1. INTRODUCCIÓN: EL EMPLEO PÚBLICO COMO INSTITUCIÓN CONSTITUCIONAL

El empleo público comprende el conjunto de relaciones jurídicas mediante las cuales las personas prestan servicios profesionales retribuidos para las Administraciones Públicas y para determinadas entidades integrantes del sector público. No se trata únicamente de una modalidad de trabajo dependiente. Es una institución directamente vinculada al cumplimiento de los fines constitucionales de la Administración, a la continuidad de los servicios públicos y a la satisfacción objetiva de los intereses generales.

La Administración necesita disponer de una organización estable, profesional e imparcial. Para ello, el ordenamiento establece un sistema propio de selección, derechos, deberes, incompatibilidades, carrera, responsabilidad y extinción de la relación de servicio. Ese sistema no es uniforme. Bajo la expresión general empleados públicos conviven personas vinculadas mediante una relación funcionarial de Derecho Administrativo, mediante una relación estatutaria especial propia de los servicios de salud o mediante un contrato sujeto principalmente al Derecho del Trabajo.

El punto de partida es el artículo 103 de la Constitución Española. Su apartado primero dispone que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El apartado tercero reserva a la ley la regulación del estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del derecho de sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.

El derecho de acceso reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución no atribuye a cada persona un derecho subjetivo a obtener una plaza pública. Reconoce el derecho a participar en los procedimientos y a que la selección se desarrolle en condiciones de igualdad, con arreglo a reglas generales, objetivas y previamente publicadas. La igualdad constitucional se conecta con el mérito y la capacidad del artículo 103.3: la Administración debe seleccionar a quienes acrediten una mayor aptitud para las funciones convocadas, sin discriminaciones arbitrarias ni alteraciones sobrevenidas de las bases.

La profesionalidad del empleo público protege simultáneamente dos intereses. En primer lugar, garantiza los derechos de quienes aspiran a ingresar o ya prestan servicios en la Administración. En segundo lugar, protege a la ciudadanía frente a la patrimonialización partidista, personal o corporativa de los puestos públicos. La selección objetiva, la imparcialidad, el régimen de incompatibilidades, la responsabilidad disciplinaria y la estabilidad del personal funcionario son instrumentos al servicio de una Administración neutral y eficaz.

La norma estatal básica es el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, conocido como TREBEP o EBEP. Su función consiste en establecer las bases comunes del empleo público para todas las Administraciones. Sobre esas bases actúan las leyes estatales y autonómicas de función pública, las normas de régimen local, la legislación laboral y los estatutos específicos de determinados colectivos.

En Andalucía, la norma general de desarrollo es la Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía. En el ámbito sanitario, la referencia específica es la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud. Por tanto, el personal del Servicio Andaluz de Salud no puede estudiarse aplicando exclusivamente el TREBEP ni exclusivamente la Ley andaluza: hay que construir el régimen jurídico mediante la relación entre normativa básica estatal, normativa autonómica y legislación sanitaria especial.

Para la categoría de Técnico/a de Función Administrativa del SAS, esta distinción es esencial. Que sus funciones tengan contenido administrativo no convierte al titular de una plaza básica del SAS en funcionario de la Administración General de la Junta de Andalucía. La categoría se integra, con carácter general, en el personal estatutario de gestión y servicios del servicio de salud. Su vínculo deriva de un nombramiento estatutario y su norma específica es la Ley 55/2003, sin perjuicio de la aplicación del TREBEP y de la normativa andaluza en los términos previstos por cada norma.

2. MARCO CONSTITUCIONAL Y NORMATIVO DEL EMPLEO PÚBLICO

El régimen jurídico del empleo público se organiza en varios niveles normativos. La Constitución establece los principios estructurales; el Estado dicta las bases del régimen estatutario; las comunidades autónomas desarrollan esas bases en el ámbito de sus competencias; las entidades locales aplican la legislación básica estatal y la normativa autonómica respetando su autonomía; y determinados sectores, como la sanidad, la docencia, las Fuerzas Armadas o la Administración de Justicia, cuentan con legislación específica.

2.1. Constitución Española

Los preceptos constitucionales de mayor relevancia son los artículos 23.2, 28, 37, 103.1, 103.3 y 149.1.18. El artículo 23.2 garantiza la igualdad en el acceso a funciones y cargos públicos. El artículo 103.3 incorpora los principios de mérito y capacidad y reserva a la ley la regulación del estatuto funcionarial. El artículo 149.1.18 atribuye al Estado competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios, garantizando a los administrados un tratamiento común ante ellas.

La reserva de ley del artículo 103.3 no significa que toda cuestión de personal deba regularse exhaustivamente mediante una ley formal. Significa que los elementos esenciales del estatuto funcionarial no pueden abandonarse a una regulación reglamentaria independiente. La ley debe establecer el marco y puede habilitar al reglamento para desarrollar aspectos organizativos, procedimentales o técnicos.

La Constitución emplea la expresión funcionarios públicos, pero el sistema actual del empleo público es más amplio. El TREBEP extiende principios comunes al personal funcionario y, en las materias que proceda, al personal laboral. La jurisprudencia constitucional ha subrayado que los principios de igualdad, mérito y capacidad no se limitan al acceso funcionarial: también condicionan el ingreso del personal laboral en el sector público.

2.2. Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público

El TREBEP tiene una doble finalidad. Su artículo 1.1 establece las bases del régimen estatutario de los funcionarios incluidos en su ámbito. Su artículo 1.2 determina las normas aplicables al personal laboral de las Administraciones Públicas. Además, formula unos fundamentos comunes: servicio a la ciudadanía, igualdad, mérito y capacidad, sometimiento a la ley, igualdad entre mujeres y hombres, objetividad, profesionalidad, imparcialidad, eficacia, transparencia, evaluación, responsabilidad, jerarquía, negociación colectiva y cooperación interadministrativa.

El artículo 2 incluye a la Administración General del Estado, las Administraciones autonómicas, las entidades locales, los organismos públicos, agencias y entidades de Derecho público vinculadas o dependientes y las universidades públicas. El personal docente y el personal estatutario de los servicios de salud se rigen por su legislación específica y por las normas del TREBEP que resulten aplicables con las excepciones expresamente establecidas.

El artículo 2.4 contiene una regla técnica que suele generar preguntas de examen: cuando el TREBEP menciona al personal funcionario de carrera, se entiende comprendido el personal estatutario de los servicios de salud. Esta equiparación opera a efectos de aplicación del Estatuto Básico; no elimina la legislación especial sanitaria ni transforma formalmente cada plaza estatutaria en un puesto funcionarial de la Administración General.

El artículo 2.5 añade que el TREBEP tiene carácter supletorio para todo el personal de las Administraciones Públicas no incluido en su ámbito. La supletoriedad permite cubrir lagunas, pero no desplazar una regulación específica incompatible. Primero debe aplicarse la norma sectorial; después, si existe una laguna real y la regla básica es compatible con la naturaleza del vínculo, puede acudirse al TREBEP.

