1. INTRODUCCIÓN Y FUNDAMENTO DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

La prevención de riesgos laborales es el conjunto organizado de decisiones, medidas y actividades destinado a evitar que el trabajo cause accidentes, enfermedades o cualquier otro deterioro de la salud. No se limita a reaccionar después de producido el daño, sino que obliga a identificar anticipadamente los peligros, evaluar los riesgos que no hayan podido evitarse y adoptar medidas capaces de eliminarlos o reducirlos antes de que afecten a las personas trabajadoras.

La Constitución Española ofrece el fundamento superior de esta materia. Su artículo 40.2 dispone que los poderes públicos velarán por la seguridad e higiene en el trabajo. Este mandato debe conectarse con el derecho a la vida y a la integridad física y moral del artículo 15, con el derecho a la protección de la salud del artículo 43 y con la obligación de los poderes públicos de promover condiciones favorables para el progreso social y económico. La protección frente a los riesgos laborales constituye, por tanto, una exigencia constitucional que se proyecta sobre las relaciones laborales privadas y sobre las relaciones administrativas o estatutarias del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

La norma central del sistema es la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, conocida habitualmente por sus siglas, LPRL. Esta ley incorporó al ordenamiento español el marco preventivo europeo, especialmente la Directiva 89/391/CEE, y estableció un modelo basado en la responsabilidad del empleador, la integración de la prevención en la gestión ordinaria, la participación de las personas trabajadoras y la intervención coordinada de las autoridades laborales, sanitarias y técnicas.

La LPRL supuso una transformación conceptual. Frente a un modelo centrado en la reparación del accidente ya producido, implantó un modelo de prevención anticipada. El objetivo no es solo cumplir determinadas formalidades documentales, sino conseguir que la organización, los procesos, las instalaciones, los equipos y las decisiones de dirección incorporen de manera real la seguridad y la salud laboral. Una evaluación de riesgos archivada y no aplicada no satisface la ley; tampoco la satisface un servicio de prevención desconectado de la actividad ordinaria de la entidad.

En el ámbito sanitario esta exigencia adquiere especial intensidad. En un hospital, distrito sanitario, área de gestión sanitaria, laboratorio o centro de salud pueden concurrir riesgos biológicos, químicos, físicos, ergonómicos y psicosociales. A ellos se añaden riesgos derivados de radiaciones ionizantes, manipulación manual de cargas, turnicidad, trabajo nocturno, agresiones, medicamentos peligrosos, exposición a agentes anestésicos, utilización de equipos electromédicos, desplazamientos, incendios o emergencias. La diversidad profesional del Sistema Sanitario Público de Andalucía obliga, además, a adaptar la prevención a puestos clínicos, técnicos, administrativos, logísticos, hosteleros y de mantenimiento.

Para el Técnico o Técnica de Función Administrativa, la prevención no es una materia ajena a la gestión. La planificación de plantillas, la contratación de suministros, la elaboración de pliegos, la adquisición de equipos, la gestión de obras, la organización de espacios, la coordinación de empresas contratistas, el archivo de documentación, la formación del personal y la gestión presupuestaria producen efectos preventivos. El personal directivo y gestor debe integrar los riesgos laborales en sus decisiones, sin trasladar toda la responsabilidad al personal técnico de prevención.

La Ley 31/1995 se desarrolla, entre otras disposiciones, mediante el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención. Este reglamento concreta cómo debe integrarse la prevención, cuál es el contenido del plan preventivo, cómo se realizan la evaluación y la planificación, qué modalidades organizativas existen, cuándo debe constituirse un servicio propio, cuándo puede recurrirse a un servicio ajeno, cómo se audita el sistema y qué funciones corresponden a los niveles básico, intermedio y superior.

Debe distinguirse, por tanto, entre la función de la LPRL y la del Reglamento. La ley fija los derechos, deberes, principios, instituciones y responsabilidades esenciales. El Real Decreto 39/1997 desarrolla técnicamente la organización preventiva. Ambos textos forman una unidad normativa: el reglamento no sustituye a la ley ni puede restringir sus garantías, sino que concreta su aplicación.

El estudio del tema exige manejar tres planos. El primero es el plano conceptual: prevención, riesgo, daño, condición de trabajo o equipo de protección individual. El segundo es el plano organizativo: plan preventivo, evaluación, planificación y servicios de prevención. El tercero es el plano de responsabilidad: requerimientos, paralización de trabajos, infracciones administrativas, sanciones, responsabilidad civil, penal y recargo de prestaciones.

La clave para resolver preguntas tipo test consiste en identificar la norma exacta que regula cada materia. Las definiciones se encuentran en el artículo 4 de la LPRL; las modalidades organizativas se desarrollan principalmente en los artículos 10 a 22 del Reglamento; las auditorías se regulan en los artículos 29 y siguientes; las funciones preventivas aparecen en los artículos 35 a 37; y las infracciones y cuantías sancionadoras se encuentran actualmente en el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.

2. SISTEMA NORMATIVO Y OBJETO DE LA LEY 31/1995

2.1. La normativa de prevención de riesgos laborales

El artículo 1 de la LPRL ofrece una definición amplia de la normativa preventiva. Está constituida por la propia Ley 31/1995, sus disposiciones de desarrollo o complementarias y cuantas otras normas, legales o convencionales, contengan prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o sean susceptibles de producirlas.

Esta definición permite apreciar que la prevención no se agota en una sola ley. El sistema incluye reglamentos generales, normas sectoriales, reglamentos de seguridad industrial, disposiciones sanitarias y cláusulas normativas de los convenios colectivos. Entre las disposiciones reglamentarias más relevantes se encuentran las relativas a lugares de trabajo, señalización, equipos de trabajo, equipos de protección individual, exposición a agentes biológicos, agentes químicos, cancerígenos, ruido, vibraciones, radiaciones ópticas, campos electromagnéticos y obras de construcción.

Los convenios colectivos pueden desarrollar y mejorar la protección legal, pero no reducir los niveles mínimos imperativos. La autonomía colectiva puede concretar procedimientos, órganos, formación, medidas de adaptación o garantías adicionales, siempre dentro del respeto a la legislación básica y reglamentaria.

2.2. Objeto de la Ley

El objeto legal contiene tres elementos. Primero, la finalidad es promover la seguridad y la salud. Segundo, el instrumento es la aplicación de medidas y el desarrollo de actividades preventivas. Tercero, el ámbito material está constituido por los riesgos derivados del trabajo. No basta con una declaración programática: la ley establece obligaciones concretas de organización, evaluación, planificación, información, formación, vigilancia y control.

Para cumplir su objeto, la LPRL regula los principios generales relativos a la prevención de los riesgos profesionales, la protección de la seguridad y la salud, la eliminación o disminución de los riesgos, la información, consulta, participación equilibrada y formación de las personas trabajadoras. También ordena las actuaciones de las Administraciones Públicas, de los empresarios, de los trabajadores y de sus organizaciones representativas.

La ley configura un derecho individual a una protección eficaz y un correlativo deber empresarial de protección. En las Administraciones Públicas, ese deber corresponde a la propia Administración respecto del personal a su servicio. La Administración sanitaria no pierde su posición de empleadora por ejercer potestades públicas ni por prestar un servicio esencial: debe garantizar a su personal un nivel de protección equivalente al exigido en el sector privado, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas legalmente previstas.

2.3. Carácter de derecho necesario mínimo indisponible

Las disposiciones laborales contenidas en la LPRL y en sus normas reglamentarias tienen carácter de derecho necesario mínimo indisponible. Esto significa que constituyen un suelo obligatorio que no puede ser rebajado mediante contrato individual, decisión empresarial o convenio colectivo. Sí puede ser mejorado y desarrollado por la negociación colectiva.

El carácter mínimo se refiere al nivel de protección. Una entidad puede adoptar medidas más favorables, reducir los límites internos de exposición, ampliar la formación, reforzar la vigilancia o establecer procedimientos más exigentes. Lo que no puede hacer es excluir derechos legales, reducir las garantías de participación, sustituir equipos seguros por otros de menor protección o justificar la falta de medidas en razones económicas.

2.4. Estructura general de la Ley 31/1995

La LPRL se estructura en capítulos que responden a una secuencia lógica:

• Capítulo I: objeto, ámbito de aplicación y definiciones.
• Capítulo II: política pública de prevención.
• Capítulo III: derechos y obligaciones.
• Capítulo IV: servicios de prevención.
• Capítulo V: consulta y participación de los trabajadores.
• Capítulo VI: obligaciones de fabricantes, importadores y suministradores.
• Capítulo VII: responsabilidades y sanciones.

Esta estructura ayuda a resolver preguntas sobre la ubicación sistemática de las materias. Las obligaciones de los fabricantes no están en el capítulo relativo al deber empresarial general, sino en un capítulo específico. Los servicios de prevención se regulan antes de los órganos de participación. Las responsabilidades aparecen al final porque actúan como garantía del cumplimiento del conjunto del sistema.

