cada informe debe cumplir la función que el ordenamiento le atribuye. Los informes jurídicos examinan la adecuación al sistema de fuentes y a la competencia; los económicos valoran repercusiones presupuestarias; los organizativos comprueban sus consecuencias sobre estructuras y recursos; y los sectoriales analizan materias específicas.

5.4. Audiencia e información pública

Cuando el proyecto afecte a derechos e intereses legítimos de la ciudadanía, debe darse audiencia durante un plazo razonable, que con carácter general no puede ser inferior a quince días hábiles. La audiencia puede canalizarse directamente o a través de organizaciones o asociaciones reconocidas que agrupen o representen a las personas afectadas.

Asimismo, se sustancia el trámite de información pública en los supuestos legalmente establecidos, publicándose la iniciativa, al menos, en el portal correspondiente de la Junta de Andalucía. El objetivo es permitir que cualquier persona o entidad que pueda aportar observaciones útiles tenga acceso al proyecto y formule alegaciones.

La Ley 6/2006 permite reducir determinados trámites participativos a un mínimo de siete días hábiles cuando existan razones que lo justifiquen y la reducción se motive correctamente. No es una reducción automática: el expediente debe explicar la causa que impide mantener el plazo ordinario.

5.5. Informes finales y aprobación

La Secretaría General Técnica de la Consejería correspondiente emite el informe que legalmente proceda. También interviene el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y, cuando sea preceptivo, el Consejo Consultivo de Andalucía. La exigencia del dictamen consultivo depende de la naturaleza de la disposición y de su encaje en la normativa reguladora del Consejo Consultivo.

El expediente debe conservar la documentación generada durante la elaboración y permitir conocer cómo se han valorado las alegaciones y observaciones recibidas. Esta trazabilidad es esencial para controlar que la decisión normativa se ha adoptado de manera razonada y no arbitraria.

La aprobación corresponde al órgano titular de la potestad reglamentaria. La disposición solo puede entrar en vigor después de su publicación íntegra en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, sin perjuicio de la fecha concreta de vigencia que establezca el propio texto de acuerdo con las reglas aplicables.

5.6. Tramitación de urgencia

La Ley 6/2006 contempla un procedimiento de urgencia para circunstancias legalmente justificadas, como determinadas exigencias derivadas del Derecho de la Unión Europea o situaciones extraordinarias no previsibles que requieran una respuesta normativa acelerada. La declaración de urgencia debe estar motivada y produce la reducción de diversos plazos.

La urgencia no elimina el principio de legalidad ni permite prescindir indiscriminadamente de todos los controles. Los trámites se adaptan al régimen especial previsto por la ley y continúan siendo exigibles las garantías que el legislador haya considerado indispensables.

6. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO, NATURALEZA, CREACIÓN Y CLASES

6.1. Concepto

La Administración Pública es una persona jurídica que actúa necesariamente a través de órganos. El órgano administrativo no tiene, con carácter general, personalidad jurídica separada de la Administración en la que se integra. Es una estructura organizativa a la que el ordenamiento atribuye funciones y competencias para que sus actuaciones se imputen jurídicamente a la Administración correspondiente.

El artículo 5 de la Ley 40/2015 considera órganos administrativos aquellas unidades administrativas a las que se atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo. No toda unidad interna es, por tanto, un órgano en sentido jurídico. Una unidad puede realizar tareas materiales o auxiliares sin adoptar decisiones imputables externamente a la Administración.

La distinción entre órgano y unidad administrativa es especialmente útil en organizaciones complejas como el SAS. Un servicio, una unidad o un equipo puede realizar tareas de preparación, propuesta y gestión, pero la competencia resolutoria puede estar atribuida a una Dirección, Gerencia u otro órgano determinado. Confundir quién tramita con quién resuelve es uno de los errores más frecuentes en la práctica administrativa.

6.2. Creación de órganos

La creación de un órgano administrativo exige determinar su forma de integración en la Administración y su dependencia jerárquica, delimitar sus funciones y competencias y dotarlo de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. La Ley 40/2015 prohíbe crear nuevos órganos que supongan duplicación de otros existentes si no se suprime o restringe adecuadamente la competencia de estos.

La regla de no duplicación responde a los principios de eficacia y eficiencia. Crear dos órganos con competencias superpuestas genera conflictos, dificulta la imputación de responsabilidades y perjudica la seguridad jurídica. La estructura administrativa debe permitir conocer con precisión qué órgano actúa y por qué.

6.3. Clases de órganos

Los órganos pueden clasificarse atendiendo a múltiples criterios. Por su composición pueden ser unipersonales, cuando la voluntad se forma por una sola persona titular, o colegiados, cuando la voluntad resulta de la deliberación y votación de varias personas integradas en el órgano.

Según su posición jerárquica pueden existir órganos superiores, directivos y otros órganos subordinados. Por su ámbito territorial pueden ser centrales o periféricos y territoriales. Según su función pueden ser órganos activos o decisorios, consultivos, de control, coordinación o participación.

En Andalucía, la Ley 9/2007 estructura la Administración de la Junta mediante órganos superiores, centrales y territoriales, y distingue asimismo unidades administrativas que sirven de base funcional para la preparación y gestión de procedimientos. Estas unidades se crean, modifican y suprimen a través de los instrumentos de ordenación de puestos de trabajo previstos por el ordenamiento.

6.4. Imputación de la actuación del órgano

La actuación de un órgano se imputa a la persona jurídica pública de la que forma parte. Cuando una Dirección General dicta una resolución dentro de su competencia, quien jurídicamente actúa es la Administración correspondiente. Por ello, en el análisis de un acto hay que diferenciar tres planos: la personalidad jurídica de la Administración, el órgano que tiene atribuida la competencia y la persona física que ocupa su titularidad.

Los defectos en cada plano producen consecuencias distintas. La falta de personalidad o capacidad de una entidad plantea un problema estructural; la incompetencia del órgano puede causar nulidad o anulabilidad según su intensidad; y determinados defectos relativos a la persona titular pueden generar abstención, recusación o responsabilidad sin determinar necesariamente, por sí solos, la invalidez de todo lo actuado.