2.3. Legislación de Función Pública de Andalucía

La Ley 5/2023 define y ordena la función pública de la Administración de la Junta de Andalucía y determina las normas aplicables al personal de las Administraciones públicas andaluzas incluido en su ámbito. Regula el personal funcionario, laboral, eventual y directivo; la ordenación de los recursos humanos; el acceso; la carrera; la provisión; las situaciones administrativas; los derechos; la negociación; las incompatibilidades y el régimen disciplinario.

Su artículo 3 incluye colectivos con legislación específica. Entre ellos se encuentran el personal funcionario docente no universitario y el personal estatutario del SAS, que se rigen por su normativa propia y, en lo no previsto, por la Ley 5/2023 con carácter supletorio, salvo las materias exceptuadas por la normativa estatal básica.

2.4. Legislación sanitaria y laboral

La Ley 55/2003 establece las bases reguladoras de la relación funcionarial especial del personal estatutario del Sistema Nacional de Salud. Regula su clasificación, adquisición y pérdida de la condición, selección, provisión, movilidad, carrera, retribuciones, jornada, situaciones, derechos colectivos y régimen disciplinario.

El personal laboral se rige por el TREBEP en los preceptos que expresamente le resulten aplicables, por el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, por las normas laborales complementarias, por los convenios colectivos y por el contrato. La Administración, aunque actúe como empleadora, sigue sometida a límites presupuestarios, organizativos y constitucionales que no afectan de la misma forma al empresario privado.

3. CONCEPTO Y CLASES DE EMPLEADOS PÚBLICOS

El artículo 8.1 del TREBEP define como empleados públicos a quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales. La definición contiene tres elementos: prestación de funciones, percepción de retribuciones y vinculación funcional con una Administración al servicio del interés general.

La enumeración del artículo 8.2 es cerrada en cuanto a las clases generales contempladas por el TREBEP. No incluye como quinta clase al personal directivo profesional, porque este se regula separadamente en el artículo 13 y puede proceder de distintos vínculos. Tampoco menciona de forma autónoma al personal estatutario sanitario, cuyo encaje se produce mediante el artículo 2 y la legislación especial.

La clasificación atiende, principalmente, a la naturaleza del vínculo y a la estabilidad de la relación. El funcionario de carrera mantiene una relación estatutaria permanente de Derecho Administrativo. El funcionario interino es nombrado temporalmente por necesidad y urgencia para ejercer funciones propias de funcionarios. El personal laboral presta servicios en virtud de contrato. El personal eventual es nombrado para funciones no permanentes de confianza o asesoramiento especial.

La clasificación no depende del nombre coloquial del puesto. Una persona que realiza tareas administrativas puede ser funcionaria, estatutaria o laboral. Para determinar el régimen hay que examinar la norma de creación de la plaza, la relación de puestos de trabajo o plantilla, el procedimiento de acceso y el instrumento jurídico mediante el cual se produjo la incorporación.

Tampoco debe confundirse puesto de libre designación con personal eventual. La libre designación es un sistema de provisión de puestos reservados normalmente a funcionarios de carrera. Quien obtiene uno conserva su condición funcionarial. El personal eventual, en cambio, es nombrado específicamente para tareas de confianza o asesoramiento y no accede mediante un sistema ordinario de provisión funcionarial.

La distinción entre personal laboral fijo y personal laboral por tiempo indefinido también es esencial. El personal fijo ha superado un proceso selectivo destinado expresamente a adquirir esa condición. La condición de indefinido puede derivar, entre otros supuestos, de una declaración judicial ante una utilización irregular de la contratación temporal. No equivale a fijeza, no atribuye automáticamente una plaza definitiva y debe compatibilizarse con los principios constitucionales de acceso.

El personal estatutario del SAS constituye una relación funcionarial especial. El calificativo estatutario procede históricamente de los antiguos estatutos del personal sanitario y no significa que carezca de relación administrativa. La Ley 55/2003 declara expresamente la naturaleza funcionarial especial del vínculo, aunque mantiene denominaciones, categorías, sistemas de selección, movilidad y situaciones propias del ámbito sanitario.

4. FUNCIONARIOS DE CARRERA

Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. Cada elemento de la definición del artículo 9.1 del TREBEP posee relevancia jurídica.

El nombramiento legal diferencia al funcionario del trabajador contratado. El vínculo no nace de un contrato negociado entre las partes, sino de un acto administrativo de nombramiento dictado tras la superación del proceso selectivo y completado con el acatamiento del ordenamiento y la toma de posesión. La voluntad del aspirante es necesaria para participar y aceptar, pero el contenido esencial de la relación viene fijado por las leyes y reglamentos.

La relación estatutaria implica que las condiciones de servicio pueden modificarse por normas generales dentro del respeto a la Constitución, las leyes, los derechos adquiridos consolidados y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. No existe una congelación contractual individual de todas las condiciones vigentes en el momento del ingreso.

La relación se somete al Derecho Administrativo. Los actos relativos al nombramiento, carrera, provisión, situaciones administrativas, incompatibilidades, sanciones o pérdida de la condición son actos administrativos recurribles mediante los mecanismos previstos en la legislación administrativa y, agotada la vía procedente, ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

El carácter permanente de los servicios no equivale a un derecho incondicionado a conservar para siempre un puesto concreto. La inamovilidad protege la condición de funcionario de carrera, no necesariamente la ocupación indefinida de cualquier puesto. La Administración puede reorganizar unidades, modificar relaciones de puestos, suprimir puestos o aplicar procedimientos de movilidad y provisión, respetando las garantías legales.

4.1. Reserva de funciones públicas

El artículo 9.2 del TREBEP reserva a los funcionarios públicos las funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Las leyes de desarrollo concretan esa reserva. Su finalidad es garantizar que las decisiones dotadas de autoridad pública sean adoptadas por personal sometido a un régimen reforzado de imparcialidad, responsabilidad, incompatibilidad y selección objetiva.

Entre las actividades vinculadas a potestades públicas pueden encontrarse, según la regulación aplicable, la elaboración de actos que limiten derechos, la inspección con presunción de veracidad, la sanción, la fe pública, la recaudación ejecutiva, la emanación de órdenes de policía o la gestión de registros con efectos constitutivos. No toda tarea auxiliar relacionada con un procedimiento está necesariamente reservada: debe analizarse si comporta ejercicio de autoridad o salvaguardia cualificada del interés general.

La Ley 5/2023 concreta en Andalucía funciones exclusivamente funcionariales. Entre ellas se incluyen actuaciones que exteriorizan autoridad administrativa, fe pública, control, inspección o decisiones con efectos jurídicos relevantes. La enumeración legal debe estudiarse literalmente porque los exámenes suelen construir distractores alterando un requisito: por ejemplo, atribuir reserva funcionarial a una mera constatación sin presunción de veracidad o negar la reserva cuando la inscripción registral produce efectos constitutivos.

4.2. Inamovilidad, carrera y responsabilidad

La inamovilidad en la condición de funcionario de carrera protege la objetividad del servicio. Evita que la continuidad profesional dependa de la confianza política de cada autoridad. La pérdida de la condición solo puede producirse por causas legales: renuncia aceptada, pérdida de la nacionalidad relevante, jubilación total, separación del servicio firme o inhabilitación penal firme.