2.5. Relación con el Derecho de la Unión Europea

La LPRL transpone la Directiva 89/391/CEE, conocida como Directiva marco. El modelo europeo se basa en la evaluación de riesgos, la adaptación del trabajo a la persona, la prioridad de la protección colectiva, la información y formación, la consulta de los trabajadores y la responsabilidad del empleador. La normativa europea no concibe la seguridad como una cuestión exclusivamente técnica: exige que forme parte de la organización empresarial.

La aplicación del Derecho de la Unión explica la amplitud subjetiva de la LPRL y la necesidad de interpretar sus exclusiones de forma restrictiva. Una actividad pública no queda fuera de la ley por el mero hecho de pertenecer a la policía, protección civil o Fuerzas Armadas. La exclusión solo opera cuando las particularidades de una actividad concreta impiden la aplicación ordinaria del régimen preventivo, y aun entonces la normativa específica debe inspirarse en los principios de la LPRL.

La Ley 31/1995 debe estudiarse siempre en texto consolidado, porque ha sido modificada en materias como integración de la prevención, recursos preventivos, servicios de prevención, coordinación de actividades, protección de la maternidad o régimen sancionador. Las referencias históricas deben distinguirse de la regulación vigente.

3. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

3.1. Relaciones laborales y personal de las Administraciones Públicas

La primera idea que debe retenerse es la extensión de la LPRL a dos grandes ámbitos. Por un lado, se aplica a las relaciones laborales sometidas al Estatuto de los Trabajadores. Por otro, se aplica a las relaciones administrativas o estatutarias del personal al servicio de las Administraciones Públicas, con las peculiaridades previstas en la propia ley o en sus normas de desarrollo.

En el SAS, la protección alcanza al personal estatutario, funcionario y laboral. La naturaleza jurídica del vínculo no elimina el derecho a una protección eficaz. Un profesional sanitario estatutario, un Técnico de Función Administrativa, un trabajador laboral de mantenimiento o un funcionario destinado en un órgano sanitario se encuentran incluidos en el sistema preventivo.

Esta extensión es especialmente relevante porque la Ley 31/1995 utiliza frecuentemente las expresiones “empresario” y “trabajador”. En las Administraciones Públicas deben interpretarse funcionalmente: la Administración asume el deber de protección y su personal disfruta de los derechos preventivos. Las adaptaciones organizativas no pueden vaciar el contenido esencial de esos derechos.

3.2. Otros sujetos incluidos

La LPRL se aplica asimismo a las sociedades cooperativas en las que existan socios cuya actividad consista en la prestación de trabajo personal, con las peculiaridades derivadas de su normativa específica. También reconoce obligaciones específicas para fabricantes, importadores y suministradores y contempla derechos y obligaciones que pueden afectar a trabajadores autónomos, especialmente en materia de coordinación de actividades empresariales.

La inclusión de fabricantes y suministradores demuestra que el riesgo puede originarse antes de que un equipo llegue al centro de trabajo. La seguridad debe incorporarse al diseño, fabricación, comercialización, información, instalación y mantenimiento. El empresario usuario mantiene sus propias obligaciones, pero debe recibir información suficiente para utilizar el producto de forma segura.

3.3. Funciones públicas con régimen específico

El artículo 3.2 dispone que la LPRL no será aplicable cuando las particularidades de determinadas actividades impidan su aplicación en el ámbito de las siguientes funciones públicas:

• Policía, seguridad y resguardo aduanero.
• Servicios operativos de protección civil y peritaje forense en casos de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública.
• Fuerzas Armadas y actividades militares de la Guardia Civil.

La redacción legal debe leerse con precisión. No excluye de manera general a toda la policía, a todo el personal de protección civil o a todas las personas que trabajan para las Fuerzas Armadas. La exclusión afecta a aquellas actividades cuyas particularidades impidan aplicar el régimen ordinario. Las restantes actividades, como tareas administrativas, logísticas o técnicas no incompatibles, continúan sometidas a la normativa preventiva.

Incluso cuando opera la exclusión, la LPRL inspira la normativa específica destinada a proteger la seguridad y salud de quienes prestan servicio en esas actividades. No existe un espacio de desprotección, sino un régimen adaptado a funciones en las que una aplicación literal de determinadas reglas podría impedir la respuesta ante una emergencia, una operación policial o una misión militar.

3.4. Centros militares y establecimientos penitenciarios

En los centros y establecimientos militares se aplica la LPRL con las particularidades previstas en su normativa específica. No debe confundirse esta adaptación con la exclusión de las actividades militares. El centro militar puede contar con personal y actividades plenamente sometidos a prevención, aunque determinadas operaciones militares requieran reglas especiales.

En los establecimientos penitenciarios se adaptan a sus características aquellas actividades cuya naturaleza justifique una regulación especial. La adaptación debe conciliar la prevención con las funciones de seguridad pública, custodia y organización penitenciaria. La mera prestación de servicios en una prisión no determina por sí sola la inaplicación de la ley.

3.5. Trabajadores temporales y empresas de trabajo temporal

La temporalidad no justifica una protección inferior. La LPRL proclama que las personas trabajadoras con relaciones temporales o de duración determinada, así como las contratadas por empresas de trabajo temporal, deben disfrutar del mismo nivel de protección en materia de seguridad y salud que el resto del personal de la empresa en la que prestan servicios.

Antes de comenzar la actividad deben recibir información sobre los riesgos, las cualificaciones o aptitudes necesarias, los controles médicos especiales y las medidas de prevención. La empresa usuaria responde de las condiciones de ejecución del trabajo, mientras que la empresa de trabajo temporal tiene obligaciones específicas de formación y vigilancia de la salud, conforme a la normativa aplicable.

3.6. Coordinación de actividades empresariales

Cuando trabajadores de dos o más empresas coinciden en un mismo centro, los empresarios deben cooperar en la aplicación de la normativa preventiva. Deben intercambiar información sobre los riesgos específicos que puedan afectar al personal de las demás empresas y establecer medios de coordinación adecuados.

En un centro sanitario esta situación es habitual: limpieza, seguridad, mantenimiento, alimentación, logística, transporte, obras, electromedicina, gestión de residuos o servicios tecnológicos pueden estar contratados externamente. La entidad titular del centro debe proporcionar información e instrucciones sobre los riesgos propios del lugar, las medidas preventivas y las actuaciones de emergencia. La empresa contratista conserva sus obligaciones respecto de su plantilla.

El ámbito de aplicación debe interpretarse conforme al principio de protección. Las exclusiones son excepcionales; las adaptaciones no pueden reducir arbitrariamente el nivel de seguridad; y la concurrencia de distintas relaciones jurídicas no elimina las obligaciones de coordinación, información y control.

4. DEFINICIONES LEGALES ESENCIALES

El artículo 4 de la Ley 31/1995 contiene ocho definiciones fundamentales. En los exámenes se exige con frecuencia reproducirlas de forma literal o distinguir términos próximos. Conviene estudiar cada concepto atendiendo a su finalidad y a los elementos que lo diferencian.

4.1. Prevención

La prevención comprende tanto medidas ya adoptadas como medidas previstas. Se proyecta sobre todas las fases de actividad: diseño, contratación, adquisición, puesta en funcionamiento, producción, mantenimiento, limpieza, reorganización y cese. No se limita al momento en que la persona está ejecutando materialmente una tarea.

El objetivo puede consistir en evitar el riesgo o, cuando no sea posible, disminuirlo. La ley establece una jerarquía: primero se intenta eliminar; después se evalúa lo inevitable y se reduce mediante medidas técnicas, organizativas, colectivas, formativas o individuales.

4.2. Riesgo laboral

El riesgo es una posibilidad, no el daño ya producido. Para calificar su gravedad se valoran conjuntamente la probabilidad de que se materialice y la severidad del daño. Una consecuencia muy grave con probabilidad remota puede requerir medidas intensas; un daño moderado pero altamente probable también exige actuación prioritaria.

Debe diferenciarse entre peligro y riesgo. El peligro es la capacidad intrínseca de un agente, equipo o situación para causar daño. El riesgo expresa la posibilidad de que ese daño se produzca en determinadas condiciones de exposición. Una sustancia peligrosa almacenada y manipulada de manera controlada puede presentar un riesgo menor que la misma sustancia utilizada sin ventilación ni protección.

4.3. Daños derivados del trabajo

Son las enfermedades, patologías o lesiones sufridas con motivo u ocasión del trabajo. La expresión es más amplia que los conceptos de accidente de trabajo y enfermedad profesional utilizados por la Seguridad Social. Puede incluir trastornos musculoesqueléticos, fatiga, daños psicosociales, enfermedades relacionadas con el trabajo y otras alteraciones de la salud aunque no hayan sido calificadas administrativamente como contingencia profesional.

La finalidad preventiva exige actuar antes de determinar si el daño reúne todos los requisitos para ser reconocido como accidente de trabajo o enfermedad profesional. La aparición de un daño obliga a investigar sus causas y a revisar la evaluación cuando las medidas existentes puedan resultar insuficientes.

