1. INTRODUCCIÓN: LA FUNCIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO

La función pública constituye uno de los elementos esenciales de cualquier Administración contemporánea. Las organizaciones administrativas no actúan por sí solas: necesitan personas que preparen decisiones, tramiten procedimientos, gestionen recursos públicos, presten servicios, ejerzan potestades administrativas y garanticen la continuidad de la acción pública. El conjunto de esas personas, de las relaciones jurídicas que las vinculan con las Administraciones y de las normas que ordenan su selección, carrera, derechos, deberes, retribuciones, situaciones y responsabilidades integra, en sentido amplio, el sistema de empleo público.

En un Estado social y democrático de Derecho, el personal público no puede configurarse como una plantilla al servicio del gobierno de turno ni como una prolongación de intereses partidistas. Su posición institucional se encuentra conectada con el artículo 103.1 de la Constitución Española, que exige que la Administración sirva con objetividad los intereses generales y actúe con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. La profesionalidad, imparcialidad y estabilidad del personal funcionario operan, por tanto, como garantías de los ciudadanos y del propio orden constitucional.

La expresión función pública puede emplearse en varios sentidos. En una acepción subjetiva, designa al conjunto de personas que prestan servicios profesionales retribuidos para las Administraciones. En una acepción objetiva, comprende la actividad desarrollada por esas personas para satisfacer los fines públicos. En una acepción institucional o normativa, alude al conjunto organizado de órganos, puestos, cuerpos, escalas, categorías, relaciones de servicio y normas que disciplinan el empleo público.

La Constitución no impone que todo el personal de las Administraciones sea funcionario. El ordenamiento admite funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual, además de regímenes específicos como el del personal estatutario de los servicios de salud. Sin embargo, el artículo 103.3 de la Constitución ordena que la ley regule el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso conforme a los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del derecho de sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.

La materia presenta, además, una dimensión territorial decisiva. España es un Estado descentralizado en el que conviven la Administración General del Estado, las Administraciones de las comunidades autónomas, las entidades locales y numerosas entidades del sector público institucional. El Estado establece las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, mientras que las comunidades autónomas desarrollan legislativamente esas bases y ejecutan su propia política de personal dentro del marco constitucional y estatutario.

El eje de este sistema es el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. El TREBEP no pretende agotar toda la regulación del empleo público, sino establecer un denominador común aplicable a las diferentes Administraciones. Sobre ese suelo básico se aprueban las leyes estatales y autonómicas de función pública y se mantienen las normas específicas exigidas por determinados colectivos.

En Andalucía, el artículo 76 del Estatuto de Autonomía distribuye las competencias autonómicas en la materia y la Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía, define y ordena el sistema autonómico. Para el Servicio Andaluz de Salud debe añadirse la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, que contiene el régimen especial de la mayor parte de su personal.

El estudio del tema exige distinguir tres planos. Primero, la naturaleza de la relación entre la Administración y cada clase de empleado público. Segundo, las normas constitucionales que condicionan el acceso, la organización y el ejercicio de funciones públicas. Tercero, el reparto de competencias normativas entre el Estado y las comunidades autónomas, cuya pieza básica es el artículo 149.1.18.ª de la Constitución.

2. CONCEPTO DE FUNCIÓN PÚBLICA

2.1. Una noción compleja y polisémica

La función pública carece de una única definición legal válida para todos los efectos. La doctrina suele describirla como el conjunto de personas incorporadas profesionalmente a las Administraciones Públicas, de estructuras organizativas en las que prestan servicios y de relaciones jurídicas mediante las que se ordena su actividad al servicio de los intereses generales. Esta definición permite integrar tanto el elemento personal como el organizativo y el normativo.

La función pública puede analizarse desde cuatro perspectivas complementarias:

• Perspectiva subjetiva: comprende a las personas que prestan servicios retribuidos en las Administraciones Públicas y en las entidades incluidas en el ámbito de la legislación de empleo público.
• Perspectiva objetiva: se refiere a las actividades profesionales desarrolladas para el cumplimiento de fines y competencias administrativas.
• Perspectiva orgánica: comprende los órganos competentes en materia de personal, las unidades administrativas, los cuerpos, escalas, especialidades, categorías y puestos de trabajo.
• Perspectiva jurídica: engloba las normas que disciplinan el nacimiento, contenido, modificación y extinción de las relaciones de empleo público.

No debe confundirse la función pública con el concepto más amplio de sector público. En el sector público existen entidades sometidas total o parcialmente al Derecho privado y trabajadores que no se integran necesariamente en una Administración Pública en sentido estricto. Tampoco debe identificarse sin más función pública con función administrativa: determinadas funciones públicas son ejercidas por autoridades políticas, órganos constitucionales, jueces, fiscales, militares o profesionales sometidos a estatutos específicos.

2.2. Función pública y empleo público

La expresión empleo público, consolidada por el Estatuto Básico del Empleado Público, presenta un alcance más inclusivo. El artículo 8 del TREBEP considera empleados públicos a quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales y distingue funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual.

La función pública, en sentido tradicional, se vinculaba preferentemente con los funcionarios sujetos a una relación estatutaria. El concepto moderno de empleo público permite estudiar conjuntamente los elementos comunes de los distintos vínculos, sin negar que cada uno conserva su propia naturaleza. Así, el funcionario se relaciona con la Administración mediante nombramiento y estatuto legal; el personal laboral, mediante contrato de trabajo; y el personal estatutario sanitario, mediante un nombramiento sometido a su legislación administrativa especial.

2.3. Función pública como institución al servicio de la Administración

La función pública es una parte de la organización administrativa. El personal no constituye un elemento externo que simplemente contrata con la Administración, sino que se integra en su estructura y hace posible el ejercicio continuado de sus competencias. Los puestos de trabajo se crean y ordenan para responder a necesidades públicas; los cuerpos y especialidades agrupan funciones homogéneas; y los instrumentos de planificación determinan las necesidades cuantitativas y cualitativas de recursos humanos.

Esta inserción organizativa explica la intensidad de las potestades administrativas. La Administración aprueba relaciones de puestos de trabajo, planifica efectivos, convoca procesos selectivos, nombra funcionarios, distribuye tareas, ejerce potestades de dirección, evalúa el desempeño y aplica el régimen disciplinario. Tales potestades no son ilimitadas: deben ejercerse dentro de la ley, respetando los derechos de los empleados, la negociación colectiva cuando proceda, la interdicción de la arbitrariedad y el control jurisdiccional.

2.4. Función pública profesional y función política

También debe diferenciarse la función pública profesional de la dirección política. Los miembros del Gobierno, altos cargos y titulares de órganos de dirección política ejercen funciones públicas, pero no adquieren por ello la condición de funcionarios. Su legitimidad deriva normalmente del nombramiento político y su permanencia está vinculada a la confianza del órgano que los designa.