7. LOS ÓRGANOS COLEGIADOS

7.1. Concepto y régimen básico

Un órgano colegiado forma su voluntad mediante la participación de varias personas que deliberan y adoptan acuerdos conforme a reglas de convocatoria, constitución y votación. El carácter colegiado no significa una simple reunión de empleados públicos. Debe existir un órgano jurídicamente configurado, con composición, funciones y régimen de funcionamiento determinados.

La Ley 40/2015 establece un régimen básico para los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas y contiene reglas adicionales para los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos. Esta diferenciación es importante en examen: no todo lo previsto para los órganos colegiados estatales tiene necesariamente carácter básico aplicable sin matices a todas las Administraciones.

7.2. Presidencia y Secretaría

La Presidencia ejerce funciones de dirección del órgano: acuerda la convocatoria de sesiones en los términos establecidos, fija el orden del día, preside las sesiones, modera los debates y asegura el cumplimiento del ordenamiento. La Secretaría desempeña una función esencial de fe y documentación: prepara las convocatorias, custodia la documentación y levanta acta de las sesiones, además de realizar las funciones que le atribuya la normativa del órgano.

El secretario puede ser miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración correspondiente, de acuerdo con el régimen aplicable. Cuando no tenga la condición de miembro, participa con voz pero sin voto en los términos legalmente establecidos.

7.3. Convocatoria y sesiones

Los órganos colegiados pueden constituirse, convocarse, celebrar sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas tanto de forma presencial como a distancia cuando se cumplan las condiciones previstas por la Ley 40/2015 y por sus propias normas de funcionamiento. La regulación de reuniones a distancia exige asegurar la identidad de los participantes, la continuidad de la comunicación, la posibilidad de intervenir en tiempo real y la autenticidad de las decisiones.

Para la válida constitución se exige la asistencia de quienes ejerzan la Presidencia y la Secretaría o de quienes legalmente les sustituyan, así como la concurrencia del número de miembros requerido por la ley. En el régimen básico, la regla general exige la presencia de al menos la mitad de los miembros.

Los asuntos a tratar deben figurar en el orden del día. Excepcionalmente puede abordarse un asunto no incluido cuando estén presentes todos los miembros y se declare la urgencia conforme a la mayoría exigida. La regla protege el derecho de los integrantes del órgano a conocer con antelación los asuntos sobre los que deberán deliberar y votar.

7.4. Adopción de acuerdos y actas

Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos salvo que una norma específica establezca otra mayoría. Los miembros pueden formular votos particulares cuando proceda, y las actas deben dejar constancia suficiente de la sesión para poder acreditar cómo se formó la voluntad colegiada.

El acta recoge, entre otros extremos, asistentes, orden del día, circunstancias de lugar y tiempo, puntos principales de las deliberaciones y contenido de los acuerdos. Puede aprobarse en la propia sesión o en la siguiente. Los medios electrónicos permiten además grabar sesiones si se respetan los requisitos legales de autenticidad e integridad.

7.5. Clasificación en la Administración General del Estado y en Andalucía

En el ámbito estatal, la Ley 40/2015 distingue, por su composición, órganos colegiados interministeriales, cuando sus miembros proceden de distintos Ministerios, y ministeriales, cuando se integran en un único Ministerio. Esta clasificación específica de la Administración General del Estado ha aparecido de forma literal en exámenes.

La Ley 9/2007 también clasifica los órganos colegiados de la Administración andaluza. Puede atenderse a su composición, a su función, a la adscripción administrativa y a la presencia de representantes de la Administración o de intereses sociales. Entre las clasificaciones funcionales pueden aparecer órganos consultivos, decisorios y de control.

7.6. Incidencia de los defectos de formación de voluntad

La correcta formación de la voluntad colegiada tiene especial relevancia en materia de invalidez. El artículo 47.1 de la Ley 39/2015 califica como nulos de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

No cualquier irregularidad menor genera nulidad radical. La ley exige que se hayan omitido reglas esenciales. La valoración debe atender a su incidencia real sobre la constitución del órgano, la deliberación y la adopción del acuerdo.

8. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA: NATURALEZA, CLASES Y CRITERIOS DE DELIMITACIÓN

8.1. Concepto y naturaleza

La competencia es el conjunto de potestades, funciones y atribuciones que el ordenamiento asigna a un órgano administrativo. Determina qué puede hacer jurídicamente ese órgano. La competencia no pertenece a la persona física titular del puesto: pertenece al órgano y deriva de una norma jurídica.

El artículo 8 de la Ley 40/2015 establece como principio que la competencia es irrenunciable y será ejercida por el órgano que la tenga atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación efectuados en los términos previstos legalmente. Esta irrenunciabilidad protege la distribución objetiva de responsabilidades diseñada por el ordenamiento.

La irrenunciabilidad no impide que el ordenamiento permita técnicas de alteración del ejercicio. Precisamente la delegación, la avocación, la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia sirven para adaptar el funcionamiento administrativo sin deshacer la atribución legal de competencias. Debe distinguirse con precisión cuándo cambia la titularidad y cuándo solo cambia el ejercicio.

8.2. Criterios de delimitación

La competencia puede delimitarse por materia, territorio, jerarquía, función y, en ocasiones, por criterios temporales o cuantitativos. La competencia material determina qué sector o asunto corresponde al órgano; la territorial, el espacio en el que puede actuar; la jerárquica distribuye funciones entre distintos niveles de una organización; y la funcional distingue fases o tipos de actuación como instruir, informar, resolver o controlar.

En un procedimiento administrativo es habitual que intervengan varios órganos con funciones diferentes. Uno puede iniciar o instruir, otro emitir informe preceptivo y un tercero resolver. La participación de varios órganos no implica competencia compartida sobre la misma decisión: cada uno ejerce la atribución que le corresponde.