4.4. Riesgo laboral grave e inminente

Es aquel que resulte probable racionalmente que se materialice en un futuro inmediato y pueda suponer un daño grave para la salud. En caso de exposición a agentes susceptibles de causar daños graves, se considera que existe riesgo grave e inminente cuando sea probable racionalmente una exposición inmediata de la que puedan derivarse daños, aunque estos no se manifiesten de forma inmediata.

Esta precisión es decisiva en riesgos químicos, biológicos o radiológicos. La enfermedad puede aparecer meses o años después, pero el riesgo es inminente si la exposición peligrosa puede producirse de manera inmediata. No debe confundirse la inmediatez de la exposición con la inmediatez del daño.

4.5. Procesos, actividades, operaciones, equipos o productos potencialmente peligrosos

Son aquellos que, en ausencia de medidas preventivas específicas, originan riesgos para la seguridad y salud de quienes los desarrollan o utilizan. La definición incorpora una idea importante: una actividad puede ser potencialmente peligrosa aunque, gracias a las medidas de control, el riesgo real se mantenga dentro de niveles aceptables.

La peligrosidad potencial justifica exigencias especiales como procedimientos autorizados, formación específica, vigilancia, presencia de recursos preventivos, limitaciones de acceso o utilización de equipos de protección.

4.6. Equipo de trabajo

Es cualquier máquina, aparato, instrumento o instalación utilizada en el trabajo. La amplitud del concepto incluye desde maquinaria compleja hasta herramientas manuales, ordenadores, escaleras, camillas, autoclaves, equipos de cocina, dispositivos de elevación o instalaciones técnicas.

El empresario debe garantizar que los equipos sean adecuados, estén adaptados al trabajo, se utilicen correctamente y sean mantenidos de manera que conserven sus condiciones de seguridad. La adquisición de un equipo con marcado de conformidad no agota las obligaciones preventivas: debe evaluarse su adecuación al puesto, al entorno y a las características de sus usuarios.

4.7. Condición de trabajo

Es cualquier característica del trabajo que pueda influir significativamente en la generación de riesgos. La ley incluye expresamente:

• Las características generales de locales, instalaciones, equipos, productos y útiles.
• La naturaleza de los agentes físicos, químicos y biológicos y sus intensidades o concentraciones.
• Los procedimientos para utilizar esos agentes que influyan en la generación de riesgos.
• Las características relativas a la organización y ordenación del trabajo.

La última categoría incorpora factores como cargas de trabajo, horarios, turnos, autonomía, comunicación, distribución de tareas, ritmo, monotonía, conflictos de rol o exposición a violencia. La prevención no se limita a riesgos materiales visibles, sino que incluye la organización del trabajo cuando pueda afectar a la salud.

4.8. Equipo de protección individual

Es cualquier equipo destinado a ser llevado o sujetado por la persona trabajadora para protegerla de uno o varios riesgos que puedan amenazar su seguridad o salud, así como cualquier complemento o accesorio destinado a tal fin.

El equipo de protección individual constituye la última barrera, no la primera medida. Debe utilizarse cuando los riesgos no puedan evitarse o limitarse suficientemente por medios técnicos de protección colectiva o mediante medidas, métodos o procedimientos de organización del trabajo.

5. POLÍTICA PÚBLICA EN MATERIA DE PREVENCIÓN

5.1. Objetivo de la política preventiva

El capítulo II de la LPRL regula las actuaciones públicas dirigidas a promover la mejora de las condiciones de trabajo y elevar el nivel de protección de la seguridad y salud. La política preventiva debe articularse conforme a los principios de eficacia, coordinación y participación.

La prevención requiere cooperación entre la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales. La distribución territorial de competencias no puede generar vacíos de control. Las autoridades laborales ejercen funciones de promoción, asesoramiento, vigilancia y sanción; las sanitarias desarrollan actuaciones de salud laboral y vigilancia epidemiológica; y las autoridades industriales intervienen en la seguridad de instalaciones, productos y equipos.

La política debe elaborarse con participación de empresarios y trabajadores a través de sus organizaciones más representativas. Esta participación no es una cortesía institucional, sino un principio básico. Los riesgos se conocen mejor cuando intervienen quienes diseñan, dirigen y ejecutan los procesos.

5.2. Actuaciones de las Administraciones laborales

Las Administraciones competentes en materia laboral desarrollan funciones de promoción de la prevención, asesoramiento técnico, vigilancia y control del cumplimiento y ejercicio de la potestad sancionadora. Estas funciones deben orientarse especialmente a fomentar el cumplimiento efectivo en pequeñas y medianas empresas, sectores de elevada siniestralidad y actividades con riesgos especiales.

La promoción incluye campañas, guías, asistencia técnica, programas de reducción de accidentes, formación y difusión de buenas prácticas. El asesoramiento no sustituye la responsabilidad empresarial, pero facilita la implantación de sistemas adecuados. La vigilancia y control corresponden principalmente a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sin perjuicio de la colaboración de órganos técnicos autonómicos.

5.3. Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo

El organismo científico-técnico especializado de la Administración General del Estado analiza y estudia las condiciones de seguridad y salud, promueve mejoras, presta apoyo técnico, desarrolla investigación, participa en normalización y actúa como centro de referencia nacional ante las instituciones europeas.

La denominación utilizada históricamente por el artículo 8 era Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo. Su denominación actual es Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. En una pregunta literal debe atenderse a la redacción normativa o a la denominación vigente solicitada.

El Instituto ejerce, además, la Secretaría General de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y le presta asistencia técnica y científica. No debe confundirse con la Inspección de Trabajo: el Instituto es un organismo científico-técnico; la Inspección vigila el cumplimiento y puede iniciar actuaciones sancionadoras.

5.4. Inspección de Trabajo y Seguridad Social

A la Inspección le corresponde vigilar el cumplimiento de la normativa preventiva y de las normas jurídico-técnicas que incidan en las condiciones de trabajo. Puede asesorar, informar a la autoridad laboral, elaborar informes sobre accidentes y enfermedades profesionales, comprobar el funcionamiento de los servicios de prevención, ordenar paralizaciones cuando exista riesgo grave e inminente y proponer sanciones.

Los representantes de los trabajadores pueden acompañar al inspector durante las visitas, formular observaciones y recibir información sobre los resultados. La actuación inspectora no se limita a revisar documentación: puede acceder a los centros, examinar instalaciones, entrevistar al personal, requerir información y comprobar materialmente las condiciones.

5.5. Administraciones sanitarias

Las autoridades sanitarias desarrollan sistemas de información y vigilancia epidemiológica, elaboran mapas de riesgos laborales, supervisan la formación sanitaria de los servicios de prevención, controlan la calidad de las actuaciones sanitarias y colaboran en la investigación y prevención de enfermedades relacionadas con el trabajo.

En los servicios de prevención, la vigilancia de la salud debe desarrollarse por personal sanitario con competencia técnica, formación y capacidad acreditada. La autoridad sanitaria interviene en los aspectos sanitarios de la acreditación de los servicios de prevención ajenos.

5.6. Coordinación administrativa

La elaboración de normas, la promoción, la investigación, la vigilancia epidemiológica y el control requieren coordinación entre las Administraciones laborales, sanitarias y de industria. La información obtenida por la Inspección puede ser relevante para la autoridad sanitaria, especialmente cuando revela daños, exposiciones o patrones epidemiológicos.

En el ámbito sanitario, la coordinación permite vincular la información preventiva con la salud pública y con la asistencia. Sin embargo, debe respetarse la confidencialidad de los datos médicos personales. La dirección recibe conclusiones sobre aptitud y medidas preventivas, pero no diagnósticos individuales salvo consentimiento o habilitación legal.

5.7. Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo

La Comisión integra representación de las Comunidades Autónomas, de la Administración General del Estado y, paritariamente con las anteriores, de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas. Conoce las actuaciones públicas de promoción, asesoramiento, vigilancia y coordinación, e informa o formula propuestas sobre criterios generales, proyectos normativos y coordinación administrativa.

Sus acuerdos se adoptan por mayoría. A efectos de votación, los representantes de las Administraciones tienen un voto cada uno y los representantes empresariales y sindicales tienen dos. La Comisión funciona en Pleno, Comisión Permanente o grupos de trabajo.

La política preventiva debe promover, además, la integración de la prevención en el sistema de gestión, la educación en todos los niveles formativos, la investigación, la difusión de conocimientos y la asistencia a las empresas de menor tamaño. La prevención eficaz depende tanto de la norma como de una cultura organizativa en la que la seguridad se considere un objetivo inseparable de la calidad del servicio.

6. DERECHO A LA PROTECCIÓN Y PRINCIPIOS DE LA ACCIÓN PREVENTIVA

6.1. Derecho a una protección eficaz

El artículo 14 de la LPRL reconoce a las personas trabajadoras el derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud. Este derecho genera un correlativo deber empresarial de protección y, en el sector público, un deber de las Administraciones respecto de su personal.