El personal funcionario profesional, en cambio, accede mediante procedimientos regidos por igualdad, mérito y capacidad. Su continuidad no depende de la confianza política, sino del cumplimiento de las condiciones legalmente establecidas. Esta separación permite que los gobiernos democráticamente legitimados definan las políticas públicas y que una Administración profesional las ejecute con objetividad y sometimiento al ordenamiento.

2.5. Finalidades del sistema

La regulación de la función pública persigue simultáneamente varias finalidades: seleccionar a las personas más idóneas; garantizar la igualdad de oportunidades; asegurar la imparcialidad; ofrecer estabilidad suficiente para resistir presiones indebidas; ordenar la carrera y la movilidad; retribuir adecuadamente; prevenir conflictos de intereses; responsabilizar al empleado por incumplimientos; y adaptar los recursos humanos a las necesidades de los servicios públicos.

Estas finalidades pueden entrar en tensión. La estabilidad no debe convertirse en inmunidad frente al incumplimiento; la potestad de organización no puede vaciar los derechos profesionales; la movilidad necesaria no puede emplearse arbitrariamente; la negociación colectiva no puede sustituir al legislador en materias reservadas a la ley; y la autonomía territorial debe coexistir con un régimen básico común.

3. EVOLUCIÓN DEL MODELO ESPAÑOL DE FUNCIÓN PÚBLICA

3.1. Del sistema de confianza al modelo profesional

Los sistemas históricos de empleo público han oscilado entre modelos basados en la confianza política y modelos profesionales articulados sobre la permanencia, la carrera y la selección objetiva. En los sistemas de patronazgo, cada cambio político podía provocar la sustitución de amplios grupos de empleados. Este modelo dificultaba la continuidad administrativa, favorecía el clientelismo y subordinaba la actuación profesional a intereses particulares.

La evolución hacia una función pública profesional respondió a la necesidad de construir una Administración estable y técnicamente capacitada. El funcionario dejó de concebirse como servidor personal de una autoridad para convertirse en servidor del Estado y de la ley. La inamovilidad relativa, la carrera y la selección mediante pruebas objetivas surgieron como garantías de neutralidad y continuidad.

3.2. El sistema cerrado de cuerpos

El modelo tradicional español se apoyó intensamente en los cuerpos de funcionarios. El ingreso se producía en un cuerpo caracterizado por una titulación y unas funciones determinadas, y la carrera se desarrollaba dentro de esa estructura. El cuerpo proporcionaba identidad profesional, formación especializada y estabilidad, pero podía generar fragmentación corporativa y rigidez organizativa.

Las sucesivas reformas trataron de combinar el sistema de cuerpos con una ordenación más flexible basada en puestos de trabajo. En el modelo actual, el cuerpo o escala determina la capacitación profesional general y el puesto concreta las funciones, responsabilidades, requisitos y retribuciones complementarias. La relación entre cuerpo y puesto es, por ello, una de las claves de la gestión moderna de personal.

3.3. La reforma de 1984

La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, constituyó una norma central en la adaptación del sistema preconstitucional a la nueva organización territorial. Impulsó instrumentos como las relaciones de puestos de trabajo, reformó la clasificación de cuerpos, estableció reglas de provisión y carrera e introdujo una estructura retributiva compuesta por conceptos básicos y complementarios.

Parte de sus disposiciones mantuvo vigencia durante años, incluso después de la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público, debido al sistema de entrada en vigor diferida de determinadas materias. La reforma de 1984 fue una legislación estatal básica que condicionó el desarrollo de las leyes autonómicas de función pública.

3.4. El Estatuto Básico de 2007 y el texto refundido de 2015

La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, supuso el primer intento sistemático de regular en una norma básica común el empleo público de todas las Administraciones. Su enfoque superó la visión exclusivamente funcionarial y articuló derechos y deberes comunes, clases de empleados, negociación colectiva, acceso, carrera, evaluación del desempeño, retribuciones, provisión, situaciones administrativas y régimen disciplinario.

La Ley 20/2014 autorizó al Gobierno a refundir la Ley 7/2007 y otras disposiciones legales que la habían modificado. El resultado fue el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que aprobó el vigente Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. La refundición no creó un régimen enteramente nuevo, sino que integró, regularizó, aclaró y armonizó la legislación previa dentro de los límites de la delegación legislativa.

3.5. De la administración de personal a la gestión estratégica

El modelo contemporáneo pretende pasar de una gestión centrada en trámites individuales a una planificación estratégica de recursos humanos. El artículo 69 del TREBEP permite que las Administraciones aprueben planes para contribuir a la eficacia en la prestación de servicios y a la eficiencia en la utilización de recursos económicos mediante la dimensión adecuada de efectivos, su mejor distribución, formación, promoción y movilidad.

La planificación debe conectar las políticas de personal con los objetivos del servicio público. No basta con cubrir vacantes de manera automática: es necesario analizar cargas de trabajo, competencias profesionales, transformación digital, envejecimiento de plantillas, relevo generacional, igualdad efectiva, salud laboral y nuevas formas de prestación de servicios.

3.6. Transformaciones recientes

Las reformas recientes han reforzado materias como la reducción de la temporalidad, el teletrabajo, la evaluación del desempeño, la planificación estratégica y la profesionalización de la dirección pública. No obstante, su aplicación es desigual porque muchas previsiones básicas requieren desarrollo mediante leyes de función pública y normas organizativas de cada Administración.

La evolución normativa muestra que la función pública no es un sistema estático. El legislador puede modificar las condiciones estatutarias para responder a nuevas necesidades, siempre que respete la Constitución, la seguridad jurídica, la igualdad, los derechos fundamentales, la negociación exigible y las garantías asociadas a situaciones jurídicas consolidadas.

Desde la perspectiva del opositor, esta evolución explica por qué conviven normas de diferentes épocas. El TREBEP constituye la referencia básica, pero determinadas materias pueden estar desarrolladas por legislación autonómica, normas sectoriales o preceptos anteriores que continúan vigentes en la medida establecida por las disposiciones transitorias y finales.

4. NATURALEZA DE LA RELACIÓN JURÍDICA FUNCIONARIAL

4.1. Relación estatutaria y relación contractual

La relación del funcionario de carrera con la Administración tiene naturaleza estatutaria. Esto significa que su contenido esencial viene determinado por normas jurídicas generales y no por un contrato individual libremente negociado. El funcionario accede tras superar el procedimiento selectivo, es nombrado por el órgano competente, presta juramento o promesa cuando proceda y toma posesión dentro del plazo establecido.