8.3. Competencia por materia y territorio

La competencia material se vincula al contenido de la actuación. Por ejemplo, una Dirección General puede tener atribuidas materias de personal mientras otra se ocupa de gestión económica. La competencia territorial delimita el ámbito geográfico en el que puede ejercerse la potestad. Una Delegación Territorial no puede, salvo previsión normativa, ejercer funciones fuera de su ámbito.

La infracción de estos criterios puede alcanzar especial gravedad. La incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio constituye causa de nulidad de pleno derecho conforme al artículo 47.1 de la Ley 39/2015. En cambio, otros defectos competenciales pueden quedar en el ámbito de la anulabilidad y, en determinados casos, ser susceptibles de convalidación.

8.4. Competencia jerárquica

La competencia jerárquica distribuye funciones entre órganos superiores e inferiores. La existencia de jerarquía permite dirección, control y determinadas técnicas como la avocación. Sin embargo, la jerarquía no autoriza al superior a ejercer indiscriminadamente cualquier competencia del inferior. Si la competencia está atribuida por norma a un órgano concreto, deberá respetarse esa atribución salvo que opere una figura legal que permita modificar su ejercicio.

Esta precisión explica por qué la avocación necesita un acuerdo específico y motivado: el órgano superior no puede sustituir ordinariamente al inferior sin cumplir los requisitos del artículo 10 de la Ley 40/2015.

8.5. Conflictos y dudas sobre competencia

Cuando un órgano considera que no es competente debe remitir directamente las actuaciones al órgano que estime competente si este pertenece a la misma Administración, notificándolo a las personas interesadas cuando corresponda. También pueden plantearse conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración cuando concurran los requisitos legales.

La correcta identificación de la competencia debe realizarse al comienzo del procedimiento. Un defecto advertido tempranamente puede corregirse mediante remisión o mediante las técnicas legalmente previstas; si se deja avanzar el expediente y finalmente resuelve un órgano manifiestamente incompetente, la consecuencia puede ser la nulidad.

9. TRASLACIÓN Y ALTERACIÓN DE COMPETENCIAS: DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, DELEGACIÓN Y OTROS MECANISMOS

9.1. Panorama general

La organización administrativa necesita combinar estabilidad y flexibilidad. Las competencias deben estar predeterminadas, pero una Administración compleja necesita distribuir trabajo territorialmente, especializar órganos, delegar decisiones o encargar actuaciones materiales. De ahí las técnicas de descentralización, desconcentración, delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia.

Estas figuras no son equivalentes. Algunas modifican la titularidad competencial; otras solo alteran temporalmente su ejercicio; otras ni siquiera trasladan el ejercicio jurídico, sino únicamente la realización material o técnica de determinadas actividades.

9.2. Descentralización

La descentralización supone atribuir competencias o funciones a otra persona jurídica pública dotada de un determinado grado de autonomía. Puede ser territorial, cuando se distribuyen potestades entre distintos niveles territoriales, o funcional, cuando se crean entidades especializadas para gestionar determinadas funciones.

La descentralización se diferencia de la desconcentración porque en esta última la distribución se produce entre órganos de una misma persona jurídica administrativa. En la descentralización intervienen sujetos jurídicos diferenciados.

9.3. Desconcentración

La desconcentración redistribuye competencias entre órganos jerárquicamente vinculados dentro de una misma Administración. La Ley 40/2015 permite desconcentrar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias en otros órganos jerárquicamente dependientes, en los términos y con los requisitos que prevean las normas de atribución.

Es una técnica estable de organización. Frente a la delegación, que normalmente puede revocarse, la desconcentración requiere una modificación normativa de la distribución competencial. Por ello es incorrecto tratarla como una simple autorización interna.

9.4. Delegación de competencias

La delegación permite que un órgano ejerza competencias cuya titularidad corresponde a otro. La titularidad permanece en el órgano delegante. La Ley 40/2015 admite delegación en otros órganos de la misma Administración aunque no sean jerárquicamente dependientes y, en los casos previstos, en organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes.

Existen materias indelegables. Entre ellas se encuentran determinadas relaciones institucionales de máximo nivel, la adopción de disposiciones de carácter general, la resolución de recursos por el órgano administrativo que dictó el acto recurrido y las materias declaradas indelegables por una norma con rango de ley.

Las delegaciones y sus revocaciones deben publicarse en el boletín oficial correspondiente. Las resoluciones dictadas por delegación deben indicar expresamente esta circunstancia y se consideran jurídicamente dictadas por el órgano delegante. Esta última regla es esencial para determinar régimen de recursos, imputación y responsabilidad.

9.5. Avocación

La avocación permite a un órgano superior asumir para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponde ordinariamente o por delegación a un órgano dependiente, cuando existan circunstancias técnicas, económicas, sociales, jurídicas o territoriales que lo hagan conveniente.

La avocación es concreta: no modifica de forma general la distribución competencial. Requiere acuerdo motivado que debe notificarse a las personas interesadas antes o simultáneamente con la resolución final. El acuerdo de avocación no es susceptible de recurso autónomo, sin perjuicio de que pueda discutirse al recurrir la resolución del procedimiento.

Si la competencia fue delegada en un órgano que no depende jerárquicamente del delegante, la avocación corresponde únicamente al órgano delegante. La razón es que no existe un superior jerárquico común que pueda apropiarse del asunto por el solo vínculo organizativo.

9.6. Encomienda de gestión

La encomienda de gestión se utiliza para encargar a otro órgano o entidad la realización de actividades de carácter material o técnico por razones de eficacia o cuando no se disponga de medios técnicos idóneos. No supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio.

El órgano encomendante conserva la responsabilidad de dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico sean necesarios para dar soporte a la actividad material encomendada. Por ejemplo, puede encargarse el tratamiento material de determinada información o una actividad técnica, pero no trasladarse por esa vía una competencia resolutoria que la ley atribuye al órgano encomendante.