Forman parte de este derecho la información, consulta y participación, la formación preventiva, la posibilidad de interrumpir la actividad ante riesgo grave e inminente y la vigilancia de la salud. No son beneficios separados que puedan concederse o retirarse discrecionalmente, sino manifestaciones del derecho general de protección.

El coste de las medidas de seguridad no puede recaer sobre las personas trabajadoras. La empresa o Administración debe proporcionar equipos, formación, reconocimientos obligatorios cuando procedan y demás recursos sin trasladar su coste económico al personal.

El empresario debe desarrollar una acción permanente de seguimiento para perfeccionar la identificación, evaluación y control de riesgos y adaptar las medidas a los cambios. La obligación preventiva es dinámica: una evaluación correcta puede quedar desactualizada si cambian los equipos, la organización, las instalaciones, los agentes o el conocimiento científico.

6.2. Principios generales de la acción preventiva

El artículo 15 establece la secuencia que debe orientar todas las decisiones:

1. Evitar los riesgos. La primera opción es eliminar el peligro o suprimir la exposición.
2. Evaluar los riesgos que no se puedan evitar. Solo se evalúa aquello que no ha podido eliminarse.
3. Combatir los riesgos en su origen. Debe actuarse sobre la fuente y no limitarse a proteger frente a sus efectos.
4. Adaptar el trabajo a la persona. Incluye diseño del puesto, elección de equipos y métodos, reducción del trabajo monótono y repetitivo y consideración de sus efectos sobre la salud.
5. Tener en cuenta la evolución de la técnica. Las medidas deben actualizarse conforme al progreso tecnológico y científico.
6. Sustituir lo peligroso. Debe reemplazarse por lo que entrañe poco o ningún peligro.
7. Planificar la prevención. Debe integrarse técnica, organización, condiciones, relaciones sociales y factores ambientales.
8. Anteponer la protección colectiva a la individual. El equipo individual es subsidiario respecto de las medidas colectivas suficientes.
9. Dar las debidas instrucciones. Las personas deben conocer cómo trabajar de manera segura.

6.3. Plan, evaluación y planificación

El deber general se concreta mediante la integración de la actividad preventiva a través de un Plan de Prevención. Sus instrumentos esenciales son la evaluación de riesgos y la planificación de la actividad preventiva.

La evaluación debe ser inicial, abarcar los puestos y considerar la naturaleza de la actividad, las características de las personas que deban desempeñarlos y la elección de equipos, sustancias y acondicionamiento de lugares. Debe revisarse cuando cambien las condiciones o se produzcan daños que revelen insuficiencias.

Cuando la evaluación detecte riesgos, la planificación debe determinar medidas, responsables, recursos y plazos. No basta con enumerar deficiencias. Una planificación eficaz establece prioridades según magnitud del riesgo y personas expuestas, asigna presupuesto, fija fechas y comprueba la ejecución.

6.4. Equipos de trabajo y protección individual

La entidad debe adoptar medidas para que los equipos sean adecuados y estén convenientemente adaptados. Si su utilización puede presentar un riesgo específico, debe reservarse a quienes estén encargados de utilizarlos y las reparaciones o mantenimientos deben realizarse por personal capacitado.

Los equipos de protección individual deben proporcionarse gratuitamente y utilizarse cuando los riesgos no puedan evitarse o limitarse suficientemente mediante protección colectiva u organización. La entrega debe acompañarse de selección adecuada, ajuste a la persona, información, formación, mantenimiento y reposición.

6.5. Información, consulta y formación

El personal debe recibir información sobre los riesgos generales y específicos, las medidas preventivas y las medidas de emergencia. Cuando existan representantes, la información puede canalizarse a través de ellos, pero cada persona debe ser informada directamente de los riesgos específicos de su puesto y de las medidas aplicables.

La formación debe ser teórica y práctica, suficiente y adecuada, impartirse al contratar y actualizarse cuando cambien funciones, tecnologías o equipos. Debe centrarse en el puesto y realizarse, siempre que sea posible, dentro de la jornada; si se imparte fuera, el tiempo invertido debe compensarse. Su coste no puede recaer sobre el trabajador.

6.6. Emergencias y riesgo grave e inminente

El empresario debe analizar posibles emergencias y adoptar medidas de primeros auxilios, lucha contra incendios y evacuación. Debe designar personal, comprobar periódicamente su funcionamiento y organizar relaciones con servicios externos.

Ante riesgo grave e inminente, debe informar inmediatamente y permitir interrumpir la actividad y abandonar el lugar. La persona no puede ser obligada a reanudar mientras persista el peligro, salvo excepciones justificadas por razones de seguridad y determinadas reglamentariamente.

Los representantes pueden acordar la paralización cuando el empresario no adopte medidas. La decisión debe comunicarse inmediatamente a la empresa y a la autoridad laboral, que la ratificará o anulará en el plazo legal. Quienes actúen de buena fe no pueden sufrir perjuicio.

6.7. Vigilancia de la salud

La vigilancia periódica se realiza en función de los riesgos y, como regla general, exige consentimiento. Solo puede imponerse, previo informe de los representantes, cuando sea imprescindible para evaluar los efectos del trabajo, comprobar si el estado de salud puede constituir peligro o cuando una disposición legal lo establezca por riesgos específicos.

Debe respetar intimidad, dignidad y confidencialidad. Los resultados individuales se comunican al trabajador. La dirección solo recibe conclusiones sobre aptitud o necesidad de medidas, no la historia clínica ni diagnósticos detallados.

6.8. Colectivos especialmente protegidos

La evaluación debe considerar a personas especialmente sensibles por características personales o estado biológico conocido, incluidas quienes tengan una discapacidad reconocida cuando influya en los riesgos. No deben ser destinadas a puestos que puedan ponerlas en peligro a ellas o a terceros.

La ley establece medidas específicas para embarazo y lactancia, menores y relaciones temporales. En embarazo se sigue una secuencia: adaptación de condiciones o tiempo, cambio de puesto compatible y, si no resulta posible, suspensión por riesgo durante el embarazo o lactancia conforme a la normativa de Seguridad Social.

Estas medidas no deben interpretarse de forma discriminatoria. El objetivo es adaptar el trabajo y proteger la salud, no excluir automáticamente a la persona de la actividad.

7. SERVICIOS DE PREVENCIÓN EN LA LEY 31/1995

7.1. Organización del deber preventivo

El empresario puede organizar la actividad preventiva mediante designación de trabajadores, constitución de un servicio propio o concierto con una entidad especializada ajena. El Real Decreto 39/1997 añade y desarrolla la asunción personal por el empresario y los servicios mancomunados.

La elección de modalidad no elimina la responsabilidad empresarial. El servicio asesora, evalúa, planifica y apoya, pero la dirección sigue obligada a adoptar decisiones, proporcionar recursos, ejecutar medidas y controlar su cumplimiento. La externalización no permite externalizar el deber jurídico.

7.2. Trabajadores designados

Los trabajadores designados deben tener capacidad, tiempo y medios suficientes, y ser adecuados en número. Deben acceder a la información y documentación necesarias y guardar sigilo profesional respecto de la información obtenida.

No pueden sufrir perjuicio por desempeñar funciones preventivas y disfrutan de determinadas garantías similares a las de los representantes de los trabajadores. La finalidad es asegurar independencia suficiente para señalar deficiencias sin temor a represalias.

Cuando la designación sea insuficiente por tamaño, riesgos o peligrosidad, debe recurrirse a uno o varios servicios propios o ajenos. La suficiencia no depende exclusivamente del número de personas, sino de la complejidad técnica, distribución de centros, turnos y riesgos existentes.

7.3. Concepto de servicio de prevención

El servicio debe asesorar y asistir al empresario, a los trabajadores, a sus representantes y a los órganos especializados de representación. Su actuación debe ser interdisciplinaria, porque los riesgos suelen requerir conocimientos de seguridad, higiene, ergonomía, psicosociología y medicina del trabajo.

7.4. Funciones de asesoramiento y apoyo

El servicio debe estar en condiciones de proporcionar apoyo respecto de:

• Diseño, implantación y aplicación del Plan de Prevención.
• Evaluación de factores de riesgo.
• Planificación de la actividad preventiva y determinación de prioridades.
• Información y formación.
• Prestación de primeros auxilios y planes de emergencia.
• Vigilancia de la salud en relación con los riesgos.

Si la empresa no concierta toda la actividad, debe garantizar coordinación entre recursos propios y ajenos. Las actividades no cubiertas deben quedar expresamente identificadas. Un contrato genérico con un servicio ajeno no basta si existen riesgos o actuaciones excluidas del concierto.

7.5. Carácter interdisciplinario

La interdisciplinariedad exige actuación coordinada. Por ejemplo, una lesión musculoesquelética puede requerir valoración ergonómica, revisión organizativa, vigilancia sanitaria y formación. Una exposición química puede exigir mediciones higiénicas, controles técnicos, equipos, procedimientos, formación y vigilancia específica.