La relación estatutaria se diferencia de la laboral porque no nace de un contrato de trabajo. El personal laboral presta servicios en virtud de contrato escrito y se rige por la legislación laboral, los convenios colectivos y los preceptos del TREBEP que le resulten aplicables. La Administración actúa como empleadora, aunque sigue vinculada por principios constitucionales como igualdad, mérito, capacidad, publicidad y prohibición de arbitrariedad.

4.2. Nacimiento de la relación

El acceso a la función pública requiere una sucesión de actos jurídicos. Debe existir una necesidad de personal reflejada en los instrumentos de ordenación y, normalmente, en la oferta de empleo público; debe convocarse un proceso selectivo; el aspirante debe reunir los requisitos y superar las pruebas; posteriormente se produce el nombramiento y, finalmente, la toma de posesión.

La voluntad de la persona aspirante es indispensable: nadie puede ser obligado a ingresar en la función pública. Sin embargo, una vez constituida la relación, su régimen no queda a disposición de las partes. El funcionario no puede negociar individualmente el régimen de vacaciones, incompatibilidades, sanciones, situaciones administrativas o causas de pérdida de la condición. Estas materias están reguladas por normas y, en ciertos ámbitos, por pactos y acuerdos colectivos subordinados a la ley.

4.3. Carácter legal y reglamentario

La relación funcionarial suele calificarse como legal y reglamentaria. Las leyes fijan los elementos sometidos a reserva legal y los reglamentos desarrollan aspectos organizativos y procedimentales. También intervienen instrumentos administrativos como las relaciones de puestos de trabajo, convocatorias, resoluciones de nombramiento y actos de provisión.

Esta configuración implica que el legislador puede modificar para el futuro el estatuto aplicable. El funcionario no posee un derecho a que toda la regulación existente en el momento de su ingreso permanezca inalterada durante su vida profesional. Sí deben respetarse los derechos ya perfeccionados, los límites constitucionales, la confianza legítima cuando proceda y las garantías de irretroactividad establecidas en el artículo 9.3 de la Constitución.

4.4. Relación de especial sujeción

Tradicionalmente se ha afirmado que el funcionario mantiene una relación de especial sujeción con la Administración. Esta expresión trata de explicar la existencia de deberes más intensos que los exigibles a cualquier ciudadano: obediencia a órdenes legales, dedicación al servicio, neutralidad, confidencialidad, incompatibilidades, régimen disciplinario y limitaciones justificadas de ciertos derechos.

No obstante, la categoría de especial sujeción no permite reducir libremente los derechos fundamentales. Cualquier limitación debe tener base legal, perseguir una finalidad legítima y respetar la proporcionalidad. La Constitución vincula plenamente a la Administración y los empleados públicos conservan sus derechos como ciudadanos, con las modulaciones indispensables para asegurar la imparcialidad, continuidad y eficacia del servicio.

4.5. Integración orgánica y jerarquía

El funcionario se integra en una organización jerarquizada. Debe desempeñar las tareas propias del puesto y cumplir las instrucciones profesionales de sus superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento. La jerarquía no equivale a obediencia ciega: el deber se refiere a órdenes legítimas dictadas por órganos competentes y relacionadas con el servicio.

La integración orgánica permite a la Administración distribuir trabajo, establecer objetivos, controlar resultados y adoptar medidas organizativas. El ejercicio de estas facultades debe respetar las funciones del cuerpo o categoría, los requisitos del puesto, la dignidad profesional, la prevención de riesgos laborales y las reglas de movilidad y provisión.

4.6. Permanencia y profesionalidad

El carácter permanente de los servicios del funcionario de carrera no significa que tenga derecho perpetuo a un puesto concreto. La permanencia se refiere a la relación de servicio, que solo se pierde por las causas legalmente previstas, como renuncia aceptada, pérdida de nacionalidad en los términos legales, jubilación, sanción firme de separación del servicio o pena de inhabilitación.

El funcionario puede cambiar de puesto mediante concursos, libre designación, movilidad, reasignación, comisión de servicios u otros procedimientos. Puede ser removido o cesado de determinados puestos cuando concurran causas legales, sin que ello suponga necesariamente la pérdida de su condición.

4.7. Orden jurisdiccional competente

Los actos relativos al nacimiento, desarrollo y extinción de la relación funcionarial son actos administrativos y se impugnan, con carácter general, ante el orden contencioso-administrativo. También corresponde a este orden conocer de las controversias del personal estatutario de los servicios de salud, cuya relación es administrativa especial.

Las controversias del personal laboral corresponden normalmente al orden social, incluso cuando la empleadora es una Administración. Esta distinción jurisdiccional constituye una consecuencia práctica de la diferente naturaleza del vínculo.

5. CONTENIDO DE LA RELACIÓN JURÍDICA DE EMPLEO PÚBLICO

5.1. Una relación sinalagmática, institucional y duradera

La relación de empleo público genera un conjunto complejo de derechos, deberes, potestades, cargas y responsabilidades. La Administración debe retribuir, proteger y respetar los derechos profesionales del empleado; este debe prestar el servicio con diligencia, objetividad, imparcialidad y sometimiento al ordenamiento. No se trata, sin embargo, de una relación contractual basada exclusivamente en un intercambio de trabajo por salario, sino de una relación institucional orientada al interés general.

El contenido de la relación se encuentra disperso en la Constitución, el TREBEP, las leyes de función pública, las normas presupuestarias, la legislación de incompatibilidades, la normativa de prevención de riesgos, las normas sectoriales y los pactos o acuerdos colectivos. Para el personal estatutario del SAS, la Ley 55/2003 y su normativa de desarrollo ocupan una posición central.

5.2. Prestación de servicios

La obligación principal del empleado consiste en desempeñar las funciones del puesto, cargo o nombramiento. La prestación debe realizarse de forma efectiva, dentro de la jornada y horario aplicables y de acuerdo con las instrucciones profesionales legítimas. El incumplimiento injustificado puede producir deducciones retributivas y responsabilidad disciplinaria.

Las funciones no quedan determinadas únicamente por la denominación del puesto. Deben examinarse el cuerpo, escala, especialidad o categoría, la relación de puestos de trabajo, la descripción funcional, las normas organizativas y las instrucciones dictadas dentro de la competencia del órgano. La Administración no puede encomendar de forma arbitraria funciones incompatibles con la clasificación profesional o reservadas legalmente a otro tipo de personal.

5.3. Carrera y promoción

El empleado público tiene derecho a la progresión profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad. El TREBEP distingue carrera horizontal, carrera vertical, promoción interna vertical y promoción interna horizontal. La configuración concreta depende de las leyes de desarrollo y de los sistemas implantados por cada Administración.

La carrera horizontal permite progresar sin necesidad de cambiar de puesto, mediante el reconocimiento de grados, categorías u otros escalones. La carrera vertical consiste en ascender en la estructura de puestos mediante procedimientos de provisión. La promoción interna vertical permite acceder a un cuerpo o escala de un subgrupo superior, mientras que la horizontal conduce a cuerpos o escalas del mismo subgrupo profesional.