La encomienda tampoco puede emplearse para eludir la legislación de contratos del sector público. Cuando la prestación tenga naturaleza contractual, deberá acudirse al régimen contractual correspondiente.

9.7. Delegación de firma

La delegación de firma permite que la persona titular de un órgano delegue la firma de sus resoluciones y actos en titulares de órganos o unidades administrativas dependientes. No altera la competencia ni su ejercicio jurídico: la decisión sigue siendo del órgano competente y la firma se realiza por autorización.

No requiere con carácter general publicación, pero en los documentos firmados debe hacerse constar la autoridad de procedencia y la circunstancia de la delegación de firma. No puede utilizarse en materias respecto de las cuales la delegación esté legalmente excluida cuando la propia naturaleza de la actuación lo impida.

9.8. Suplencia

La suplencia resuelve situaciones temporales de vacante, ausencia, enfermedad o supuestos de abstención o recusación. La persona suplente ejerce temporalmente las funciones del titular, pero la competencia sigue perteneciendo al mismo órgano. Por eso la suplencia no constituye una delegación competencial.

La Ley 40/2015 dispone que la suplencia no implica alteración de la competencia y, con carácter general, no requiere publicación para su validez, sin perjuicio de las reglas organizativas específicas aplicables.

10. ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS GENERALES A ÓRGANOS INFERIORES EN ANDALUCÍA

10.1. Regla del artículo 99 de la Ley 9/2007

La Ley 9/2007 contiene una regla particularmente examinable para los supuestos en que una disposición atribuye una competencia a la Administración de la Junta de Andalucía de forma genérica, sin identificar el órgano concreto que debe ejercerla. En tal caso, la competencia de instrucción y resolución corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio.

Si existen varios órganos inferiores que podrían considerarse competentes por materia y territorio, la competencia se entiende atribuida al superior jerárquico común. La finalidad es evitar que una atribución genérica a “la Administración de la Junta de Andalucía” produzca un vacío operativo o obligue a que cualquier asunto deba elevarse a los máximos niveles administrativos.

Esta regla debe diferenciarse de la delegación. Aquí no existe un órgano originariamente competente que decida transferir el ejercicio a otro. Es la propia ley organizativa la que ofrece un criterio supletorio para identificar el órgano competente cuando la norma sectorial no lo especifica.

10.2. Desconcentración en Andalucía

La Ley 9/2007 permite desconcentrar competencias de las personas titulares de las Consejerías y de determinados órganos directivos centrales en órganos jerárquicamente dependientes cuando razones organizativas, funcionales o territoriales lo aconsejen. La desconcentración se articula mediante decreto del Consejo de Gobierno a propuesta de la Consejería correspondiente.

De nuevo, el rasgo esencial es que cambia la titularidad competencial dentro de la misma persona jurídica. El órgano receptor pasa a ostentar la competencia en los términos de la norma de desconcentración.

10.3. Delegación en la Administración andaluza

La Ley 9/2007 regula la delegación de competencias mediante resolución motivada. Puede realizarse en otros órganos de la Administración de la Junta, incluso cuando no exista dependencia jerárquica en los términos admitidos por la legislación básica, y también en determinadas agencias cuando exista la conexión funcional requerida.

La delegación debe publicarse en el BOJA y produce efectos desde su publicación salvo que se disponga otra cosa compatible con el ordenamiento. Los actos dictados por delegación deben indicar tal circunstancia y se imputan al órgano delegante. La delegación es revocable y la revocación también debe publicarse.

La normativa andaluza contiene además reglas específicas sobre los recursos contra actos dictados por delegación. Es importante atender siempre a la disposición concreta de delegación, ya que puede contener previsiones sobre el órgano que debe resolver determinados recursos dentro del margen permitido por la ley.

10.4. Avocación, encomienda y otras técnicas

La legislación andaluza desarrolla también la avocación y las encomiendas de gestión siguiendo el marco básico estatal. En las encomiendas debe distinguirse entre las que tienen lugar dentro de la misma Administración y las que se producen entre órganos o entidades pertenecientes a Administraciones distintas, pues las exigencias formales y de publicación pueden variar.

Estas técnicas son especialmente útiles en una organización sanitaria compleja, con servicios centrales, centros asistenciales, áreas, distritos y diferentes estructuras de gestión. Sin embargo, la necesidad operativa nunca sustituye a la habilitación jurídica. Antes de desplazar una actuación debe comprobarse si la figura correcta es una delegación, una encomienda material, una delegación de firma o una simple instrucción organizativa.

10.5. Importancia de la publicación

La publicación de delegaciones y desconcentraciones cumple una función de seguridad jurídica. La ciudadanía debe poder conocer qué órgano está habilitado para adoptar una decisión. Cuando una resolución se dicta por delegación, la indicación expresa de esa circunstancia permite identificar correctamente el órgano al que se imputa el acto y determinar el régimen jurídico aplicable.

11. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS

11.1. Concepto

El acto administrativo puede definirse como una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizada por una Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa y sometida al Derecho Administrativo, destinada a producir efectos jurídicos concretos.

La definición exige varias precisiones. Primero, no toda actuación material es un acto administrativo: una operación técnica o material puede ejecutar un acto previo sin constituir por sí misma una declaración jurídica. Segundo, no toda actuación de una Administración tiene naturaleza administrativa, pues las Administraciones también pueden actuar sometidas al Derecho privado en determinados ámbitos. Tercero, el acto se diferencia del reglamento porque aplica el ordenamiento y no pretende incorporarse a él con vocación normativa general.

11.2. Clases de actos

Una primera clasificación distingue actos favorables y de gravamen o desfavorables. Los primeros amplían o reconocen la esfera jurídica de la persona destinataria; los segundos la restringen o le imponen una carga. La diferencia tiene relevancia en materia de motivación, revisión y revocación.