La mera existencia de profesionales de varias disciplinas no garantiza interdisciplinariedad. Debe existir intercambio de información y evaluación conjunta cuando los riesgos se relacionen. El plan y las evaluaciones deben reflejar esa integración.

7.6. Acreditación de entidades especializadas

Las entidades que actúen como servicios de prevención ajenos necesitan acreditación de la autoridad laboral, única y válida en todo el territorio español, previa aprobación sanitaria de los aspectos sanitarios. La acreditación verifica recursos, personal, instalaciones, independencia y capacidad.

La entidad debe mantener las condiciones que justificaron la acreditación y comunicar modificaciones. El incumplimiento puede generar sanciones e incluso cancelación. La autoridad laboral y sanitaria pueden comprobar que la prestación real coincide con el alcance autorizado.

7.7. Presencia de recursos preventivos

La presencia en el centro es necesaria cuando:

• Los riesgos puedan agravarse o modificarse por concurrencia de operaciones sucesivas o simultáneas que exijan controlar métodos de trabajo.
• Se realicen actividades o procesos peligrosos o con riesgos especiales determinados reglamentariamente.
• Lo requiera la Inspección de Trabajo por las condiciones detectadas.

Los recursos deben tener capacidad, medios y número suficiente y permanecer mientras se mantenga la situación. Su función es vigilar el cumplimiento y comprobar la eficacia de las medidas. No sustituyen al responsable operativo ni convierten en segura una actividad mal planificada.

7.8. Limitaciones de la actuación sanitaria de determinadas entidades

La actividad sanitaria preventiva debe mantener su independencia, confidencialidad y sometimiento a la normativa sanitaria. La vigilancia de la salud no puede convertirse en una selección discriminatoria ni utilizarse para finalidades distintas de la protección.

La relación entre servicio de prevención y dirección debe respetar la autonomía técnica. La dirección decide y responde, pero no puede alterar resultados de mediciones, evaluaciones o conclusiones sanitarias para adaptarlos a intereses organizativos.

8. INTEGRACIÓN PREVENTIVA Y PLAN DE PREVENCIÓN EN EL REAL DECRETO 39/1997

8.1. Finalidad del Reglamento de los Servicios de Prevención

El Real Decreto 39/1997 desarrolla la Ley 31/1995 y convierte sus principios en un sistema organizativo. Su aportación esencial es afirmar que la prevención debe integrarse en el sistema general de gestión y no funcionar como un departamento paralelo.

La integración en las actividades implica proyectar la prevención sobre procesos técnicos, organización y condiciones de prestación. La integración jerárquica significa que cada nivel debe asumir la obligación de incluir la prevención en las actividades que realiza u ordena y en las decisiones que adopta.

En un hospital, por ejemplo, la dirección económica debe considerar los riesgos al contratar equipos; recursos humanos debe integrarlos en formación, movilidad y adaptación; mantenimiento debe incluir seguridad en intervenciones; servicios generales debe coordinar empresas; y las unidades asistenciales deben aplicar procedimientos seguros. La Unidad de Prevención no sustituye estas responsabilidades.

8.2. Participación del personal

Los trabajadores y representantes contribuyen a la integración y colaboran en la adopción y cumplimiento de medidas. Deben ser consultados sobre implantación del plan, evaluación, planificación y organización preventiva, y acceder a la documentación en los términos legales.

La consulta debe producirse antes de la decisión, cuando todavía pueda influir. Informar después de aprobar una reorganización no equivale a consulta. La participación mejora la calidad de las evaluaciones porque incorpora el conocimiento de la actividad real.

8.3. Concepto del Plan de Prevención

El plan debe ser aprobado por la dirección, asumido por toda la estructura, especialmente los niveles jerárquicos, y conocido por todos los trabajadores. No es solo un manual técnico. Debe definir cómo se gobierna la prevención, quién decide, qué responsabilidades existen, cómo se comunica y qué recursos se asignan.

8.4. Contenido del Plan

El documento debe incluir, adaptado a la dimensión y características:

• Identificación, actividad, centros y número y características relevantes de trabajadores.
• Estructura organizativa, funciones, responsabilidades y cauces de comunicación.
• Organización de la producción, procesos técnicos y procedimientos relacionados con prevención.
• Organización preventiva, modalidad elegida y órganos de representación.
• Política, objetivos, metas y recursos humanos, técnicos, materiales y económicos.

La descripción debe corresponder a la realidad. Un plan que atribuye responsabilidades inexistentes, omite centros o copia un modelo genérico no integra la prevención. Debe reflejar quién aprueba medidas, cómo se gestionan incidencias, cómo se coordinan contratistas y cómo se realiza el seguimiento.

8.5. Instrumentos esenciales

La evaluación y la planificación son los instrumentos esenciales para gestionar y aplicar el plan. El plan responde a “cómo se organiza la prevención”; la evaluación responde a “qué riesgos existen y cuál es su magnitud”; y la planificación responde a “qué se hará, quién lo hará, con qué recursos y cuándo”.

8.6. Documento simplificado

Las empresas de hasta cincuenta trabajadores que no desarrollen actividades del anexo I pueden reflejar en un único documento el plan, la evaluación y la planificación. Debe ser reducido, comprensible, adaptado a actividad y tamaño y establecer medidas operativas, puestos con riesgo, medidas concretas, jerarquización y plazos.

La simplificación documental no supone reducción material de obligaciones. La empresa debe evaluar, planificar, formar, vigilar y organizar la prevención. Solo se facilita la forma de documentarlo.

8.7. Integración efectiva frente a cumplimiento formal

La integración se valora comprobando si las decisiones reales incorporan criterios preventivos. Deben analizarse compras, contratación, mantenimiento, cambios organizativos, asignación de personal, emergencias, formación, obras y coordinación empresarial.

Una organización puede disponer de abundante documentación y presentar una integración deficiente. También puede tener procedimientos correctos que no se cumplen. La eficacia exige correspondencia entre lo escrito y la actividad, seguimiento, actualización y corrección de desviaciones.

9. EVALUACIÓN DE RIESGOS Y PLANIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD PREVENTIVA

9.1. Concepto de evaluación

La evaluación no es un inventario de peligros. Debe estimar la magnitud de los riesgos y permitir decidir si son necesarias medidas y cuáles. El proceso combina identificación, análisis, valoración y decisión.

Cuando resulte necesario actuar, la evaluación debe señalar situaciones en las que haya que eliminar o reducir el riesgo y aquellas en las que sea necesario controlar periódicamente condiciones, organización o salud. La decisión puede conducir a medidas en el origen, organizativas, colectivas, individuales, formativas o informativas.

9.2. Evaluación inicial

Debe extenderse a cada puesto en el que concurran riesgos no evitados. Se tendrán en cuenta las condiciones existentes o previstas y la posibilidad de que la persona sea especialmente sensible.

También debe evaluarse la elección de equipos, sustancias o preparados y el acondicionamiento de los lugares. La evaluación debe ser previa a la exposición y formar parte del diseño. Comprar primero y evaluar después puede generar costes y riesgos evitables.

En centros sanitarios deben considerarse, entre otros, agentes biológicos, químicos, radiaciones, electricidad, incendios, manipulación de pacientes, carga física, pantallas, ruido, turnos, trabajo nocturno, fatiga, agresiones y factores psicosociales.

9.3. Procedimiento de evaluación

El procedimiento debe proporcionar confianza en el resultado. Cuando exista normativa específica, debe aplicarse. Si no existe, pueden utilizarse normas técnicas, guías de organismos competentes, normas internacionales o métodos profesionales de reconocido prestigio.

La evaluación debe realizarla personal competente según el nivel exigido. Determinadas evaluaciones requieren nivel superior cuando implican estrategias de medición complejas o interpretación no mecánica de criterios.

Debe consultarse a los representantes sobre el procedimiento. La consulta no les convierte en responsables técnicos, pero permite valorar si el método es adecuado y si refleja las condiciones reales.

9.4. Revisión y actualización

La evaluación debe revisarse cuando:

• Cambien equipos, sustancias, tecnologías, procesos o acondicionamiento.
• Cambien las condiciones de trabajo.
• Se incorpore una persona especialmente sensible.
• Se produzcan daños a la salud.
• Los controles revelen que las medidas son insuficientes.
• Lo establezca una disposición específica o se acuerde con representantes.

La investigación de accidentes y daños no busca exclusivamente atribuir culpa. Debe identificar causas inmediatas y organizativas, revisar la evaluación y adoptar medidas para impedir la repetición.

9.5. Documentación

Cuando la evaluación revele riesgos, debe documentarse la identificación del puesto, el riesgo, las personas afectadas, el resultado, las medidas procedentes y los criterios y métodos utilizados. La trazabilidad permite comprender por qué se adoptó una decisión y revisar su validez.

La documentación debe conservarse y estar a disposición de la autoridad laboral, autoridades sanitarias y representantes en los términos legales. Los datos médicos personales mantienen su confidencialidad.

9.6. Necesidad de planificación

La planificación debe establecer un orden de prioridades en función de la magnitud y del número de personas expuestas. Un riesgo grave no puede aplazarse por comodidad presupuestaria. Cuando una medida definitiva requiera tiempo, deben adoptarse medidas provisionales eficaces.