La evaluación del desempeño se relaciona con la carrera, la formación, la provisión, la continuidad en ciertos puestos y las retribuciones complementarias. Debe basarse en criterios transparentes, objetivos, imparciales y no discriminatorios, con garantías suficientes frente a decisiones arbitrarias.

5.4. Retribuciones

El empleado tiene derecho a percibir las retribuciones e indemnizaciones por razón del servicio que correspondan. Para los funcionarios, el TREBEP diferencia retribuciones básicas y complementarias. Las básicas responden a la adscripción a un grupo o subgrupo y a la antigüedad; las complementarias atienden, entre otros factores, a las características del puesto, la carrera, el desempeño, la productividad o los servicios extraordinarios.

La autonomía de cada Administración en materia retributiva está limitada por la legislación básica y presupuestaria. El Estado puede fijar las cuantías de las retribuciones básicas y límites globales al incremento de las retribuciones del sector público. Las comunidades autónomas desarrollan los conceptos complementarios dentro de su competencia y de las restricciones presupuestarias.

5.5. Jornada, permisos, vacaciones y conciliación

La relación comprende la obligación de cumplir la jornada y el derecho a descansos, permisos y vacaciones. El TREBEP establece una regulación básica de permisos y vacaciones, que puede ser desarrollada y mejorada dentro de los márgenes permitidos por las normas presupuestarias y de función pública.

Las medidas de conciliación, corresponsabilidad, protección frente a la violencia de género, cuidado de familiares, nacimiento, adopción y guarda responden a mandatos constitucionales y europeos. La Administración debe organizar el servicio de manera compatible con estos derechos, sin perder de vista la continuidad asistencial y la atención a la ciudadanía.

5.6. Provisión, movilidad y situaciones administrativas

La Administración puede ordenar la movilidad y la provisión de puestos mediante los procedimientos legalmente establecidos. El concurso es el procedimiento normal de provisión de puestos funcionariales; la libre designación se reserva a puestos que, por su especial responsabilidad y confianza profesional, estén así clasificados.

Las situaciones administrativas determinan la posición del funcionario cuando no presta servicio ordinario en su puesto. El TREBEP contempla servicio activo, servicios especiales, servicio en otras Administraciones Públicas, excedencia y suspensión de funciones, sin perjuicio de las situaciones adicionales que puedan establecer las leyes de desarrollo.

5.7. Seguridad, salud y protección social

Los empleados públicos tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud. La Administración debe evaluar riesgos, planificar la prevención, proporcionar formación, adoptar medidas de emergencia y vigilar la salud en los términos legalmente previstos.

La protección social depende del régimen de encuadramiento. Conviven el Régimen General de la Seguridad Social y, para determinados colectivos, sistemas de mutualismo administrativo y clases pasivas. La relación de servicio también comprende derechos pasivos, prestaciones por incapacidad y protección frente a contingencias profesionales.

5.8. Modificación y extinción

El contenido de la relación puede modificarse por normas, actos de provisión, movilidad, cambios organizativos, progresión profesional o situaciones administrativas. La extinción de la relación funcionarial solo puede producirse por causas legales. Esta reserva garantiza que la Administración no pueda separar discrecionalmente a un funcionario de carrera.

6. DERECHOS INDIVIDUALES Y COLECTIVOS DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS

6.1. Derechos individuales

El artículo 14 del TREBEP contiene un catálogo de derechos individuales de los empleados públicos. Entre ellos se encuentran la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera, el desempeño efectivo de funciones, la progresión profesional, la percepción de retribuciones, la participación en la consecución de objetivos, la defensa jurídica por actuaciones legítimas realizadas en el ejercicio del cargo, la formación continua, el respeto a la intimidad y dignidad, la no discriminación, la conciliación, la libertad de expresión dentro de los límites del ordenamiento, la seguridad y salud, las vacaciones, la jubilación y las prestaciones de Seguridad Social.

La inamovilidad debe interpretarse correctamente. Protege la condición de funcionario de carrera frente a ceses sin causa legal, pero no garantiza la permanencia indefinida en cualquier puesto. Los puestos obtenidos por concurso o libre designación pueden estar sujetos a remoción o cese por las causas y procedimientos previstos.

El derecho al desempeño efectivo impide mantener al funcionario injustificadamente sin funciones. Al mismo tiempo, no otorga un derecho absoluto a conservar tareas concretas cuando la Administración reorganiza servicios dentro de su potestad de autoorganización.

6.2. Dignidad, intimidad y no discriminación

La Administración debe garantizar el respeto a la intimidad, orientación e identidad sexual, expresión de género, características sexuales, propia imagen y dignidad en el trabajo. Debe prevenir y actuar frente al acoso sexual, por razón de sexo, moral, discriminatorio o laboral.

El principio de igualdad prohíbe discriminaciones por nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo, orientación e identidad sexual, religión, convicciones, discapacidad, edad o cualquier otra condición personal o social. Las medidas de acción positiva destinadas a corregir desigualdades reales son compatibles con la igualdad cuando resultan proporcionadas y tienen cobertura legal.

6.3. Formación profesional

La formación continua es un derecho y también un instrumento de modernización. La transformación digital, la actualización normativa y la creciente complejidad técnica exigen que las Administraciones mantengan las competencias profesionales de sus empleados. La formación puede vincularse a la carrera, evaluación, promoción y desempeño de puestos especializados.

El empleado también tiene el deber de mantener actualizada su formación y cualificación. No basta con la capacitación acreditada al ingresar: el servicio público exige aprendizaje permanente.

6.4. Derechos colectivos

El artículo 15 del TREBEP reconoce derechos individuales ejercidos colectivamente: libertad sindical, negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo, huelga con garantía de los servicios esenciales, planteamiento de conflictos colectivos y reunión.

Estos derechos proceden de los artículos 28 y 37 de la Constitución, pero presentan especialidades derivadas del carácter público del empleador, de la reserva de ley, del principio de legalidad presupuestaria y de la necesidad de asegurar la continuidad de los servicios esenciales.

6.5. Negociación colectiva

La negociación colectiva funcionarial no es idéntica a la laboral. Se desarrolla mediante mesas de negociación legitimadas legalmente y sus resultados pueden adoptar la forma de pactos o acuerdos. Los pactos se aplican directamente a materias competencia del órgano que los suscribe. Los acuerdos requieren aprobación expresa y formal del órgano de gobierno cuando versan sobre materias de su competencia.

Cuando una materia exige norma con rango de ley, el acuerdo alcanzado no sustituye al legislador. El órgano de gobierno puede comprometerse a promover un proyecto normativo, pero la aprobación final corresponde al Parlamento competente.