El funcionario tiene derecho a la carrera profesional y a la promoción interna conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad. La carrera puede ser horizontal, mediante progresión sin cambio de puesto; vertical, mediante ascenso en la estructura de puestos; promoción interna vertical, hacia un cuerpo o escala superior; o promoción interna horizontal, hacia otro cuerpo o escala del mismo subgrupo.

La estabilidad no elimina la responsabilidad. Los funcionarios responden disciplinariamente por las infracciones cometidas, pueden incurrir en responsabilidad patrimonial frente a la Administración cuando actúan con dolo o culpa grave y quedan sujetos, como cualquier persona, a responsabilidad penal. La garantía de inamovilidad protege la independencia profesional, no la impunidad.

5. FUNCIONARIOS INTERINOS

Los funcionarios interinos son nombrados temporalmente, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, para desempeñar funciones propias de funcionarios de carrera. No constituyen una vía alternativa de acceso estable ni una categoría permanente paralela. Su nombramiento debe apoyarse en una de las causas tasadas del artículo 10 del TREBEP.

5.1. Causas de nombramiento

La primera causa es la existencia de una plaza vacante cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera. El nombramiento tiene un máximo general de tres años. La plaza debe ser objeto de cobertura mediante los mecanismos de provisión o movilidad aplicables. Transcurrido el plazo, se extingue la interinidad y la vacante solo puede ser ocupada por personal de carrera, salvo que el proceso selectivo quede desierto.

Excepcionalmente, el interino puede permanecer si la convocatoria correspondiente se publicó dentro de los tres años desde el nombramiento y se resuelve dentro de los plazos del artículo 70 del TREBEP. En tal caso permanece hasta la resolución, y el cese no genera por sí mismo compensación económica.

La segunda causa es la sustitución transitoria del titular durante el tiempo estrictamente necesario. Aquí el nombramiento está vinculado a la ausencia y a la reserva del puesto. Cuando se reincorpora el titular o desaparece la causa de sustitución, debe finalizar la relación interina.

La tercera causa es la ejecución de programas temporales, con una duración máxima de tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de función pública dictadas en desarrollo del TREBEP. El programa ha de ser verdaderamente temporal y estar identificado. No debe emplearse para cubrir necesidades permanentes de forma encadenada.

La cuarta causa es el exceso o acumulación de tareas por un plazo máximo de nueve meses dentro de un periodo de dieciocho meses. Se trata de una necesidad coyuntural de refuerzo. No puede convertirse en un mecanismo ordinario para sostener plantillas estructuralmente insuficientes.

5.2. Selección y régimen jurídico

Los procedimientos de selección del personal interino deben ser públicos y respetar igualdad, mérito, capacidad, publicidad y celeridad. La celeridad se explica por la finalidad de cobertura inmediata, pero no autoriza nombramientos arbitrarios. Las bolsas de empleo, listas ordenadas o procedimientos abreviados deben basarse en criterios objetivos y previamente conocidos.

El nombramiento interino no produce la condición de funcionario de carrera. La prestación prolongada de servicios, la superación de varios llamamientos o el desempeño satisfactorio del puesto no sustituyen el proceso selectivo exigido constitucionalmente para adquirir estabilidad.

Al interino se le aplica el régimen general del funcionario de carrera cuando resulte adecuado a la temporalidad y al carácter extraordinario del nombramiento, salvo los derechos inherentes a la condición de carrera. Puede ejercer derechos retributivos, permisos, protección social, formación y representación, pero no posee inamovilidad en la condición ni un derecho a permanecer después de extinguirse la causa.

La Administración debe formalizar de oficio el cese por cobertura reglada del puesto, supresión o amortización, finalización del plazo o desaparición de la causa. La motivación ha de permitir comprobar que concurre el presupuesto legal. No es un cese libre equiparable al del personal eventual.

5.3. Regulación andaluza

La Ley 5/2023 reproduce el carácter temporal, causal y urgente de la interinidad y remite la selección a procedimientos ágiles. En la Administración General de la Junta, las bolsas de empleo constituyen el instrumento preferente para seleccionar personal interino y laboral temporal, sin perjuicio de otros mecanismos motivados cuando resulten más adecuados.

La legislación andaluza excluye de los órganos de selección al personal funcionario interino, al personal laboral temporal y al eventual. Esta prohibición busca asegurar la independencia, profesionalidad y estabilidad técnica de los órganos encargados de evaluar.

6. PERSONAL LABORAL

Es personal laboral quien, en virtud de un contrato de trabajo formalizado por escrito y en cualquiera de las modalidades admitidas por la legislación laboral, presta servicios retribuidos para una Administración Pública. Su relación es contractual y se somete principalmente al Derecho del Trabajo, aunque presenta singularidades derivadas de la condición pública del empleador.

El artículo 7 del TREBEP establece que el personal laboral se rige por la legislación laboral, las normas convencionales aplicables y los preceptos del Estatuto Básico que así lo dispongan. Esta fórmula configura un sistema de fuentes mixto. No cabe aplicar automáticamente todo el régimen funcionarial, pero tampoco puede tratarse a la Administración como un empresario privado ordinario.

6.1. Personal laboral fijo

El personal laboral fijo ha superado un procedimiento selectivo convocado para adquirir esa condición y celebra un contrato de duración permanente. Su acceso debe respetar igualdad, mérito, capacidad y publicidad. La fijeza no puede adquirirse válidamente mediante una mera decisión administrativa al margen del procedimiento selectivo.

Los sistemas selectivos del personal laboral fijo pueden ser oposición, concurso-oposición o concurso de valoración de méritos, según el artículo 61.7 del TREBEP y la legislación de desarrollo. La mayor amplitud respecto de los funcionarios se explica porque, para estos últimos, el concurso puro solo puede utilizarse excepcionalmente en virtud de una ley.

6.2. Personal laboral temporal

El personal laboral temporal es contratado por tiempo determinado cuando concurre una causa admitida por la legislación laboral y una necesidad pública real. Su selección debe respetar igualdad, mérito, capacidad, publicidad y celeridad. La causa contractual, la duración y las tareas deben estar correctamente identificadas.

La contratación temporal irregular puede generar consecuencias laborales y responsabilidades para la Administración. Sin embargo, el remedio no puede desconocer los principios constitucionales de acceso. La jurisprudencia ha construido figuras dirigidas a proteger a la persona trabajadora frente al abuso sin atribuirle automáticamente la misma situación que a quien obtuvo una plaza fija mediante un proceso abierto y competitivo.

6.3. Personal laboral por tiempo indefinido

El TREBEP menciona al personal laboral por tiempo indefinido como categoría diferente del fijo. En Andalucía, la Ley 5/2023 establece que tendrá esta condición quien obtenga la declaración correspondiente por sentencia judicial firme o en los supuestos previstos por la normativa básica. Su régimen no implica adscripción definitiva al puesto.