También se distinguen actos definitivos y actos de trámite. Los definitivos resuelven el fondo del procedimiento. Los actos de trámite preparan la decisión final. Algunos actos de trámite, sin embargo, pueden ser recurribles autónomamente cuando deciden directa o indirectamente el fondo, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

Según la forma de exteriorización existen actos expresos y actos presuntos. El acto expreso contiene una declaración formal de la Administración; el presunto es una ficción legal vinculada al transcurso del plazo máximo sin resolución expresa, conforme al régimen del silencio administrativo.

Pueden distinguirse además actos reglados y discrecionales. En los actos reglados, la norma determina los presupuestos y la consecuencia jurídica con escaso o nulo margen de elección. En los discrecionales, la norma permite a la Administración elegir entre varias soluciones jurídicamente admisibles, pero esa discrecionalidad nunca equivale a arbitrariedad: siguen siendo controlables la competencia, el procedimiento, los hechos determinantes, la finalidad y los principios generales del Derecho.

11.3. Elemento subjetivo

El acto debe proceder del órgano competente. La competencia puede ser originaria, desconcentrada o ejercerse válidamente por delegación. Debe analizarse también la correcta investidura y actuación de la persona titular del órgano y, cuando proceda, las reglas de abstención y recusación.

La incompetencia manifiesta por materia o territorio es causa de nulidad. Otros defectos competenciales pueden producir anulabilidad y, si la ley lo permite, ser convalidados por el órgano competente superior.

11.4. Elemento objetivo

El contenido del acto debe ser posible, lícito, determinado o determinable y adecuado a los fines del ordenamiento. Un acto de contenido imposible incurre en nulidad de pleno derecho. La imposibilidad debe ser real y afectar al contenido mismo de la decisión.

La Administración tampoco puede utilizar una potestad para una finalidad diferente de la prevista por la norma. La desviación de poder constituye una modalidad de ilegalidad y determina anulabilidad. El control de la finalidad es particularmente importante en potestades discrecionales.

11.5. Causa, presupuesto de hecho y finalidad

Todo acto se apoya en unos hechos y en una norma que atribuye consecuencias a esos hechos. La Administración debe comprobar que los presupuestos fácticos existen y que encajan en la norma aplicada. Una decisión aparentemente correcta desde el punto de vista formal puede ser ilegal si parte de hechos inexistentes o si aplica una potestad fuera del supuesto previsto.

La finalidad última debe ser siempre la satisfacción del interés público concreto para el que fue atribuida la potestad. Utilizar una competencia para perseguir una finalidad distinta, incluso si esta pudiera presentarse genéricamente como pública, puede constituir desviación de poder.

11.6. Forma y procedimiento

La Ley 39/2015 establece como regla que los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija o permita otra forma de expresión y constancia. La forma escrita facilita la identificación del órgano, el contenido, la motivación, la fecha y los recursos procedentes.

Cuando los órganos ejerzan su competencia verbalmente y resulte necesario dejar constancia escrita, la documentación debe efectuarse en los términos previstos por la ley, identificando la autoridad de la que procede la decisión.

11.7. Motivación

No todos los actos requieren una motivación de la misma intensidad, pero el artículo 35 de la Ley 39/2015 enumera numerosos supuestos en que es obligatoria. Entre ellos se encuentran los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos, los que resuelvan procedimientos de revisión o recursos, los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos, los que acuerden determinadas suspensiones y los dictados en ejercicio de potestades discrecionales.

Motivar no equivale a insertar una fórmula ritual. La motivación debe permitir comprender qué hechos se consideran acreditados, qué norma se aplica y por qué se adopta esa concreta decisión. Una buena motivación permite a la persona interesada defenderse y facilita el control jurisdiccional.

12. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y SU REGULACIÓN EN ANDALUCÍA

12.1. Deber de resolver

El silencio administrativo no libera a la Administración de su obligación de resolver. La regla de partida de la Ley 39/2015 es que la Administración debe dictar resolución expresa y notificarla dentro del plazo máximo establecido. El silencio es una técnica de protección de la ciudadanía frente a la inactividad administrativa, no una forma ordinaria de terminar los procedimientos.

Para analizar cualquier supuesto deben formularse tres preguntas: quién inició el procedimiento, cuál es su plazo máximo y qué sentido atribuye la ley al silencio. No basta memorizar que el silencio es “positivo” o “negativo” de modo general.

12.2. Procedimientos iniciados a solicitud de persona interesada

En los procedimientos iniciados a solicitud de la persona interesada, el artículo 24 de la Ley 39/2015 establece como regla general el silencio estimatorio. Si transcurre el plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, la solicitud puede entenderse estimada, salvo que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable establezca lo contrario en los términos legalmente admitidos.

La propia Ley 39/2015 establece excepciones en las que el silencio es desestimatorio. Entre ellas se encuentran determinados procedimientos relativos al derecho de petición, aquellos cuya estimación transfiriese al solicitante facultades relativas al dominio público o al servicio público, actividades que pudieran dañar el medio ambiente y procedimientos de responsabilidad patrimonial.

El silencio positivo produce un verdadero acto administrativo presunto y la resolución expresa posterior solo puede dictarse de ser confirmatoria. En el silencio negativo, en cambio, la desestimación presunta tiene esencialmente una función procesal: permite interponer el recurso que corresponda sin que la Administración quede liberada de resolver.

12.3. Procedimientos iniciados de oficio

En procedimientos iniciados de oficio, los efectos del incumplimiento del plazo dependen de su naturaleza. Cuando el procedimiento pueda producir el reconocimiento o constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, las personas comparecidas pueden entender desestimadas sus pretensiones. En procedimientos sancionadores o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el transcurso del plazo puede producir caducidad en los términos previstos por la Ley 39/2015.

Caducidad y silencio no son conceptos equivalentes. La caducidad afecta al procedimiento y puede obligar a archivarlo, sin perjuicio de que pueda iniciarse otro si la potestad no ha prescrito. El silencio, por su parte, atribuye a la falta de resolución un efecto jurídico determinado.