9.7. Contenido de la planificación

Debe incluir medios humanos y materiales, recursos económicos, medidas de emergencia, vigilancia de la salud, información, formación y coordinación. Debe determinar fases, prioridades y seguimiento.

Si el periodo planificado supera un año, debe existir un programa anual. El seguimiento comprueba la ejecución y la eficacia. Una medida implantada puede resultar insuficiente, generar riesgos nuevos o ser incumplida, por lo que debe verificarse.

9.8. Priorización

La prioridad no depende solo del coste. Se valoran gravedad, probabilidad, número de personas, existencia de grupos sensibles, requisitos legales y posibilidad de daño colectivo. Las medidas destinadas a eliminar riesgos graves e inminentes son inmediatas.

En gestión sanitaria debe evitarse que la planificación preventiva quede separada del presupuesto. Las medidas deben incorporarse a inversiones, mantenimiento, contratación, formación y planificación de recursos humanos.

9.9. Actividades del anexo I

El anexo I del Reglamento identifica actividades especialmente peligrosas que producen efectos en la modalidad preventiva, auditorías y formación. Incluye, entre otras, trabajos con radiaciones ionizantes en zonas controladas, exposición a determinados agentes tóxicos, cancerígenos, mutágenos o biológicos de grupos elevados, fabricación o manipulación de explosivos, minería, inmersión bajo el agua, determinadas obras con riesgos especiales, siderurgia, construcción naval, gases comprimidos, polvo de sílice y trabajos eléctricos de alta tensión.

No debe confundirse el anexo I con una lista general de todos los riesgos que deben evaluarse. Una actividad no incluida continúa sometida a prevención. El anexo produce consecuencias organizativas específicas por su especial peligrosidad.

10. MODALIDADES DE ORGANIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD PREVENTIVA

10.1. Modalidades previstas

El Reglamento permite organizar la actividad mediante:

• Asunción personal por el empresario.
• Designación de uno o varios trabajadores.
• Servicio de prevención propio.
• Servicio de prevención ajeno.
• Servicio de prevención mancomunado.

Las modalidades pueden combinarse. Una empresa puede disponer de recursos propios y concertar especialidades o actividades concretas. La forma mixta exige delimitación y coordinación.

10.2. Asunción personal por el empresario

El empresario puede asumir personalmente actividades preventivas, excepto vigilancia de la salud, cuando:

• La empresa tenga hasta diez trabajadores, o hasta veinticinco si dispone de un único centro.
• No desarrolle actividades del anexo I.
• El empresario trabaje habitualmente en el centro.
• Tenga la capacidad correspondiente a las funciones asumidas.

Las actividades no asumidas deben cubrirse mediante otra modalidad. La posibilidad se dirige a estructuras pequeñas y poco complejas; no permite asumir funciones para las que no exista cualificación.

10.3. Designación de trabajadores

El empresario designa uno o varios trabajadores. No es obligatoria cuando asume personalmente, constituye servicio propio o recurre a servicio ajeno. Deben disponer de capacitación, medios, tiempo y número suficiente.

La designación debe ser real. No basta nombrar formalmente a una persona que carece de tiempo, autoridad o acceso. La insuficiencia obliga a recurrir a servicios propios o ajenos.

10.4. Servicio de prevención propio

Debe constituirse cuando:

• La empresa tenga más de quinientos trabajadores.
• Tenga entre doscientos cincuenta y quinientos y desarrolle actividades del anexo I.
• Lo decida la autoridad laboral por peligrosidad o siniestralidad, previo informe de la Inspección y, en su caso, órganos técnicos autonómicos, salvo opción autorizada por servicio ajeno.

El servicio propio es una unidad organizativa específica. Sus integrantes dedican su actividad de forma exclusiva a la finalidad preventiva. Debe disponer de instalaciones y medios y contar, como mínimo, con dos especialidades o disciplinas preventivas.

Las disciplinas son medicina del trabajo, seguridad en el trabajo, higiene industrial y ergonomía y psicosociología aplicada. Las no asumidas deben concertarse externamente.

Debe elaborar memoria y programación anual y mantenerlas a disposición de autoridades y Comité de Seguridad y Salud.

10.5. Servicio de prevención ajeno

Debe recurrirse a uno o varios servicios ajenos cuando la designación sea insuficiente y no proceda servicio propio, cuando la autoridad lo decida o cuando se asuman parcialmente actividades.

El concierto debe especificar centros, especialidades, funciones, actuaciones, vigilancia, seguimiento, duración, condiciones económicas, actividades excluidas y coordinación con otros recursos. Debe evitarse la contratación de una cobertura nominal sin alcance suficiente.

La entidad ajena debe contar con las cuatro disciplinas, personal cualificado, instalaciones e instrumentación. Debe asesorar al empresario, trabajadores y representantes, pero no sustituye la adopción de decisiones empresariales.

10.6. Servicio mancomunado

Puede constituirse entre empresas que desarrollen simultáneamente actividades en un mismo centro, edificio o centro comercial, o entre empresas del mismo sector, grupo, polígono o área limitada conforme a las condiciones reglamentarias.

La constitución exige consulta a representantes y, en determinados supuestos, comunicación previa a la autoridad laboral. Tiene consideración de servicio propio de las empresas participantes y su actividad se limita a ellas.

Debe contar, al menos, con tres especialidades preventivas y recursos humanos equivalentes a los exigidos a servicios ajenos. Las empresas obligadas a servicio propio no pueden integrarse en un mancomunado sectorial, aunque sí en uno de empresas del mismo grupo.

10.7. Comparación de modalidades

10.8. Consulta sobre la modalidad

La elección de modalidad debe consultarse a los representantes antes de decidirse. El Comité de Seguridad y Salud debate la organización y la gestión de entidades externas. La decisión final corresponde a la dirección dentro de la ley, pero debe considerar las observaciones y garantizar suficiencia.

11. AUDITORÍAS, ACREDITACIÓN Y PRESENCIA DE RECURSOS PREVENTIVOS

11.1. Finalidad de la auditoría

La auditoría es un instrumento de gestión que refleja la imagen fiel del sistema preventivo, valora su eficacia y detecta deficiencias que puedan incumplir la normativa o impedir su mejora.

No es una simple revisión documental. Debe comprobar que las evaluaciones se realizan correctamente, que la planificación responde a sus resultados, que la organización es adecuada y que la prevención está integrada en actividades y niveles jerárquicos.

11.2. Empresas obligadas

Con carácter general, las empresas que desarrollan actividades preventivas con recursos propios deben someter el sistema a auditoría externa cuando la evaluación determine la necesidad de actividades preventivas y no hayan concertado íntegramente la prevención con una entidad especializada.

En sistemas mixtos, la auditoría se centra en las actividades desarrolladas con recursos propios y en su integración, considerando la incidencia y coordinación de los recursos ajenos.

11.3. Exención simplificada

Las empresas de hasta cincuenta trabajadores, no incluidas en el anexo I, que desarrollen actividades con recursos propios y cuya eficacia resulte evidente por reducido tamaño y escasa complejidad pueden cumplir mediante notificación a la autoridad laboral conforme al modelo del anexo II, salvo que la autoridad requiera auditoría.

No es una exención automática. Deben concurrir todos los requisitos y remitirse la notificación. La autoridad puede exigir auditoría por siniestralidad u otras circunstancias.

11.4. Plazos

La primera auditoría debe realizarse dentro de los doce meses siguientes al momento en que se disponga de la planificación. Debe repetirse cada cuatro años, o cada dos cuando se desarrollen actividades del anexo I.

Estos plazos se amplían en dos años cuando la modalidad organizativa haya sido acordada con la representación especializada. También debe repetirse cuando lo requiera la autoridad laboral, previo informe de Inspección y, en su caso, órganos técnicos autonómicos.

11.5. Metodología

La auditoría incluye análisis documental, análisis de campo con visita a puestos, evaluación de adecuación normativa y conclusiones sobre eficacia. Puede utilizar muestreo, pero debe obtener evidencia suficiente.

El auditor recabará información de los representantes. La entidad auditora debe ser independiente y no mantener vínculos que comprometan su objetividad.

11.6. Informe

El informe debe identificar auditor y empresa, objeto, alcance, fecha, documentación, metodología, elementos auditados, resultados, conclusiones y firma. Debe reflejar fielmente la realidad y no puede alterarse o falsearse.

La empresa debe mantenerlo a disposición de la autoridad laboral y de los representantes y corregir deficiencias. La auditoría no sustituye la inspección ni libera de responsabilidad.

11.7. Acreditación de servicios ajenos y auditores

Los servicios ajenos necesitan acreditación laboral con aprobación sanitaria. Los auditores requieren autorización y deben disponer de conocimientos y medios. Las acreditaciones pueden suspenderse, extinguirse o cancelarse si dejan de cumplirse requisitos.