La figura del indefinido no fijo intenta conciliar dos exigencias: sancionar o reparar el uso irregular de la temporalidad y preservar el acceso estable mediante igualdad, mérito y capacidad. La relación puede mantenerse hasta que el puesto se cubra reglamentariamente, sea amortizado o concurra otra causa legal de extinción. Por ello, indefinido no es sinónimo de fijo.

6.4. Puestos laborales y reserva funcionarial

Las leyes de función pública determinan qué puestos pueden ser desempeñados por personal laboral, respetando la reserva del artículo 9.2 del TREBEP. Son frecuentes los puestos vinculados a oficios, mantenimiento, actividades auxiliares, servicios instrumentales, tareas técnicas no reservadas, determinadas actividades asistenciales o funciones propias de categorías profesionales definidas por convenio.

No puede utilizarse un contrato laboral para atribuir de forma ordinaria el ejercicio de potestades públicas reservadas. La calificación formal del contrato no corrige una adscripción material contraria a la ley. Las relaciones de puestos de trabajo y demás instrumentos de ordenación deben indicar si el puesto es funcionarial, laboral o eventual.

6.5. Derechos colectivos y jurisdicción

El personal laboral ejerce la negociación colectiva conforme al Estatuto de los Trabajadores, la Ley Orgánica de Libertad Sindical, el TREBEP y los convenios correspondientes. Sus órganos de representación unitaria son los delegados de personal y los comités de empresa. Los conflictos derivados del contrato corresponden, con carácter general, al orden jurisdiccional social.

La negociación colectiva laboral del sector público se encuentra condicionada por la legalidad presupuestaria, las competencias de los órganos públicos y las normas imperativas. Un convenio colectivo no puede alterar competencias reservadas a la ley, crear sistemas de acceso incompatibles con la Constitución ni superar límites retributivos establecidos por normas presupuestarias básicas.

7. PERSONAL EVENTUAL Y PERSONAL DIRECTIVO PROFESIONAL

7.1. Personal eventual

Es personal eventual quien, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, realiza exclusivamente funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial. Se retribuye con cargo a los créditos presupuestarios previstos para esa finalidad.

La nota definitoria no es que el nombramiento sea discrecional, sino la naturaleza de las funciones. La confianza o el asesoramiento especial deben ser reales. El personal eventual no debe utilizarse para cubrir tareas administrativas ordinarias, permanentes o técnicas que corresponden a la estructura profesional de la Administración.

Las leyes de función pública determinan qué órganos pueden disponer de personal eventual. El número máximo y sus condiciones retributivas deben ser públicos. El nombramiento y el cese son libres, y el cese se produce en todo caso cuando cesa la autoridad a la que se presta confianza o asesoramiento.

La condición de eventual no constituye mérito para acceder a la función pública ni para la promoción interna. La experiencia material desarrollada podría valorarse únicamente cuando una convocatoria legítima establezca méritos objetivos compatibles con igualdad y libre concurrencia, pero nunca puede privilegiarse automáticamente el vínculo de confianza.

Al personal eventual se le aplica, en lo adecuado, el régimen general de los funcionarios de carrera. Esta remisión no le atribuye inamovilidad, carrera funcionarial ni estabilidad. Sirve para ordenar derechos y deberes compatibles con su nombramiento.

7.2. Personal directivo profesional

El personal directivo profesional desarrolla funciones directivas definidas como tales por las normas específicas de cada Administración. El artículo 13 del TREBEP no lo incluye entre las cuatro clases del artículo 8. Su régimen puede recaer sobre funcionarios de carrera o, cuando así se establezca, sobre personal laboral sujeto a la relación laboral especial de alta dirección.

La designación debe atender a mérito, capacidad e idoneidad y realizarse mediante procedimientos que garanticen publicidad y concurrencia. La idoneidad permite valorar competencias directivas, liderazgo, experiencia, planificación, gestión de recursos y cumplimiento de objetivos, pero no autoriza una selección opaca o puramente política.

El directivo está sujeto a evaluación conforme a criterios de eficacia, eficiencia, responsabilidad por la gestión y control de resultados. Su legitimidad profesional depende de objetivos previamente definidos y de mecanismos verificables de rendición de cuentas.

Las condiciones de empleo del personal directivo no tienen la consideración de materia obligatoriamente negociable a efectos del TREBEP. Esta exclusión no significa que el régimen pueda desconocer la ley, el presupuesto, la igualdad o los derechos fundamentales.

8. LA FUNCIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS

La organización territorial española determina un sistema descentralizado de empleo público. No existe una única Administración con una plantilla común, sino múltiples Administraciones dotadas de autonomía organizativa: Estado, comunidades autónomas, entidades locales, universidades y entidades públicas dependientes. Esta pluralidad debe compatibilizarse con unas bases comunes que garanticen los derechos de la ciudadanía y la coherencia mínima del sistema.

8.1. Competencia estatal básica

El artículo 149.1.18 de la Constitución atribuye al Estado las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios. La legislación básica fija un denominador común: clases de personal, principios de acceso, derechos esenciales, deberes, código de conducta, negociación, responsabilidad disciplinaria, situaciones y movilidad interadministrativa.

La legislación básica no debe agotar toda la materia. Debe dejar espacio para que cada comunidad autónoma organice su función pública, cree cuerpos y escalas, regule procedimientos propios, determine órganos competentes y adapte el régimen a su estructura administrativa.

8.2. Desarrollo autonómico

El artículo 6 del TREBEP dispone que las Cortes Generales y las asambleas legislativas autonómicas aprobarán, en el ámbito de sus competencias, las leyes reguladoras de la función pública de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas. El Estatuto Básico actúa como marco; las leyes de desarrollo completan la regulación.

El artículo 76 del Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de función pública en los términos del artículo 149.1.18 de la Constitución. La Junta puede organizar su personal, regular el régimen estatutario dentro de las bases, ordenar sus cuerpos, gestionar el acceso y desarrollar instrumentos de carrera y provisión.

8.3. Función pública local

El personal funcionario local se rige por la legislación estatal aplicable, de la que forma parte el TREBEP, y por la legislación autonómica, respetando la autonomía local. También resultan esenciales la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local y las normas sobre funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional.

La autonomía local permite a municipios y diputaciones organizar sus servicios, aprobar plantillas y relaciones de puestos y gestionar procesos dentro de sus competencias. Sin embargo, no permite desconocer la legislación básica, la reserva de funciones o los principios de acceso.

8.4. Personal con legislación específica

La pluralidad territorial se combina con una pluralidad sectorial. Jueces, fiscales, personal militar, fuerzas y cuerpos de seguridad, personal de órganos constitucionales, personal docente y personal estatutario sanitario presentan especialidades justificadas por las funciones que desempeñan.

El artículo 4 del TREBEP enumera colectivos a los que sus disposiciones solo se aplican directamente cuando lo establezca la legislación específica. El personal estatutario sanitario recibe un tratamiento diferente en el artículo 2.3: se rige por legislación sanitaria específica y por el TREBEP en los términos expresamente previstos.