12.4. Ley 9/2001 de Andalucía

La Comunidad Autónoma de Andalucía cuenta con la Ley 9/2001, de 12 de julio, que establece la duración de determinados procedimientos y regula supuestos de silencio administrativo. Su anexo I identifica procedimientos con plazos máximos específicos y su anexo II recoge procedimientos en los que el silencio tiene carácter desestimatorio.

La ley debe aplicarse coordinadamente con la legislación básica estatal. Los anexos han experimentado modificaciones a lo largo del tiempo, por lo que en una preparación actualizada debe utilizarse siempre el texto consolidado vigente y no memorizar sin comprobación una relación procedente de convocatorias antiguas.

La Ley 9/2001 dispone además que las solicitudes de subvenciones o ayudas pueden entenderse desestimadas una vez transcurrido el plazo máximo sin notificación de resolución expresa, de acuerdo con el régimen legal aplicable. Determinados procedimientos de concurrencia competitiva se consideran iniciados de oficio a los efectos previstos por la propia norma.

12.5. Certificación del silencio

Los actos administrativos producidos por silencio pueden hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Su existencia puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido.

El certificado facilita la prueba, pero el efecto jurídico del silencio nace por el transcurso del plazo en las condiciones establecidas por la ley. No es el certificado el que crea el acto presunto estimatorio.

13. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO: NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN

13.1. Presunción de validez y producción de efectos

El artículo 39 de la Ley 39/2015 parte de que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Esta presunción permite a la Administración actuar sin necesidad de obtener previamente una declaración judicial de validez.

Presunción de validez no significa validez definitiva. Un acto puede estar viciado y, mientras no sea suspendido, anulado o revisado, desplegar efectos conforme al régimen legal. Por eso deben distinguirse cuidadosamente validez, eficacia y ejecutoriedad.

La eficacia puede quedar demorada cuando así lo exija el contenido del acto o cuando esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Un acto puede haber sido válidamente dictado pero no resultar todavía eficaz frente a su destinatario si la ley exige notificación.

13.2. Retroactividad

La regla general es la eficacia hacia el futuro. Excepcionalmente puede otorgarse eficacia retroactiva a actos dictados en sustitución de actos anulados y a actos que produzcan efectos favorables, siempre que los presupuestos de hecho necesarios existieran en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia y que no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas.

13.3. Notificación: obligación y contenido

Deben notificarse a las personas interesadas las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. La notificación debe cursarse dentro del plazo de diez días desde que el acto haya sido dictado.

La notificación debe contener el texto íntegro de la resolución, indicar si pone fin o no a la vía administrativa y expresar los recursos que procedan, el órgano ante el que deban presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que las personas interesadas puedan ejercitar cualquier otro que consideren procedente.

Una notificación defectuosa puede producir efectos desde que la persona interesada realice actuaciones que demuestren que conoce el contenido y alcance del acto o interponga el recurso procedente. Esta regla busca evitar que un defecto formal puramente instrumental invalide una comunicación que materialmente ha cumplido su finalidad.

13.4. Notificaciones electrónicas

Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y obligatoriamente de ese modo cuando la persona interesada esté incluida en alguno de los supuestos de relación electrónica obligatoria. También una persona no obligada puede elegir este canal.

La notificación electrónica se practica mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u organismo actuante, mediante la dirección electrónica habilitada única cuando resulte aplicable, o mediante ambos sistemas. Se entiende practicada cuando la persona interesada accede a su contenido.

Cuando la notificación electrónica sea obligatoria o haya sido expresamente elegida, se entiende rechazada si transcurren diez días naturales desde su puesta a disposición sin que se acceda a su contenido, salvo que de oficio o a instancia de la persona destinataria se compruebe la imposibilidad técnica o material de acceso.

13.5. Notificación en papel

Cuando proceda notificación en papel en el domicilio de la persona interesada, si esta no se encuentra presente puede hacerse cargo cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad.

Si nadie pudiera hacerse cargo, debe dejarse constancia del intento y repetirse por una sola vez en hora distinta dentro de los tres días siguientes. La Ley 39/2015 exige que, si el primer intento se realizó antes de las quince horas, el segundo tenga lugar después de las quince horas y viceversa, dejando al menos tres horas de diferencia entre ambos intentos.

13.6. Notificación infructuosa

Cuando las personas interesadas sean desconocidas, se ignore el lugar de la notificación o, intentada esta, no haya podido practicarse, la notificación se efectúa mediante anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado en los términos del artículo 44 de la Ley 39/2015. Otras publicaciones complementarias que puedan realizarse no sustituyen el mecanismo legalmente establecido.

13.7. Publicación de actos

Los actos administrativos se publican cuando lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente. La publicación sustituye a la notificación en determinados supuestos, especialmente cuando el acto tiene por destinataria a una pluralidad indeterminada de personas o cuando se trata de actos integrantes de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.

En procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, la convocatoria debe indicar el medio en el que se efectuarán las sucesivas publicaciones. Las realizadas en lugares distintos carecen de la eficacia que la convocatoria atribuya al medio oficialmente designado.

La publicación debe contener los mismos elementos esenciales exigidos para la notificación. Cuando la publicación íntegra pudiera lesionar derechos o intereses legítimos, el artículo 46 permite utilizar mecanismos de indicación limitada que permitan a la persona interesada conocer dónde puede acceder al contenido íntegro.

13.8. Protección de datos en publicaciones administrativas

La publicidad administrativa debe conciliarse con la normativa de protección de datos personales. No puede publicarse indiscriminadamente información identificativa. La disposición adicional séptima de la Ley Orgánica 3/2018 establece reglas específicas para identificar a personas interesadas en anuncios y publicaciones de actos administrativos.

En la práctica del SAS, donde muchos procedimientos afectan a personal, aspirantes o ciudadanía, es esencial aplicar conjuntamente las reglas de publicidad administrativa y minimización de datos. Publicar más información de la necesaria puede convertir una obligación de transparencia en una infracción de protección de datos.