Son materias negociables, entre otras, la aplicación de incrementos retributivos, las retribuciones complementarias, los criterios generales de acceso, carrera, provisión, clasificación, evaluación, formación, acción social, ofertas de empleo público, jornada, horarios, vacaciones, permisos y movilidad cuando afecten a las condiciones de trabajo.

Quedan excluidas de la obligatoriedad de negociar las decisiones que afecten a las potestades de organización, la regulación de derechos de los ciudadanos, las condiciones del personal directivo, los poderes de dirección y control jerárquico y la determinación concreta de sistemas, órganos y procedimientos de acceso y promoción. No obstante, si una decisión organizativa repercute sobre condiciones de trabajo incluidas en el artículo 37.1, deben negociarse esas consecuencias.

6.6. Huelga y servicios esenciales

Los empleados públicos tienen derecho de huelga, pero deben garantizarse los servicios esenciales de la comunidad. En sanidad, la fijación de servicios mínimos debe estar motivada, ser proporcionada y atender a las circunstancias concretas. No puede vaciarse el contenido del derecho mediante servicios mínimos abusivos, pero tampoco puede desprotegerse la vida, integridad y salud de los pacientes.

6.7. Participación y representación

El personal funcionario y estatutario participa mediante delegados de personal y juntas de personal. La representación sindical se articula conforme a la Ley Orgánica de Libertad Sindical. Estos órganos reciben información, emiten informes, vigilan el cumplimiento de normas y ejercen funciones de representación dentro de sus competencias.

7. DEBERES, CÓDIGO DE CONDUCTA Y RESPONSABILIDADES

7.1. Servicio objetivo a los intereses generales

El artículo 52 del TREBEP establece que los empleados públicos deben desempeñar con diligencia las tareas asignadas y velar por los intereses generales con sujeción a la Constitución y al resto del ordenamiento. Su actuación debe ajustarse a principios como objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación, transparencia, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y ambiental y respeto a la igualdad.

Estos principios no constituyen simples recomendaciones éticas. Informan la interpretación y aplicación del régimen disciplinario y orientan la conducta profesional. Un comportamiento contrario a ellos puede generar responsabilidad cuando encaje en una infracción tipificada.

7.2. Principios éticos

Los empleados deben respetar la Constitución y el ordenamiento, actuar para satisfacer los intereses generales, evitar cualquier discriminación, abstenerse en asuntos en los que exista interés personal, rechazar regalos o ventajas que excedan los usos habituales y no utilizar su posición para obtener beneficios indebidos.

La imparcialidad exige separar el interés público de intereses privados, familiares, económicos, políticos o corporativos. El deber de abstención opera cuando concurren las causas legalmente previstas. La intervención de una persona incursa en causa de abstención no determina automáticamente la invalidez del acto, pero puede generar responsabilidad y afectar a la regularidad del procedimiento.

7.3. Principios de conducta

El empleado debe tratar con atención y respeto a ciudadanos, superiores y compañeros; desempeñar las tareas de forma diligente; cumplir la jornada; obedecer instrucciones profesionales legales; administrar con austeridad los recursos públicos; custodiar documentos; mantener actualizada su formación; observar las normas de seguridad y salud; y poner en conocimiento de los órganos competentes las propuestas que mejoren el funcionamiento del servicio.

La obediencia jerárquica encuentra un límite cuando la orden constituye una infracción manifiesta del ordenamiento. En tal caso, el empleado debe ponerlo en conocimiento de los órganos de inspección correspondientes. No puede ampararse en una orden superior para ejecutar conscientemente una actuación manifiestamente ilegal.

7.4. Incompatibilidades

El régimen de incompatibilidades pretende preservar la imparcialidad, evitar conflictos de intereses y garantizar la dedicación al puesto público. La Ley 53/1984, de 26 de diciembre, parte de la incompatibilidad general con un segundo puesto en el sector público, salvo supuestos legalmente autorizados, y somete las actividades privadas relacionadas con el ámbito funcional del puesto a restricciones y autorizaciones.

La compatibilidad no constituye un derecho automático. Debe reconocerse por el órgano competente, no puede menoscabar el cumplimiento de los deberes y queda condicionada a los límites retributivos, horarios y materiales establecidos. Determinadas actividades quedan exceptuadas, como la administración del patrimonio personal, la participación ocasional en medios o ciertas actividades docentes dentro de los límites legales.

7.5. Responsabilidad disciplinaria

El incumplimiento de deberes puede generar responsabilidad disciplinaria. El TREBEP establece principios como legalidad, tipicidad, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras desfavorables, proporcionalidad, culpabilidad y presunción de inocencia. Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves; las sanciones deben imponerse mediante procedimiento con audiencia y garantías de defensa.

La responsabilidad disciplinaria es compatible con la penal y la patrimonial cuando protegen bienes jurídicos distintos y concurren sus presupuestos. No obstante, debe respetarse la prohibición de sancionar dos veces por los mismos hechos, sujeto y fundamento.

7.6. Responsabilidad penal, patrimonial y contable

El empleado puede incurrir en responsabilidad penal por delitos cometidos en el ejercicio de su cargo, como prevaricación, cohecho, malversación, negociaciones prohibidas, revelación de secretos o falsedad. La condición de empleado público puede constituir un elemento del tipo penal o determinar una agravación.

Cuando un ciudadano sufre un daño causado por el funcionamiento de un servicio público, reclama normalmente frente a la Administración. Si esta indemniza y aprecia dolo, culpa o negligencia grave del empleado, puede exigirle de oficio la responsabilidad correspondiente mediante acción de regreso. También puede existir responsabilidad contable cuando se produce menoscabo de fondos públicos por quienes los gestionan.

7.7. Secreto y protección de la información

Los empleados deben guardar secreto sobre materias clasificadas y discreción respecto de la información conocida por razón del cargo. El deber continúa después del cese cuando la naturaleza de la información lo exige. En el ámbito sanitario, la confidencialidad afecta especialmente a datos clínicos y personales, cuyo acceso debe limitarse a las funciones profesionales.

7.8. Responsabilidad y buena administración

La exigencia de responsabilidad protege al ciudadano y refuerza la legitimidad de la Administración. Debe evitarse tanto la impunidad como una cultura organizativa basada en el temor a decidir. La formación, los procedimientos claros, el asesoramiento jurídico y la trazabilidad de las decisiones son elementos esenciales de una función pública responsable.

8. NORMAS CONSTITUCIONALES FUNDAMENTALES SOBRE FUNCIÓN PÚBLICA

8.1. El artículo 23.2: acceso en condiciones de igualdad

El artículo 23.2 reconoce un derecho fundamental de configuración legal. No garantiza el derecho a obtener una plaza, sino a participar en los procesos de acceso sin discriminaciones y conforme a reglas predeterminadas, generales y vinculadas a los principios de mérito y capacidad.