8.5. Cooperación y movilidad

La existencia de distintas Administraciones exige cooperación. Los registros de personal, la Conferencia Sectorial de Administración Pública, los convenios de movilidad y los mecanismos de reconocimiento de carrera facilitan la circulación profesional y la gestión integrada de recursos humanos.

El funcionario de carrera que obtiene destino en otra Administración por transferencia o provisión puede pasar a la situación de servicio en otras Administraciones Públicas. Se integra en la organización de destino, se rige por su normativa efectiva y conserva determinados derechos respecto de la Administración de origen.

9. LA FUNCIÓN PÚBLICA DE ANDALUCÍA

La Ley 5/2023, de 7 de junio, sustituyó el marco anterior y constituye la norma general de la función pública andaluza. Entró en vigor, con carácter general, seis meses después de su publicación. Su objeto es definir y ordenar la función pública de la Administración de la Junta de Andalucía y determinar las normas aplicables al personal de las Administraciones públicas de Andalucía comprendido en su ámbito.

9.1. Ámbito directo

La ley se aplica directamente al personal funcionario de la Administración General de la Junta de Andalucía y al personal laboral de esa Administración en los términos establecidos. El personal laboral se rige además por la legislación laboral, el TREBEP, los preceptos específicos de la Ley 5/2023 y las normas convencionales.

También contiene reglas aplicables a entidades locales, universidades y otros sectores en los términos de su ámbito, respetando la autonomía local y la legislación específica de cada colectivo.

9.2. Personal con legislación específica

El artículo 3 contempla al personal funcionario docente no universitario y al personal estatutario del SAS. Ambos se rigen por su normativa específica y, en lo no previsto, por la Ley 5/2023 de forma supletoria, salvo las materias expresamente exceptuadas por la normativa básica estatal.

También se contemplan el personal de Justicia de competencia autonómica, el personal de universidades públicas y el de determinadas instituciones con autonomía orgánica y funcional. Los altos cargos no se convierten por ello en empleados públicos sometidos al régimen general de la ley.

9.3. Clases de personal andaluz

La ley desarrolla las clases del TREBEP. Define al funcionario de carrera, al interino, al personal laboral fijo, indefinido o temporal y al eventual. Regula asimismo el personal directivo público profesional y especifica funciones reservadas a funcionarios.

El artículo 15 concreta la distribución entre puestos funcionariales y laborales. Las funciones con ejercicio de potestades públicas o salvaguardia de intereses generales corresponden exclusivamente a funcionarios. Los instrumentos de ordenación deben identificar la adscripción de los puestos.

9.4. Ordenación y acceso

La Ley 5/2023 regula las ofertas de empleo, planes de ordenación, relaciones de puestos, cuerpos, especialidades, procesos selectivos, tribunales, bolsas, promoción y provisión. Su desarrollo reglamentario se ha reforzado mediante el Decreto 51/2025, de 24 de febrero, sobre planificación, ordenación, ingreso, promoción interna y provisión del personal funcionario de la Administración General de la Junta.

En marzo de 2026 se modificaron determinados mecanismos de adjudicación y refuerzo. La disposición adicional vigésima octava permite que las convocatorias puedan incluir, bajo las condiciones legales, un número adicional de plazas equivalente al veinte por ciento para posibles vacantes futuras, con cargo a las ofertas de los dos años siguientes. Este mecanismo andaluz no debe confundirse con el límite adicional de hasta el diez por ciento previsto con carácter básico en el artículo 70 del TREBEP para las plazas comprometidas por la oferta.

9.5. Aplicación supletoria al SAS

La aplicación supletoria exige revisar previamente la Ley 55/2003, la Ley de Salud de Andalucía, las normas de selección y provisión del SAS, los pactos de Mesa Sectorial y las convocatorias. Solo cuando la materia no esté regulada o la propia legislación sanitaria remita al régimen general procede acudir a la Ley 5/2023.

Por ejemplo, la Ley 55/2003 contiene su propio sistema de clasificación estatutaria, acceso, movilidad, jornada, situaciones y disciplina. La Ley andaluza no puede sustituir sin más esas reglas. Sí puede servir para completar aspectos organizativos o procedimentales compatibles con la especialidad sanitaria.

10. PRINCIPIOS Y REQUISITOS DE ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO

El acceso al empleo público es una actividad reglada por principios constitucionales y legales. Las Administraciones no seleccionan libremente a quien consideren conveniente, sino a través de procedimientos públicos diseñados para identificar a las personas con mayor mérito y capacidad para las funciones convocadas.

10.1. Igualdad, mérito y capacidad

La igualdad exige que quienes se encuentren en la misma situación puedan concurrir con las mismas reglas. Las diferencias de trato solo son válidas cuando poseen una justificación objetiva, proporcionada y relacionada con la función. Las bases no pueden introducir privilegios territoriales, personales o corporativos carentes de cobertura legal.

El mérito se refiere a los conocimientos, experiencia, formación, competencias o resultados relevantes que una convocatoria puede valorar. La capacidad expresa la aptitud para desempeñar las tareas. Ambos principios deben conectarse con el contenido real del puesto. No todo mérito profesional es automáticamente valorable: debe ser pertinente, objetivo y proporcionado.

La igualdad no impide medidas de acción positiva legalmente previstas. Los cupos de discapacidad, las adaptaciones de tiempos y medios y determinadas medidas para corregir infrarrepresentaciones persiguen hacer efectiva la igualdad material sin eliminar la exigencia de superar el proceso.

10.2. Principios legales complementarios

El artículo 55.2 del TREBEP añade publicidad de convocatorias y bases, transparencia, imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección, independencia y discrecionalidad técnica, adecuación de las pruebas a las funciones y agilidad sin perjuicio de la objetividad.

La publicidad exige difusión oficial suficiente. Las bases constituyen la ley del proceso selectivo y vinculan a Administración, tribunal y aspirantes. Pueden impugnarse cuando incurran en ilegalidad, pero mientras sean válidas no pueden modificarse de forma encubierta durante la selección.

La transparencia exige conocer criterios, puntuaciones y decisiones relevantes. La imparcialidad obliga a abstenerse cuando concurra una causa legal. La profesionalidad reclama que los miembros posean cualificación adecuada. La discrecionalidad técnica protege la valoración especializada, pero no impide controlar errores materiales, arbitrariedad, desviación, incumplimiento de las bases o falta de motivación.

10.3. Requisitos generales

El artículo 56 del TREBEP exige nacionalidad española, sin perjuicio del acceso de nacionales de otros Estados; capacidad funcional; edad mínima de dieciséis años y no exceder de la jubilación forzosa; ausencia de separación disciplinaria o inhabilitación; y posesión de la titulación exigida.

Solo una ley puede establecer una edad máxima distinta de la de jubilación forzosa. No basta una decisión reglamentaria o una base sin cobertura legal. En Andalucía puede exigirse una edad mínima de dieciocho años para cuerpos o escalas que impliquen autoridad o riesgo para la salud, conforme a la Ley 5/2023.

La capacidad funcional se refiere a la aptitud para las tareas esenciales y debe interpretarse conforme a la normativa de discapacidad y ajustes razonables. No permite exclusiones genéricas basadas en diagnósticos. La Administración debe analizar compatibilidad, adaptaciones y funciones concretas.