14. EJECUTIVIDAD, EJECUTORIEDAD Y EJECUCIÓN FORZOSA

14.1. Ejecutividad

Los actos administrativos sujetos al Derecho Administrativo son ejecutivos con arreglo a la Ley 39/2015. La ejecutividad significa que la Administración no necesita obtener previamente una sentencia judicial para exigir el cumplimiento de sus actos una vez que estos son eficaces y ejecutivos.

No obstante, existen excepciones. La ejecución puede quedar suspendida; determinadas resoluciones sancionadoras no son inmediatamente ejecutivas mientras quepa contra ellas recurso ordinario en vía administrativa; una disposición puede establecer lo contrario; o el acto puede necesitar aprobación superior.

La ejecutividad no debe confundirse con validez. Un acto puede ser ejecutivo y posteriormente resultar anulado. Tampoco equivale a ejecución forzosa: esta última aparece cuando la persona obligada no cumple voluntariamente y la Administración utiliza medios coactivos autorizados por la ley.

14.2. Autotutela administrativa

La ejecutoriedad se conecta con la denominada autotutela ejecutiva. La Administración puede llevar sus decisiones a la práctica por sí misma, dentro de los límites legales, sin acudir como regla general a un proceso declarativo judicial. Esta prerrogativa se justifica por la necesidad de asegurar la continuidad y eficacia de la acción administrativa, pero está sometida a fuertes garantías.

La autotutela no permite cualquier actuación material. Debe existir un acto válido o presumiblemente válido, eficaz y ejecutivo; la persona obligada debe haber sido advertida cuando proceda; debe utilizarse un medio legal de ejecución y respetarse la proporcionalidad.

14.3. Ejecución forzosa

El artículo 99 de la Ley 39/2015 permite a las Administraciones Públicas proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo que la ejecución esté suspendida o que la Constitución o la ley exijan intervención judicial.

La Ley 39/2015 establece cuatro medios principales de ejecución forzosa:

1. Apremio sobre el patrimonio, aplicable para hacer efectivas cantidades líquidas cuando concurran los requisitos legales.
2. Ejecución subsidiaria, cuando la obligación pueda ser realizada por una persona distinta de la obligada.
3. Multa coercitiva, cuando una ley autorice su imposición reiterada para vencer la resistencia al cumplimiento.
4. Compulsión sobre las personas, reservada a obligaciones personalísimas y sometida a habilitación legal y respeto estricto a la dignidad y los derechos fundamentales.

Cuando sean admisibles varios medios, debe escogerse el menos restrictivo de la libertad individual. La proporcionalidad actúa como criterio de selección y de intensidad. La Administración no puede utilizar una medida más gravosa cuando otra igualmente eficaz permita alcanzar el resultado con menor sacrificio de derechos.

14.4. Apremio sobre el patrimonio

Cuando de un acto administrativo resulte la obligación de satisfacer una cantidad líquida, la ejecución puede seguir el procedimiento de apremio previsto por las normas recaudatorias. La Administración no puede imponer obligaciones pecuniarias nuevas sin cobertura legal; el apremio ejecuta una obligación ya existente.

14.5. Ejecución subsidiaria

Procede cuando se trata de actos que, por no ser personalísimos, pueden ser realizados por una persona distinta de la obligada. La Administración ejecuta por sí o mediante terceros la actuación debida y repercute los gastos a la persona obligada en los términos legalmente establecidos.

El ejemplo típico es la realización material de una obra de reparación o retirada que el obligado se niega a efectuar. No procede si la obligación depende de cualidades personales insustituibles.

14.6. Multa coercitiva

La multa coercitiva no tiene naturaleza sancionadora. Su finalidad es forzar el cumplimiento de una obligación administrativa. Puede reiterarse con la periodicidad prevista por la ley mientras persista el incumplimiento. Precisamente porque su naturaleza no es punitiva, puede ser compatible con una sanción cuando el mismo comportamiento constituya además una infracción.

14.7. Compulsión sobre las personas

La compulsión sobre las personas es el medio más intenso porque afecta directamente a la libertad individual. Solo puede utilizarse en obligaciones personalísimas de no hacer o soportar cuando la ley lo autorice expresamente y siempre respetando la dignidad y los derechos reconocidos por la Constitución.

Si una obligación personalísima de hacer no puede ejecutarse coactivamente, la persona obligada puede responder de daños y perjuicios en los términos establecidos por la ley.

14.8. Entrada en domicilios

Cuando la ejecución forzosa requiera entrar en el domicilio de una persona o en otros lugares constitucionalmente protegidos, la Administración necesita el consentimiento de su titular o la correspondiente autorización judicial. La autotutela ejecutiva se detiene ante la garantía constitucional de inviolabilidad domiciliaria.

15. LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

15.1. Planteamiento general

La invalidez aparece cuando un acto administrativo infringe el ordenamiento jurídico. La Ley 39/2015 distingue dos categorías principales: nulidad de pleno derecho y anulabilidad. La diferencia no es meramente terminológica. Cada categoría responde a distinta gravedad del vicio y produce un régimen diferente de revisión, convalidación y efectos.

La nulidad se reserva a infracciones especialmente graves y tasadas. La anulabilidad es la categoría general para las restantes infracciones del ordenamiento. Por ello no debe presumirse que toda ilegalidad provoca nulidad radical.

15.2. Nulidad de pleno derecho de los actos

El artículo 47.1 de la Ley 39/2015 enumera las causas de nulidad. Son nulos los actos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional; los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio; los de contenido imposible; los constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de esta; los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las reglas esenciales de formación de voluntad de los órganos colegiados; y los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieran facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para adquirirlos. También son nulos los que una disposición con rango de ley declare expresamente como tales.

La incompetencia debe ser manifiesta y referirse a materia o territorio para entrar directamente en la nulidad del artículo 47.1. La incompetencia jerárquica ordinaria no figura formulada en esos mismos términos y puede quedar sometida al régimen de anulabilidad y convalidación.