La protección reforzada del artículo 23.2 permite acudir, una vez agotada la vía judicial ordinaria, al recurso de amparo constitucional cuando se vulnera su contenido. Sin embargo, no toda irregularidad de un proceso selectivo adquiere dimensión constitucional. Debe producirse una lesión de la igualdad en el acceso o una aplicación arbitraria de las bases con relevancia efectiva.

El derecho comprende también la permanencia en el cargo o función pública sin perturbaciones ilegítimas, de acuerdo con el régimen legal aplicable. No protege frente a cualquier modificación organizativa ni convierte en derecho fundamental todas las expectativas profesionales.

8.2. El artículo 103.1: Administración objetiva y eficaz

El artículo 103.1 establece los principios estructurales de la Administración. Su servicio objetivo al interés general exige personal neutral, profesional y sometido a la ley. La eficacia justifica la planificación de recursos, la evaluación, la movilidad y la formación. La jerarquía fundamenta las potestades de dirección. La descentralización y desconcentración permiten aproximar la gestión a los centros de decisión. La coordinación evita actuaciones contradictorias.

El sometimiento pleno a la ley y al Derecho implica que la gestión de personal no es un espacio de libre decisión política. Ofertas de empleo, convocatorias, nombramientos, retribuciones, provisión y sanciones deben tener cobertura normativa y pueden ser controlados judicialmente.

8.3. El artículo 103.3: reserva de ley y estatuto funcionarial

Este precepto contiene una reserva de ley. Los elementos esenciales del estatuto funcionarial no pueden abandonarse a una regulación reglamentaria independiente. El reglamento puede desarrollar la ley, pero no sustituirla en materias esenciales como derechos, deberes, acceso, incompatibilidades, régimen disciplinario o causas de pérdida de la condición.

La reserva es relativa: no exige que cada detalle aparezca en una ley. La norma legal debe fijar los elementos fundamentales y puede habilitar el desarrollo reglamentario de procedimientos, aspectos técnicos y cuestiones organizativas.

8.4. Mérito y capacidad

El mérito se refiere a cualidades, experiencia, formación y logros relevantes para el desempeño. La capacidad alude a la aptitud demostrada para realizar las funciones. Ambos principios deben relacionarse con el contenido real de las plazas convocadas. Un mérito ajeno a las funciones o desproporcionadamente valorado puede vulnerar la igualdad.

La publicidad, transparencia, imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección complementan estos principios. Las bases de la convocatoria vinculan a la Administración, al tribunal y a los participantes y solo pueden modificarse conforme a los procedimientos legales.

8.5. Artículo 14: igualdad y no discriminación

El artículo 14 opera con carácter general y se proyecta sobre todas las fases de la relación de empleo: acceso, provisión, retribuciones, carrera, formación y extinción. El artículo 23.2 constituye la garantía específica del acceso a funciones y cargos públicos.

Las diferencias de trato son posibles cuando se apoyan en una justificación objetiva y razonable y resultan proporcionadas. Por ejemplo, pueden exigirse titulaciones, capacidades físicas o conocimientos lingüísticos cuando guarden relación con las funciones y tengan cobertura normativa.

8.6. Derechos sindicales y huelga

El artículo 28.1 reconoce la libertad sindical y permite que la ley limite o exceptúe su ejercicio para fuerzas o institutos armados y regule peculiaridades para funcionarios. El artículo 28.2 reconoce la huelga, que debe compatibilizarse con los servicios esenciales.

Las peculiaridades no autorizan la supresión general del derecho. Deben responder a las exigencias propias del servicio público y respetar el contenido esencial del derecho fundamental.

8.7. Gasto público y retribuciones

El artículo 31.2 exige que el gasto público realice una asignación equitativa de recursos y responda a criterios de eficiencia y economía. Este mandato condiciona las plantillas, retribuciones, tasas de reposición, planificación y evaluación de políticas de personal.

Las leyes presupuestarias pueden establecer límites retributivos y de incorporación de personal, pero deben respetar la distribución constitucional de competencias y el contenido esencial de los derechos.

8.8. Legalidad, seguridad jurídica y arbitrariedad

El artículo 9.3 garantiza legalidad, jerarquía normativa, publicidad, irretroactividad sancionadora desfavorable, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad. Todos estos principios tienen aplicación directa en materia de empleo público.

La interdicción de la arbitrariedad obliga a motivar decisiones como la valoración de méritos, exclusión de aspirantes, remoción de puestos, movilidad forzosa, evaluación negativa o imposición de sanciones. La discrecionalidad técnica de los tribunales selectivos existe, pero no es inmune al control de los hechos determinantes, la igualdad, la motivación y el respeto a las bases.

9. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

9.1. El título competencial estatal

El artículo 149.1.18.ª atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios. La expresión competencia exclusiva no significa que el Estado pueda agotar toda la regulación. Su exclusividad se refiere a la determinación de lo básico; las comunidades autónomas pueden aprobar legislación de desarrollo y ejecutar el régimen dentro de su ámbito.

La finalidad de las bases es garantizar un denominador común en todo el territorio, preservar la igualdad esencial de los ciudadanos ante las Administraciones, asegurar elementos estructurales compartidos y permitir la movilidad y coordinación del empleo público.

9.2. Concepto material y formal de bases

Desde una perspectiva material, son básicas las reglas que establecen los principios, elementos nucleares y denominadores comunes de la institución. Desde una perspectiva formal, la legislación básica debe identificarse normalmente como tal y aprobarse mediante norma con rango de ley, salvo supuestos excepcionales en los que la naturaleza de la materia permita un complemento reglamentario indispensable.

El legislador estatal no puede calificar como básico cualquier contenido sin límite. El Tribunal Constitucional puede revisar si una norma presenta realmente carácter básico o invade las competencias autonómicas. Tampoco puede la comunidad autónoma desconocer una norma estatal básica alegando su competencia de autoorganización.

9.3. Competencias autonómicas de desarrollo

Las comunidades autónomas pueden desarrollar legislativamente el estatuto básico, crear y ordenar su propia función pública, regular cuerpos y escalas, diseñar puestos, establecer órganos competentes, concretar carrera, provisión, situaciones, formación y régimen retributivo complementario, y ejercer todas las funciones ejecutivas de gestión.

La extensión de estas competencias depende de la Constitución, del Estatuto de Autonomía y de la legislación básica. La comunidad no actúa por delegación del Estado, sino en ejercicio de competencias propias dentro del bloque de constitucionalidad.

9.4. Autoorganización y régimen estatutario

Debe distinguirse la potestad de autoorganización de la regulación estatutaria. La primera permite diseñar departamentos, órganos, unidades, puestos y distribución interna de competencias. La segunda disciplina la relación jurídica del personal. Ambas dimensiones se relacionan, pero no son idénticas.