La prohibición derivada de separación o inhabilitación se refiere a resoluciones firmes y al alcance correspondiente. Para nacionales de otros Estados se exige no estar sometidos a una sanción equivalente que impida el acceso en su país.

10.4. Nacionalidad

Los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea pueden acceder como funcionarios en igualdad con los españoles, salvo los empleos que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público o funciones destinadas a salvaguardar intereses del Estado o de las Administraciones. También se aplican las reglas a determinados familiares y a nacionales incluidos en tratados de libre circulación.

Los extranjeros con residencia legal pueden acceder al empleo público como personal laboral en igualdad de condiciones, conforme al artículo 57 del TREBEP. Las convocatorias deben identificar la naturaleza del vínculo y aplicar correctamente la reserva de nacionalidad.

10.5. Personas con discapacidad

El artículo 59 del TREBEP reserva en las ofertas un cupo no inferior al siete por ciento de las vacantes para personas con discapacidad, con el objetivo de alcanzar progresivamente el dos por ciento de los efectivos. Al menos el dos por ciento de las plazas ofertadas se reserva a personas con discapacidad intelectual y el resto a otros tipos de discapacidad.

La reserva no elimina la necesidad de superar el proceso y acreditar compatibilidad. Deben adoptarse adaptaciones razonables de tiempos, medios y accesibilidad, y posteriormente ajustes en el puesto. La Ley 5/2023 desarrolla convocatorias independientes, bolsas específicas y medidas de adaptación.

10.6. Perspectiva de género y no discriminación

Los procesos deben respetar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Las pruebas físicas deben configurarse sin discriminación y los requisitos deben guardar relación objetiva con el puesto. También quedan prohibidas discriminaciones por origen, discapacidad, edad, orientación o identidad sexual, religión, opinión o cualquier condición personal o social.

11. ÓRGANOS, SISTEMAS SELECTIVOS, OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO Y ADQUISICIÓN DE LA RELACIÓN DE SERVICIO

11.1. Órganos de selección

Los órganos de selección deben ser colegiados. Su composición se ajusta a imparcialidad y profesionalidad, con tendencia o exigencia de paridad según la norma aplicable. La pertenencia es siempre a título individual: nadie actúa como mandatario de un sindicato, asociación, partido o Administración.

El artículo 60 del TREBEP prohíbe que formen parte de estos órganos el personal de elección o designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual. La Ley 5/2023 amplía y concreta las exclusiones para la Administración andaluza, incluyendo al personal laboral temporal, representantes de organizaciones directamente interesadas y personas que hayan preparado aspirantes durante los cinco años anteriores.

Los miembros deben poseer cualificación técnica adecuada y actuar con autonomía. Pueden incorporar asesores especialistas, pero estos colaboran solo en su ámbito técnico y no sustituyen la decisión colegiada.

La discrecionalidad técnica permite valorar pruebas dentro de los criterios de las bases. No constituye inmunidad jurisdiccional. Deben constar las razones determinantes cuando la naturaleza de la decisión lo requiera, especialmente ante reclamaciones, criterios de corrección, entrevistas o valoraciones complejas.

11.2. Carácter abierto y libre concurrencia

Los procesos selectivos tienen carácter abierto y garantizan libre concurrencia, sin perjuicio de la promoción interna y las medidas de acción positiva. La Administración no puede configurar un proceso aparentemente libre que, mediante requisitos desproporcionados, favorezca exclusivamente a un grupo predeterminado.

La conexión entre pruebas y funciones es imprescindible. Pueden utilizarse exámenes teóricos y prácticos, ejercicios de habilidades, lenguas, tecnologías, pruebas psicotécnicas relacionadas con el puesto, reconocimientos médicos o periodos de prácticas. La combinación debe permitir comprobar realmente la capacidad profesional.

En los concursos-oposición, la valoración de méritos debe ser proporcionada y no puede determinar por sí sola el resultado si la norma exige pruebas de capacidad. La experiencia previa en la propia Administración puede valorarse cuando sea pertinente, pero una ponderación excesiva que cierre materialmente la concurrencia puede vulnerar la igualdad.

11.3. Sistemas de selección de funcionarios

Los sistemas ordinarios de selección de funcionarios de carrera son oposición y concurso-oposición. Ambos deben incluir una o varias pruebas que permitan determinar capacidad y orden de prelación. El concurso puro, basado exclusivamente en méritos, solo puede utilizarse excepcionalmente cuando una ley lo autorice.

En la oposición, la puntuación deriva de las pruebas. En el concurso-oposición se añade una fase de méritos. El orden y posible carácter eliminatorio se determinan en la convocatoria y la norma sectorial. En cualquier caso, debe evitarse que la fase de concurso sustituya materialmente a la comprobación de capacidad.

11.4. Sistemas de selección del personal laboral

El personal laboral fijo puede seleccionarse mediante oposición, concurso-oposición o concurso de méritos. El convenio colectivo puede concretar aspectos, pero no eliminar los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

Para personal temporal se utilizan procedimientos ágiles que atienden necesidad y urgencia. La celeridad no equivale a selección discrecional. Las bolsas deben ordenar a las personas mediante criterios comprobables y prever llamamientos, renuncias, suspensiones y exclusiones.

11.5. Oferta de empleo público

La oferta de empleo público es el instrumento que incorpora las necesidades de recursos humanos con asignación presupuestaria que deban cubrirse mediante personal de nuevo ingreso. Su aprobación obliga a convocar los procesos correspondientes para las plazas comprometidas y hasta un diez por ciento adicional, fijando el plazo de convocatoria.

La ejecución de la oferta debe desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años. La oferta se aprueba anualmente por el órgano de gobierno y se publica en el diario oficial. Puede incluir medidas de planificación, promoción interna, discapacidad o distribución sectorial.

La oferta no es la convocatoria. La oferta autoriza y planifica plazas; la convocatoria abre el proceso, aprueba las bases, fija requisitos, pruebas, tribunal, calendario y sistema de calificación. Una misma oferta puede ejecutarse mediante varias convocatorias.

11.6. Adquisición de la condición de funcionario

La condición de funcionario de carrera se adquiere mediante el cumplimiento sucesivo de cuatro requisitos: superación del proceso selectivo; nombramiento por órgano competente publicado en el diario oficial; acatamiento de la Constitución, del Estatuto de Autonomía y del ordenamiento; y toma de posesión dentro del plazo.

Superar las pruebas no basta si no se acreditan los requisitos de la convocatoria. La falta de titulación, capacidad, nacionalidad u otra condición esencial impide el nombramiento y deja sin efecto las actuaciones relativas al aspirante.

La toma de posesión culmina la adquisición. Si no se realiza dentro del plazo sin causa justificada, pueden decaer los derechos derivados del proceso. Las convocatorias regulan documentación, elección de destinos, plazos y efectos.