Las entidades deben mantener independencia. Un servicio ajeno no puede condicionar sus conclusiones al interés comercial del cliente. Las entidades auditoras no pueden auditar sistemas respecto de los que mantengan vínculos incompatibles.

11.8. Presencia de recursos preventivos

El artículo 22 bis del Reglamento desarrolla los supuestos legales y concreta procesos peligrosos. La evaluación debe identificar trabajos ligados a esas actividades y la planificación determinar cómo se realizará la presencia.

La persona asignada debe ser identificable, permanecer durante la situación y vigilar cumplimiento y eficacia. Si detecta cumplimiento deficiente, debe formular indicaciones y comunicarlo al empresario para corregir. Si las medidas resultan insuficientes, debe promoverse su revisión.

Entre las actividades reglamentarias se encuentran trabajos con riesgo especialmente grave de caída, sepultamiento, máquinas sin declaración de conformidad cuando la protección no esté garantizada, espacios confinados y trabajos con riesgo de ahogamiento por inmersión, además de otros previstos en normativa específica.

11.9. Relación con coordinación empresarial

Cuando varias empresas desarrollan operaciones peligrosas, la obligación recae sobre las empresas que realizan esas operaciones. Si existen varios recursos, deben colaborar entre sí y con los encargados de coordinación del titular o principal.

El recurso preventivo no equivale automáticamente al coordinador de actividades. Pueden coincidir si se cumplen requisitos, pero sus funciones y fundamento son diferentes.

12. FUNCIONES Y NIVELES DE CUALIFICACIÓN PREVENTIVA

12.1. Disciplinas preventivas

El Reglamento articula la actividad preventiva en cuatro disciplinas:

• Medicina del trabajo.
• Seguridad en el trabajo.
• Higiene industrial.
• Ergonomía y psicosociología aplicada.

La seguridad se centra principalmente en accidentes, equipos, instalaciones y procedimientos. La higiene identifica y controla agentes físicos, químicos y biológicos. La ergonomía adapta tareas, equipos y entorno a capacidades humanas. La psicosociología analiza organización, carga mental, autonomía, relaciones, turnos, violencia o estrés. Medicina del trabajo desarrolla vigilancia y actuaciones sanitarias.

12.2. Nivel básico

Las funciones del nivel básico incluyen promover comportamientos seguros y utilización correcta de equipos, fomentar cooperación, actuaciones básicas de orden, limpieza, señalización y mantenimiento, realizar evaluaciones elementales, colaborar en evaluación y control, actuar en emergencias y cooperar con servicios de prevención.

Para ejercerlas se requiere la formación mínima prevista en el anexo IV o una formación profesional o académica que capacite. La duración varía según el tipo de actividad, siendo superior en actividades del anexo I.

El nivel básico no habilita para cualquier evaluación. Puede realizar evaluaciones elementales y aplicar métodos simples, pero debe recurrir a niveles superiores cuando exista complejidad, mediciones o interpretación especializada.

12.3. Nivel intermedio

El nivel intermedio promueve integración, realiza evaluaciones salvo las reservadas al superior, propone medidas, desarrolla información y formación básica, vigila programas de control y participa en planificación y emergencias.

Puede dirigir actuaciones de nivel básico y colaborar con servicios. Cuando la evaluación exija estrategia de medición o interpretación compleja, debe plantear la intervención del nivel superior.

La capacitación profesional del nivel intermedio se articula actualmente a través de la formación profesional específica prevista en el sistema educativo y las reglas transitorias de acreditación.

12.4. Nivel superior

Asume las funciones del nivel intermedio, salvo determinadas excepciones, y además:

• Realiza evaluaciones que exijan estrategias de medición.
• Interpreta criterios cuya aplicación no sea mecánica.
• Diseña formación e información general.
• Planifica actividades que requieran intervención especializada.
• Desarrolla funciones propias de la disciplina correspondiente.

La formación de nivel superior exige titulación universitaria oficial y formación universitaria especializada conforme a la regulación aplicable. La medicina del trabajo requiere profesionales sanitarios con titulación y especialización correspondiente.

12.5. Actividad sanitaria

Las funciones sanitarias incluyen vigilancia individual y colectiva, estudio de enfermedades, análisis epidemiológico, prestación de primeros auxilios y colaboración con el sistema sanitario. Deben desarrollarse conforme a protocolos específicos y al riesgo.

El personal sanitario debe conocer enfermedades y ausencias que puedan relacionarse con riesgos, sin vulnerar confidencialidad. La información colectiva permite detectar patrones y proponer medidas.

La vigilancia debe estar orientada a prevención y no a selección. Los datos deben custodiarse con garantías y mantenerse durante los periodos exigidos para exposiciones de larga latencia.

12.6. Colaboración interdisciplinaria

Las cuatro disciplinas deben coordinarse cuando sea necesario. La fatiga en turnos puede requerir análisis psicosocial, ergonómico, sanitario y organizativo. Una exposición a medicamento peligroso puede requerir higiene, seguridad, vigilancia sanitaria, formación y gestión de residuos.

La interdisciplinariedad debe reflejarse en evaluaciones, planes y propuestas. No se satisface mediante informes independientes que no intercambian conclusiones.

12.7. Formación del conjunto del personal

Los niveles del Reglamento se refieren a quienes desarrollan funciones preventivas. No deben confundirse con la formación que todo trabajador debe recibir sobre su puesto. Una persona puede necesitar formación específica de bioseguridad, equipos, emergencias o movilización sin ejercer funciones de nivel básico.

12.8. Tabla comparativa

13. OBLIGACIONES DE FABRICANTES, IMPORTADORES Y SUMINISTRADORES

13.1. Fundamento

La seguridad comienza antes de la utilización del equipo. El artículo 41 impone obligaciones a quienes fabrican, importan y suministran maquinaria, equipos, productos, útiles, sustancias y elementos de protección.

Estas obligaciones son autónomas respecto del deber del empresario usuario. El fabricante debe diseñar e informar de manera segura; el empresario debe seleccionar, instalar, utilizar, mantener e informar correctamente.

13.2. Maquinaria, equipos, productos y útiles

La obligación se vincula a la instalación y utilización recomendadas. El fabricante debe contemplar el uso previsto y usos razonablemente previsibles y aportar instrucciones. El empresario no puede utilizar el equipo de forma contraria a las condiciones de seguridad ni suprimir protecciones.

La conformidad del producto no sustituye la evaluación del puesto. Un equipo puede ser seguro en abstracto y generar riesgos por ubicación, interacción, usuario, mantenimiento o combinación con otros equipos.

13.3. Productos y sustancias químicas

Deben envasarse y etiquetarse de modo que permitan conservación y manipulación seguras e identifiquen contenido y riesgos derivados de almacenamiento o uso.

La información se complementa con fichas de datos de seguridad y normativa europea sobre clasificación, etiquetado y envasado. El empleador debe disponer de información actualizada, evaluar la exposición y comunicar medidas.

13.4. Elementos de protección

Los fabricantes, importadores y suministradores de elementos de protección deben asegurar su efectividad si se instalan y usan conforme a sus recomendaciones. Deben indicar riesgo, nivel de protección y uso y mantenimiento correcto.

No basta entregar un equipo con una etiqueta. Deben conocerse limitaciones, compatibilidad, fecha de caducidad, ajuste, almacenamiento, limpieza y sustitución. Un equipo incorrecto puede generar falsa seguridad.

13.5. Información recíproca

Deben proporcionar a los empresarios la información necesaria para utilizar y manipular sin riesgos. Los empresarios están obligados a recabarla y transmitirla al personal en términos comprensibles.

La ley configura así una cadena de información: fabricante o suministrador informa al empresario; este integra la información en evaluación, procedimientos y formación; el trabajador utiliza conforme a instrucciones y comunica deficiencias.

13.6. Ejemplos sanitarios

En el ámbito sanitario se aplica a:

• Equipos electromédicos y de laboratorio.
• Sistemas de esterilización.
• Productos químicos y desinfectantes.
• Medicamentos peligrosos.
• Equipos de protección respiratoria.
• Dispositivos frente a objetos cortantes.
• Equipos de radiodiagnóstico.
• Equipos de elevación y movilización.
• Maquinaria de cocina, lavandería y mantenimiento.

Los pliegos de contratación deben exigir documentación, instrucciones, conformidad y formación cuando resulte necesaria. La recepción debe comprobar que lo suministrado coincide con las especificaciones y que se facilita información preventiva.

13.7. Responsabilidades concurrentes

Un defecto de diseño puede generar responsabilidad del fabricante; una instalación incorrecta, del instalador o empresario; la eliminación de un resguardo, de quien lo ordena o ejecuta; y la falta de información, de varios sujetos. Las responsabilidades pueden coexistir según la conducta y la causalidad.

13.8. Equipos de protección y prioridad colectiva

Que el fabricante garantice la efectividad de un equipo individual no altera la prioridad de protección colectiva. Antes de seleccionar un respirador, guante o pantalla debe valorarse si el riesgo puede eliminarse o controlarse en origen.