Una decisión organizativa puede afectar a condiciones de trabajo. En tal caso, la Administración conserva la potestad de decidir sobre la organización, pero debe negociar las repercusiones laborales cuando se encuentren entre las materias del artículo 37 del TREBEP.

9.5. Personal laboral

La legislación laboral es competencia exclusiva del Estado conforme al artículo 149.1.7.ª de la Constitución, sin perjuicio de su ejecución por las comunidades autónomas. Por ello, las Administraciones autonómicas no pueden crear un Derecho laboral autónomo, aunque sí pueden organizar su personal laboral, negociar convenios y adoptar decisiones como empleadoras dentro del Estatuto de los Trabajadores y de la normativa básica de empleo público.

Esta doble vinculación explica que el personal laboral público esté sometido a legislación laboral estatal y, simultáneamente, a principios públicos de acceso, incompatibilidades, disciplina, presupuestos y organización.

9.6. Régimen local

El personal de las entidades locales se rige por la legislación básica estatal, la legislación de régimen local, la legislación autonómica de función pública aplicable y las normas propias aprobadas en ejercicio de la autonomía local. El artículo 3 del TREBEP contiene reglas específicas para los funcionarios locales, sin perjuicio de la legislación estatal sobre funcionarios con habilitación de carácter nacional.

Las comunidades autónomas pueden regular aspectos de la función pública local dentro de sus competencias, pero deben respetar las bases estatales y la autonomía constitucionalmente garantizada a municipios y provincias.

9.7. Otros títulos estatales

Además del artículo 149.1.18.ª, pueden intervenir otros títulos competenciales. El artículo 149.1.13.ª permite al Estado establecer bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, lo que puede respaldar medidas presupuestarias generales. El artículo 149.1.7.ª fundamenta la legislación laboral. El artículo 149.1.30.ª interviene en titulaciones académicas y profesionales. El artículo 149.1.17.ª se refiere al régimen económico de la Seguridad Social.

La constitucionalidad de cada medida depende de su contenido real, no únicamente del título invocado. Una limitación retributiva general puede apoyarse en competencias económicas y presupuestarias; una regulación detallada de la provisión de puestos autonómicos no puede justificarse automáticamente como base económica.

9.8. Relaciones entre normas estatales y autonómicas

Entre la ley básica estatal y la ley autonómica no existe una jerarquía ordinaria equivalente a la que relaciona ley y reglamento. Se aplica el principio de competencia. La norma autonómica es válida si se mantiene dentro de su espacio competencial y respeta las bases. Cuando invade la competencia estatal puede ser declarada inconstitucional; cuando el Estado excede lo básico puede vulnerar la autonomía.

9.9. Modificación posterior de las bases

Las comunidades deben adaptar su legislación cuando el Estado modifica válidamente las bases. Mientras se produce la adaptación, la norma autonómica incompatible puede quedar desplazada en su aplicación en los términos reconocidos por el ordenamiento y la jurisprudencia, sin perjuicio de los mecanismos de control constitucional.

La legislación básica no puede interpretarse como una fotografía inmóvil. El Estado puede reformarla para responder a transformaciones sociales, económicas y organizativas, respetando la autonomía territorial y los límites constitucionales.

10. LA NORMATIVA BÁSICA ESTATAL: EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO

10.1. Objeto del TREBEP

El TREBEP es la norma básica común del empleo público español. Su objeto principal consiste en establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios, pero también determina normas aplicables al personal laboral de las Administraciones Públicas.

El Estatuto no constituye una ley completa de función pública aplicable de manera autosuficiente en todos los ámbitos. Muchas previsiones necesitan desarrollo mediante leyes estatales o autonómicas. De ahí que el artículo 6 disponga que, en desarrollo del Estatuto, las Cortes Generales y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas aprobarán las correspondientes leyes de función pública.

10.2. Principios del empleo público

El artículo 1.3 enuncia fundamentos de actuación como servicio a los ciudadanos, igualdad, mérito y capacidad, sometimiento pleno a la ley y al Derecho, igualdad de trato, objetividad y profesionalidad, eficacia en la planificación, desarrollo y gestión de recursos humanos, transparencia, evaluación, jerarquía, negociación colectiva, cooperación entre Administraciones y gestión integrada de personal.

Estos principios orientan todo el Estatuto. No son compartimentos aislados: la selección objetiva se conecta con la profesionalidad; la planificación con la eficacia; la transparencia con el control; la negociación con la participación; y la cooperación con la movilidad y coordinación interadministrativa.

10.3. Estructura sistemática

El TREBEP se organiza en títulos dedicados al objeto y ámbito; clases de personal; derechos, deberes y código de conducta; adquisición y pérdida de la relación de servicio; ordenación de la actividad profesional; situaciones administrativas; régimen disciplinario; y cooperación entre Administraciones.

10.4. Contenido básico y desarrollo

La disposición final primera identifica los títulos competenciales que sustentan el texto refundido. El núcleo funcionarial se dicta principalmente al amparo del artículo 149.1.18.ª. Determinados preceptos relativos al personal laboral se apoyan en la competencia estatal sobre legislación laboral.

No todos los artículos presentan necesariamente idéntica intensidad básica. Algunas normas establecen principios abiertos; otras contienen reglas directamente aplicables; y otras remiten expresamente a las leyes de función pública. Para resolver una cuestión concreta debe examinarse el precepto, su título competencial, la legislación de desarrollo y las disposiciones transitorias.

10.5. Acceso al empleo público

El artículo 55 exige igualdad, mérito y capacidad y añade publicidad, transparencia, imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección, independencia y discrecionalidad técnica, adecuación entre pruebas y funciones y agilidad sin perjuicio de la objetividad.

Los sistemas selectivos de funcionarios son oposición y concurso-oposición. Solo en virtud de ley puede aplicarse excepcionalmente el concurso basado únicamente en méritos. Para el personal laboral pueden utilizarse oposición, concurso-oposición o concurso de méritos, garantizando los principios aplicables.

10.6. Reserva de funciones

La reserva protege el ejercicio imparcial de autoridad y potestades públicas. La ley de desarrollo debe concretar qué funciones están reservadas, evitando tanto una laboralización indiscriminada como una extensión injustificada de la reserva a tareas instrumentales.

10.7. Carrera y evaluación

El TREBEP define modalidades de carrera y obliga a establecer sistemas de evaluación del desempeño. La aplicación práctica requiere leyes y normas de desarrollo que determinen efectos, procedimientos, garantías y criterios.