11.7. Adquisición de la condición estatutaria fija

En el ámbito sanitario, el artículo 20 de la Ley 55/2003 exige superación de las pruebas, nombramiento por el órgano competente e incorporación a una plaza del servicio, institución o centro dentro del plazo. No menciona separadamente un acto de acatamiento como el artículo 62 del TREBEP, aunque pueden existir formalidades establecidas por la convocatoria y normativa aplicable.

12. RÉGIMEN DEL PERSONAL ESTATUTARIO DE LOS SERVICIOS DE SALUD

La Ley 55/2003 establece las bases de la relación funcionarial especial del personal estatutario de los servicios de salud del Sistema Nacional de Salud. Su especialidad responde a la organización asistencial, la continuidad de la atención, la movilidad del personal, las categorías profesionales, las jornadas complementarias, las guardias, la planificación sanitaria y la coordinación entre servicios de salud.

12.1. Clasificación funcional

La Ley 55/2003 clasifica al personal estatutario atendiendo a la función desarrollada, al nivel de titulación y al tipo de nombramiento. Por la función distingue personal sanitario y personal de gestión y servicios.

El personal estatutario sanitario posee una profesión o titulación sanitaria y ocupa plazas correspondientes a esa actividad. El personal de gestión y servicios desempeña funciones de gestión, administración, mantenimiento, servicios generales, tecnología, apoyo u otros cometidos no incluidos como profesión sanitaria.

La categoría de Técnico/a de Función Administrativa del SAS se encuadra en el personal estatutario de gestión y servicios. Aunque su contenido sea jurídico, económico, organizativo o administrativo, la relación sigue siendo estatutaria sanitaria en sentido institucional: presta servicios en un servicio de salud bajo la Ley 55/2003.

12.2. Personal estatutario fijo

Es fijo quien, tras superar el proceso selectivo, obtiene nombramiento para desempeñar permanentemente las funciones derivadas de este. La permanencia se refiere a la condición estatutaria, no a la intangibilidad de un destino concreto. Puede participar en movilidad, provisión, promoción interna y carrera.

La adquisición exige superación de pruebas, nombramiento e incorporación en plazo. La pérdida puede producirse por renuncia, pérdida de nacionalidad, separación firme, inhabilitación, jubilación o incapacidad permanente en los términos legales.

12.3. Personal estatutario temporal y sustituto

Tras la reforma de 2022, los nombramientos temporales de interinidad atienden a plaza vacante o programas temporales. La vacante tiene un límite general de tres años. Los programas deben fijar comienzo y fin, no superar tres años y no encubrir necesidades permanentes.

El personal estatutario sustituto puede nombrarse para cubrir ausencias con reserva de plaza, sustituciones parciales vinculadas a determinadas exenciones de guardias o reducciones de jornada. La causa debe identificarse y el nombramiento finaliza cuando termina el plazo o desaparece la circunstancia.

Al personal temporal y sustituto se le aplica el régimen general del fijo en cuanto sea adecuado, salvo derechos inherentes a la fijeza. La selección temporal debe respetar igualdad, mérito, capacidad, competencia, publicidad y celeridad.

La Ley 55/2003 incorpora medidas de control de la temporalidad. Los actos que incumplan los plazos máximos pueden incurrir en nulidad y las actuaciones irregulares generan responsabilidades. En determinados supuestos de incumplimiento se prevé compensación económica, sin que ello convierta automáticamente la relación en fija.

12.4. Selección del personal estatutario fijo

La selección se realiza periódicamente mediante convocatoria pública anunciada en el diario oficial y con respeto a igualdad, mérito, capacidad y competencia. Las convocatorias deben contener plazas, requisitos, sistema, pruebas, baremo, tribunal y demás condiciones.

El sistema general es el concurso-oposición. Puede utilizarse oposición cuando resulte más adecuado según las características del colectivo o las funciones. El concurso puede utilizarse excepcionalmente cuando así lo autorice la ley.

El concepto de competencia añadido por la Ley 55/2003 no sustituye a capacidad. Refuerza la conexión entre selección y aptitud profesional, procurando que el procedimiento identifique conocimientos, habilidades y experiencia pertinentes para la categoría.

12.5. Provisión y movilidad

La provisión estatutaria se rige por igualdad, mérito, capacidad, publicidad, planificación eficiente, integración organizativa y movilidad. Los procedimientos de movilidad voluntaria permiten participar al personal fijo de la misma categoría y especialidad de otros servicios de salud en condiciones de igualdad.

La selección de nuevo ingreso y la movilidad son procedimientos distintos. El acceso atribuye la condición fija; la movilidad permite cambiar de plaza o destino manteniendo la condición. Por eso no debe confundirse concurso-oposición de ingreso con concurso de traslado.

13. APLICACIÓN PRÁCTICA EN EL SERVICIO ANDALUZ DE SALUD

En el SAS conviven diferentes relaciones de empleo. El núcleo principal de las plazas básicas está integrado por personal estatutario fijo o temporal. También puede existir personal funcionario procedente de cuerpos específicos o procesos de integración y personal laboral sujeto a convenio o a normas particulares.

La pluralidad no permite elegir libremente el régimen para cada persona. La naturaleza del puesto, la normativa de ordenación, la plantilla, la categoría y el procedimiento de incorporación determinan el vínculo. Dos personas que trabajan en el mismo centro pueden estar sometidas a normas diferentes en materia de selección, movilidad, jornada, retribuciones o jurisdicción.

13.1. Personal estatutario de gestión y servicios

El personal estatutario de gestión y servicios comprende categorías administrativas, técnicas, de mantenimiento y apoyo. El Técnico/a de Función Administrativa pertenece a este ámbito. Su acceso a plaza fija se produce mediante convocatoria estatutaria; su nombramiento no lo integra en un cuerpo funcionarial general de la Junta.

Esta precisión tiene consecuencias. La movilidad se articula mediante los procedimientos estatutarios del SAS y del Sistema Nacional de Salud; las situaciones administrativas se rigen prioritariamente por la Ley 55/2003; la negociación colectiva se desarrolla en la Mesa Sectorial de Sanidad; y la provisión de plazas básicas se somete a la normativa sanitaria específica.

13.2. Oferta de empleo y selección en el SAS

Las ofertas de empleo público del SAS determinan las plazas estatutarias que serán objeto de selección. El Decreto 176/2006 regula aspectos de las ofertas y procesos selectivos, mientras el Decreto 136/2001 regula sistemas de selección y provisión de plazas básicas, sin perjuicio de las modificaciones y normas posteriores.

Las convocatorias deben publicarse y contener bases vinculantes. En ellas se determina si el proceso es libre, de promoción interna o reservado; la fase de oposición; el baremo; los requisitos; el tribunal; la elección de destino y la toma de posesión.

La existencia de personal temporal ocupando plazas no impide su inclusión en oferta y convocatoria. La cobertura reglamentaria por personal fijo constituye una causa de cese del temporal. La persona temporal puede participar en igualdad si reúne los requisitos, pero no posee un derecho preferente a consolidar la plaza por el mero tiempo de servicios.