La selección debe basarse en evaluación, no en disponibilidad comercial. Debe ser compatible con otros equipos y con características individuales. Si se utilizan varios equipos, deben mantener eficacia conjunta.

14. RESPONSABILIDADES, INFRACCIONES Y SANCIONES

14.1. Compatibilidad de responsabilidades

Las responsabilidades pueden coexistir porque protegen bienes distintos. La sanción administrativa castiga incumplimientos; la responsabilidad civil repara daños; la penal protege la vida y seguridad colectiva; y el recargo de prestaciones incrementa prestaciones de Seguridad Social a cargo del empresario infractor.

Debe respetarse el principio non bis in idem: no puede sancionarse dos veces el mismo sujeto por los mismos hechos y fundamento. Cuando los hechos pueden ser delito, la Administración debe coordinarse con la jurisdicción penal.

14.2. Requerimiento de la Inspección

Cuando el inspector comprueba infracción, requiere subsanar salvo que proceda paralización por gravedad e inminencia. El requerimiento se formula por escrito, identifica deficiencias y plazo y se comunica a delegados.

El requerimiento no impide proponer sanción. Si se incumple y persisten los hechos, se levanta acta si no se hizo antes. El cumplimiento posterior puede corregir el riesgo, pero no elimina necesariamente la infracción consumada.

14.3. Paralización de trabajos

Si la inobservancia implica riesgo grave e inminente, la Inspección puede ordenar paralización inmediata. La empresa debe comunicarla al personal afectado y representantes.

La empresa puede impugnar ante la autoridad laboral en tres días hábiles, pero debe cumplir inmediatamente. La impugnación se resuelve en un máximo de veinticuatro horas. La paralización se levanta al subsanarse las causas, con comunicación a Inspección.

14.4. Régimen administrativo actual

La tipificación de infracciones y cuantías se encuentra principalmente en el Real Decreto Legislativo 5/2000, texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social. Determinados preceptos sancionadores originarios de la LPRL fueron derogados o desplazados por este texto.

Son infracciones las acciones u omisiones de sujetos responsables contrarias a normas legales, reglamentarias o cláusulas normativas de convenios en materia de seguridad y salud.

14.5. Infracciones leves

Incluyen incumplimientos formales o materiales de menor gravedad, como falta de limpieza sin riesgo, determinadas omisiones de comunicación de accidentes leves o incumplimientos documentales que no estén calificados como graves.

La calificación no depende de que se haya producido daño. Puede existir infracción por creación de riesgo o incumplimiento, aunque no ocurra accidente.

14.6. Infracciones graves

Entre otras:

• No integrar la prevención mediante un Plan.
• No realizar o revisar evaluaciones.
• No planificar o ejecutar medidas.
• No efectuar reconocimientos obligatorios.
• Incumplir información y formación.
• No adoptar medidas de emergencia.
• Incumplir consulta y participación.
• No organizar servicio o designar trabajadores cuando sea obligatorio.
• No realizar auditoría obligatoria.
• Incumplir coordinación empresarial.

La gravedad depende de la conducta tipificada y, en ciertos casos, del riesgo creado. No toda falta documental es leve: la ausencia de evaluación o planificación es grave porque afecta al núcleo del sistema.

14.7. Infracciones muy graves

Incluyen incumplimientos en embarazo, lactancia o menores; adscripción a puestos incompatibles cuando derive riesgo grave e inminente; vulneración de confidencialidad sanitaria; superación de límites con riesgo grave e inminente; impedimento del derecho a paralizar; coordinación insuficiente en actividades peligrosas; o actuación de entidades sin acreditación.

La diferencia entre grave y muy grave suele depender de la especial protección del colectivo, existencia de riesgo grave e inminente, vulneración de derechos esenciales o gravedad de la conducta.

14.8. Cuantías

Las cuantías deben verificarse siempre en el texto consolidado, porque pueden actualizarse. Las sanciones muy graves firmes se hacen públicas reglamentariamente. En entidades preventivas, las faltas graves o muy graves pueden producir cancelación de la acreditación.

14.9. Graduación

Se valoran peligrosidad, permanencia del riesgo, gravedad de daños producidos o posibles, número de trabajadores, medidas individuales o colectivas, incumplimiento de advertencias, propuestas de servicios o representantes y conducta general.

Los criterios deben constar en acta y resolución. No pueden utilizarse dos veces si ya forman parte del tipo infractor.

14.10. Responsabilidad penal

Los artículos 316 y 317 del Código Penal sancionan a quienes, estando legalmente obligados, infrinjan normas y no faciliten medios necesarios, poniendo en peligro grave la vida, salud o integridad. Puede existir modalidad dolosa o por imprudencia grave.

No se exige siempre daño: el delito de riesgo puede consumarse con peligro grave. Si además se produce lesión o muerte, pueden concurrir delitos de resultado según las reglas penales.

14.11. Responsabilidad civil

Obliga a reparar daños causados por incumplimiento. Puede derivar del contrato de trabajo, responsabilidad extracontractual o delito. La indemnización busca compensar perjuicios personales, patrimoniales y morales.

La responsabilidad patrimonial de la Administración respecto de su personal o terceros se examina según el régimen aplicable, sin perjuicio de acciones frente a autoridades o empleados cuando concurran requisitos.

14.12. Recargo de prestaciones

Las prestaciones económicas derivadas de accidente de trabajo o enfermedad profesional se incrementan entre un treinta y un cincuenta por ciento cuando la lesión se produce por falta de medidas. El recargo recae directamente sobre el empresario infractor y no puede asegurarse.

Su finalidad es sancionadora y reparadora. Es compatible con otras responsabilidades, aunque deben analizarse hechos, causalidad y sujetos.

14.13. Responsabilidad de trabajadores

El personal debe usar correctamente equipos y protecciones, no inutilizar dispositivos, informar de riesgos y cooperar. Su incumplimiento puede tener consideración disciplinaria.

Estas obligaciones no reducen el deber empresarial. No puede culparse automáticamente al trabajador si faltaban formación, supervisión, medios o procedimiento seguro.

15. APLICACIÓN EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SÍNTESIS DE EXAMEN

15.1. Deber preventivo de las Administraciones

La Administración actúa como empleadora respecto de su personal y debe garantizar protección eficaz. Las peculiaridades administrativas afectan a órganos, representación o procedimientos, pero no eliminan plan, evaluación, planificación, formación, vigilancia o emergencias.

La prevención debe integrarse en planificación estratégica, presupuestos, contratación, gestión de personal, obras, mantenimiento, tecnología y organización. Cada unidad conserva responsabilidades dentro de sus competencias.

15.2. Particularidad del régimen corrector

El artículo 45 de la LPRL prevé que, en relaciones del personal civil al servicio de Administraciones, las infracciones se corrijan mediante imposición de medidas correctoras conforme al procedimiento específico. La LISOS remite a este régimen.

Esto no significa impunidad. La Inspección puede requerir, controlar y promover corrección, y pueden existir responsabilidades disciplinarias, patrimoniales, contables o penales.

15.3. Aplicación al SAS

En el SAS concurren riesgos de alta complejidad y una estructura extensa. La prevención requiere unidades especializadas, coordinación corporativa y participación. El desarrollo organizativo andaluz se estudia en el Tema 51, especialmente el Decreto 304/2011 y el sistema de gestión del SAS.

En este Tema 50 debe retenerse el marco básico estatal. Las normas autonómicas organizan su aplicación, pero no sustituyen la LPRL ni el Reglamento.

15.4. Funciones del Técnico de Función Administrativa

Puede intervenir en:

• Tramitación de contratos con requisitos preventivos.
• Coordinación documental de empresas.
• Seguimiento presupuestario de medidas.
• Gestión de formación y vigilancia.
• Archivo de evaluaciones y planes.
• Elaboración de informes y cuadros de seguimiento.
• Integración de prevención en procedimientos.
• Gestión de adquisiciones y suministros seguros.
• Apoyo a comités y órganos de participación.

Debe distinguir entre asesoramiento técnico y competencia decisoria. El servicio propone; el órgano competente aprueba, dota y ejecuta. El expediente debe documentar decisiones y seguimiento.

15.5. Trampas de examen

15.6. Conclusiones

La LPRL configura un sistema preventivo integral. El derecho a protección eficaz se traduce en un deber dinámico de evitar, evaluar, planificar, informar, formar, vigilar y mejorar.

El Real Decreto 39/1997 convierte ese deber en organización. La prevención se integra mediante Plan, evaluación y planificación y se desarrolla a través de modalidades suficientes y cualificadas.

Los fabricantes participan en la cadena de seguridad y el empresario debe recabar y transmitir información. El incumplimiento puede desencadenar requerimiento, paralización, sanciones, reparación civil, responsabilidad penal y recargo.

En las Administraciones Públicas, y especialmente en el SAS, la prevención forma parte de la gestión ordinaria. No es una función exclusiva de especialistas: cada órgano debe integrar seguridad y salud en las decisiones que adopta.

16. MAPA CONCEPTUAL