La omisión procedimental debe ser total y absoluta o afectar a elementos esenciales de la formación de voluntad colegiada. No todo defecto formal constituye nulidad.

15.3. Nulidad de las disposiciones administrativas

El artículo 47.2 establece la nulidad de las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior; de las que regulen materias reservadas a la ley; y de las que establezcan retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Esta regla confirma la especial protección del sistema de fuentes. Un reglamento ilegal no se limita a producir un acto defectuoso para un caso concreto: pretende introducir una regla general en el ordenamiento. Por eso su infracción se sanciona con nulidad.

15.4. Anulabilidad

El artículo 48 dispone que son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, cuando la infracción no se encuentre incluida en una causa de nulidad.

Los defectos de forma solo determinan anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o cuando produzcan indefensión. La ley evita así que irregularidades puramente accesorias destruyan actos cuyo contenido y garantías esenciales son correctos.

La realización de actuaciones administrativas fuera del plazo establecido solo implica anulabilidad cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. Por tanto, tampoco todo incumplimiento temporal invalida automáticamente la actuación.

15.5. Diferencias entre nulidad y anulabilidad

15.6. Límites a la extensión de la invalidez

La invalidez de un acto no determina necesariamente la de los actos sucesivos del procedimiento que sean independientes del primero. Tampoco la invalidez parcial de un acto implica la de las partes independientes, salvo que la parte viciada sea tan importante que sin ella el acto no hubiera sido dictado.

Estas reglas responden al principio de conservación. El Derecho Administrativo intenta eliminar el vicio sin destruir actuaciones válidas innecesariamente.

15.7. Conversión

Los actos nulos o anulables que contengan los elementos constitutivos de otro acto distinto pueden producir los efectos de este. Es la llamada conversión. La técnica evita desperdiciar una actuación que, aun siendo inválida bajo una determinada calificación jurídica, reúne los requisitos de otra figura válida.

15.8. Conservación

El órgano que declare la nulidad o anule actuaciones debe conservar aquellos actos y trámites cuyo contenido habría permanecido igual de no haberse cometido la infracción. La conservación reduce costes y evita repetir partes del procedimiento que no están afectadas por el vicio.

15.9. Convalidación

La Administración puede convalidar los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan. La convalidación produce efectos desde su fecha, salvo que resulte aplicable la eficacia retroactiva en los términos del artículo 39.3.

Si el vicio consiste en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación puede realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado. Si el defecto consiste en la falta de una autorización, el acto puede quedar convalidado mediante el otorgamiento de esta por el órgano competente.

La convalidación no sirve para reparar actos nulos de pleno derecho. Esa diferencia es otro motivo por el que resulta decisivo clasificar correctamente el vicio antes de elegir el mecanismo de reacción.

15.10. Revocación y rectificación: figuras próximas pero distintas

La revocación de actos desfavorables y la rectificación de errores no son categorías de invalidez en sentido estricto, pero suelen estudiarse junto a ellas. La Administración puede revocar sus actos de gravamen o desfavorables mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, siempre que la revocación no constituya una dispensa o exención no permitida por las leyes ni sea contraria a la igualdad, al interés público o al ordenamiento.

Los errores materiales, de hecho o aritméticos pueden rectificarse en cualquier momento, de oficio o a instancia de las personas interesadas. Rectificar un error material no permite reabrir el juicio jurídico de fondo bajo la apariencia de una simple corrección.

16. MAPA CONCEPTUAL, CONCLUSIONES E IDEAS CLAVE

16.1. Ideas esenciales para el repaso

Primera: el reglamento es una norma jurídica y, por ello, se integra en el sistema de fuentes. El acto administrativo es una aplicación del ordenamiento a una situación concreta. Un destinatario plural no convierte automáticamente el acto en reglamento.

Segunda: la potestad reglamentaria está sometida a Constitución, ley, competencia, procedimiento y control jurisdiccional. Una disposición general ilegal incurre en nulidad de pleno derecho. Mientras el reglamento esté vigente, una resolución particular no puede excepcionarlo: es la inderogabilidad singular.

Tercera: instrucciones, circulares y órdenes de servicio son instrumentos normales de dirección administrativa, pero no pueden utilizarse para sustituir la potestad reglamentaria ni para crear obligaciones externas sin cobertura normativa.

Cuarta: el órgano es la estructura a la que el ordenamiento atribuye competencia. La competencia es irrenunciable y corresponde al órgano, no a la persona física que temporalmente lo ocupa.

Quinta: desconcentración, delegación, avocación, encomienda, delegación de firma y suplencia deben diferenciarse por su efecto sobre titularidad y ejercicio. La delegación desplaza el ejercicio pero conserva la titularidad; la encomienda solo desplaza actividades materiales o técnicas; la suplencia sustituye temporalmente a la persona titular.

Sexta: en Andalucía, cuando una norma atribuye genéricamente una competencia a la Administración de la Junta sin indicar órgano, la Ley 9/2007 utiliza como criterio los órganos inferiores competentes por materia y territorio y, si fueran varios, el superior jerárquico común.

Séptima: el silencio nunca elimina la obligación de resolver. En solicitudes de personas interesadas, la regla general estatal es estimatoria, pero existen excepciones legales y especialidades autonómicas. La Ley 9/2001 debe estudiarse mediante su texto consolidado vigente.

Octava: validez, eficacia y ejecutoriedad son conceptos diferentes. Un acto puede ser válido pero todavía ineficaz por falta de notificación; puede ser eficaz pero estar suspendida su ejecución; y puede presumirse válido aunque posteriormente sea anulado.

Novena: los cuatro medios de ejecución forzosa son apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas. Deben utilizarse conforme a la ley y al principio de proporcionalidad.

Décima: la nulidad es excepcional y tasada; la anulabilidad es la categoría general de ilegalidad de los actos. Antes de afirmar que un acto es nulo debes verificar que el supuesto encaja en el artículo 47 de la Ley 39/2015.