13.3. Puestos de difícil cobertura

La Ley 5/2023 modificó la Ley de Salud de Andalucía para permitir que, cuando no haya sido posible la cobertura por procedimientos ordinarios, el SAS pueda convocar excepcionalmente procesos específicos por concurso para incorporar de forma urgente, estable y permanente personal a puestos de difícil cobertura, dentro de la legislación básica y del desarrollo reglamentario.

La excepcionalidad es decisiva. No convierte el concurso puro en el sistema ordinario de ingreso ni permite declarar cualquier plaza como difícil cobertura sin criterios. Debe existir imposibilidad previa de cobertura ordinaria, finalidad estable, habilitación legal y regulación objetiva.

13.4. Mesa Sectorial y negociación

Las condiciones generales del personal estatutario se negocian en la Mesa Sectorial de Sanidad dentro de las materias legalmente negociables. Se negocian, entre otras, criterios generales de selección, provisión, jornada, retribuciones y planes de ordenación cuando afecten a las condiciones de trabajo.

No son negociables las potestades de organización en sí mismas, la regulación de derechos de la ciudadanía ni la determinación concreta de cada procedimiento selectivo. Sin embargo, cuando una decisión organizativa repercute en condiciones de trabajo, deben negociarse sus efectos en los términos legales.

13.5. Identificación de regímenes en supuestos prácticos

Ante un supuesto de examen, conviene seguir un método. Primero, identifica si existe nombramiento o contrato. Segundo, comprueba si la plaza pertenece a una categoría estatutaria, cuerpo funcionarial o categoría laboral. Tercero, determina si la relación es fija, de carrera, interina, temporal, sustituta o eventual. Cuarto, selecciona la norma específica y utiliza el TREBEP como base o supletorio según corresponda.

Si otra persona es contratada por escrito para una categoría incluida en el convenio laboral, su vínculo será laboral. Si un funcionario de un cuerpo de la Junta se encuentra adscrito a una institución sanitaria, seguirá conservando su condición funcionarial salvo integración o transformación legal. La prestación física en un hospital no determina por sí sola el régimen.

14. CARACTERÍSTICAS GENERALES Y DIFERENCIADORAS DE LOS REGÍMENES FUNCIONARIAL, ESTATUTARIO Y LABORAL

Los tres regímenes comparten principios de servicio público, legalidad, igualdad, mérito, capacidad, incompatibilidad, responsabilidad y sometimiento a límites presupuestarios. Sin embargo, difieren en la fuente del vínculo, la normativa aplicable, los sistemas de ordenación, la estabilidad, la movilidad, la negociación y la jurisdicción.

14.1. Nombramiento frente a contrato

El funcionario y el estatutario ingresan mediante nombramiento. El contenido de su relación se determina normativamente. El laboral ingresa mediante contrato, aunque las condiciones se someten a normas legales, convenios y límites públicos.

El nombramiento no significa ausencia de consentimiento: la persona solicita participar, acepta el nombramiento y toma posesión. La diferencia es que no negocia individualmente el estatuto básico de derechos y deberes.

14.2. Cuerpos frente a categorías

El régimen funcionarial general se estructura mediante cuerpos, escalas, especialidades y puestos. El estatutario se organiza mediante categorías profesionales, especialidades y plazas vinculadas a servicios de salud. El laboral se clasifica en grupos y categorías definidos en convenios colectivos.

Esta diferencia afecta a titulación, movilidad, promoción, funciones y retribuciones. No debe trasladarse automáticamente una figura de un régimen a otro: un concurso de traslado estatutario no es idéntico a un concurso funcionarial ni a una movilidad laboral.

14.3. Permanencia e inamovilidad

La inamovilidad funcionarial protege la condición de carrera. El estatutario fijo posee estabilidad en su relación especial. El laboral fijo tiene estabilidad contractual, pero queda sujeto a las causas de extinción laborales, incluida la disciplina y los procedimientos colectivos u objetivos cuando legalmente procedan.

En ninguno de los regímenes existe un derecho absoluto a que la organización permanezca inalterada. La Administración puede reestructurar servicios dentro de la ley. Lo que cambia son los procedimientos y garantías aplicables a la movilidad, supresión del puesto, reasignación o extinción.

14.4. Régimen disciplinario

Funcionarios y estatutarios se someten a procedimientos disciplinarios administrativos, con tipificación de faltas y sanciones, audiencia, presunción de inocencia y proporcionalidad. El personal laboral se somete al régimen disciplinario laboral, al TREBEP en lo aplicable y al convenio.

La máxima sanción funcionarial y estatutaria es la separación del servicio. En el régimen laboral, la consecuencia equivalente es el despido disciplinario. No son términos intercambiables.

14.5. Jurisdicción

Las controversias individuales derivadas del vínculo funcionarial y estatutario corresponden, con carácter general, a la jurisdicción contencioso-administrativa. Las derivadas del contrato laboral corresponden al orden social. Existen materias colectivas, preventivas o de Seguridad Social cuyo orden jurisdiccional debe determinarse atendiendo a la legislación procesal específica.

La jurisdicción es una consecuencia de la naturaleza del vínculo, no del centro físico en que se trabaja. Una persona laboral en un hospital acude ordinariamente al orden social; una persona estatutaria del mismo hospital impugna sus actos de personal ante el orden contencioso-administrativo.

14.6. Personal estatutario y funcionario de carrera

El personal estatutario no aparece como quinta clase en el artículo 8 del TREBEP, pero el artículo 2.4 ordena comprenderlo cuando el Estatuto menciona al funcionario de carrera. Esa regla facilita la aplicación de normas básicas comunes. No elimina las especialidades de la Ley 55/2003 ni la organización propia de los servicios de salud.

La expresión doctrinal relación funcionarial especial es preferible a presentar al personal estatutario como personal laboral o como un colectivo ajeno al empleo público. La propia Ley 55/2003 define su naturaleza.

15. CONCLUSIONES Y MAPA CONCEPTUAL

El empleo público es un sistema plural construido sobre una base constitucional común. Igualdad, mérito, capacidad, publicidad, objetividad y servicio al interés general legitiman el acceso y la permanencia. Las Administraciones pueden organizar sus recursos humanos, pero no seleccionar arbitrariamente ni utilizar vínculos temporales para eludir los procedimientos ordinarios.

El artículo 8 del TREBEP distingue cuatro clases generales: funcionario de carrera, funcionario interino, personal laboral y personal eventual. El directivo profesional se regula separadamente. El personal estatutario sanitario posee legislación específica y una relación funcionarial especial integrada en el marco básico mediante el artículo 2 del TREBEP.

En Andalucía, la Ley 5/2023 desarrolla el sistema básico y se aplica supletoriamente al personal estatutario del SAS en lo no previsto por su normativa específica. En el Servicio Andaluz de Salud, la Ley 55/2003 constituye la referencia principal para categorías como Técnico/a de Función Administrativa.

El acceso estable exige proceso público y competitivo. Para funcionarios, la oposición y el concurso-oposición son sistemas ordinarios; el concurso puro es excepcional y necesita habilitación legal. El personal laboral fijo admite también concurso. En el ámbito estatutario, el concurso-oposición es el sistema general.