10.8. Cooperación interadministrativa

La multiplicidad de Administraciones exige cooperación para intercambiar información, coordinar ofertas, facilitar movilidad, reconocer competencias y compartir criterios. La Conferencia Sectorial de Administración Pública y la Comisión de Coordinación del Empleo Público actúan como instrumentos institucionales.

La cooperación no altera la titularidad de las competencias. Permite ejercerlas de forma coherente y evitar que la diversidad territorial perjudique la igualdad esencial, la movilidad o la eficiencia.

11. ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO

11.1. Administraciones incluidas

El artículo 2.1 aplica el TREBEP al personal funcionario y, en lo procedente, al personal laboral de la Administración General del Estado, las Administraciones autonómicas, las ciudades de Ceuta y Melilla, las entidades locales, los organismos públicos, agencias y demás entidades de Derecho público con personalidad propia vinculadas o dependientes, y las universidades públicas.

La inclusión de una entidad requiere atender a su naturaleza jurídica. No toda sociedad mercantil pública o fundación del sector público es una Administración Pública incluida plenamente en el artículo 2. No obstante, determinados principios del Estatuto se proyectan sobre entidades del sector público excluidas mediante la disposición adicional primera.

11.2. Personal investigador

El personal investigador puede quedar sometido a normas singulares para adecuar el régimen general a las características de la investigación. Deben respetarse las disposiciones básicas en las materias que resulten aplicables y la legislación específica de ciencia, universidades y organismos de investigación.

11.3. Personal docente y estatutario sanitario

El personal docente y el personal estatutario de los servicios de salud se rigen por su legislación específica y por las normas del TREBEP que resulten aplicables. No existe, por tanto, una exclusión absoluta del Estatuto. La relación entre norma básica general y legislación sectorial debe resolverse materia por materia.

En el ámbito sanitario, el artículo 2.3 del TREBEP contiene reglas sobre la aplicación al personal estatutario fijo de determinadas referencias efectuadas al funcionario de carrera. No puede generalizarse que toda mención al funcionario incluya automáticamente al estatutario.

11.4. Personal con legislación específica propia

El artículo 4 enumera colectivos a los que el TREBEP se aplica directamente cuando así lo disponga su legislación específica: personal funcionario de las Cortes Generales y asambleas legislativas, órganos constitucionales y estatutarios, jueces, magistrados, fiscales y demás personal de la Administración de Justicia, personal militar, fuerzas y cuerpos de seguridad, personal retribuido por arancel, Centro Nacional de Inteligencia y Banco de España y Fondo de Garantía de Depósitos.

La existencia de legislación específica responde a las funciones constitucionales, independencia, disciplina o singularidades organizativas de cada colectivo. No significa ausencia de principios comunes, sino prevalencia del estatuto especial en las materias correspondientes.

11.5. Personal de entidades locales

Los funcionarios locales se rigen por la legislación estatal básica, de la que forma parte el TREBEP, y por la legislación autonómica con respeto a la autonomía local. La legislación de régimen local añade reglas específicas sobre puestos reservados, selección, órganos competentes y funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

11.6. Personal laboral

Esta fórmula configura un sistema de fuentes mixto. La legislación laboral regula el contrato, modalidades, modificación, suspensión y extinción, mientras que el TREBEP impone reglas públicas en materias como acceso, código de conducta, negociación, incompatibilidades y disciplina.

En permisos de nacimiento, adopción, guarda, acogimiento y progenitor diferente de la madre biológica, el personal laboral se rige por el TREBEP y no por las reglas paralelas del Estatuto de los Trabajadores durante la vigencia de la relación con una Administración, conforme a la previsión específica del artículo 7.

11.7. Personal eventual y directivo

El personal eventual desempeña únicamente funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial. Su nombramiento y cese son libres y el cese se produce, en todo caso, cuando cesa la autoridad a la que presta la función correspondiente. Los servicios prestados no constituyen mérito para el acceso a la función pública ni para la promoción interna.

El personal directivo profesional debe ser designado atendiendo a mérito, capacidad e idoneidad y mediante procedimientos con publicidad y concurrencia. Su régimen requiere desarrollo por cada Administración y debe vincularse a objetivos y evaluación.

11.8. Entidades del sector público no incluidas

La disposición adicional primera extiende los principios de los artículos 52, 53, 54, 55 y 59 a entidades del sector público estatal, autonómico y local que no estén incluidas en el artículo 2 pero sean definidas como sector público por su normativa. Se proyectan así el código de conducta, los principios de acceso y la reserva para personas con discapacidad.

12. LA FUNCIÓN PÚBLICA EN ANDALUCÍA

12.1. El artículo 76 del Estatuto de Autonomía

El Estatuto andaluz asume el esquema bases-desarrollo. El Estado establece el régimen estatutario básico y Andalucía lo desarrolla y ejecuta. El artículo 76.2 concreta, respetando la autonomía local, una competencia exclusiva sobre planificación, organización general, formación y acción social de su función pública; una competencia compartida sobre régimen estatutario del personal al servicio de las Administraciones andaluzas; y una competencia exclusiva sobre determinados aspectos organizativos y formativos del personal laboral.

La calificación estatutaria debe interpretarse dentro de la Constitución. La competencia exclusiva autonómica sobre organización no permite desconocer las bases estatales, mientras que la competencia estatal básica no puede agotar los detalles de organización propios de Andalucía.

12.2. La Ley 5/2023, de la Función Pública de Andalucía

La Ley 5/2023 sustituyó el marco autonómico anterior y ofrece una regulación extensa de la función pública andaluza. Ordena las clases de personal, órganos competentes, planificación, puestos, carrera, evaluación, retribuciones, negociación, selección, provisión, situaciones, disciplina y demás aspectos del empleo público.

Su aplicación debe coordinarse con el TREBEP, la legislación presupuestaria, la normativa de incompatibilidades, la legislación local y las normas sectoriales. La ley autonómica no desplaza el Estatuto Básico, sino que lo desarrolla dentro del ámbito competencial andaluz.

12.3. Ámbito subjetivo

La ley se aplica al personal funcionario y laboral de la Administración General de la Junta, agencias administrativas y de régimen especial y demás entidades incluidas en sus términos. También establece reglas para el personal de las Administraciones locales andaluzas y universidades públicas, respetando su autonomía y la legislación específica.

El artículo 3 regula personal con legislación específica. Entre otros, se refiere al personal funcionario docente no universitario, personal estatutario del SAS, personal de la Administración de Justicia competencia autonómica y personal de determinados órganos estatutarios. La ley opera de manera supletoria en lo no previsto por sus normas específicas, salvo materias exceptuadas por la normativa básica estatal.

12.4. Funciones reservadas al personal funcionario

El artículo 15 de la Ley 5/2023 desarrolla el artículo 9.2 del TREBEP y concreta funciones reservadas. Entre ellas se encuentran la elaboración y aprobación de actos administrativos limitativos de derechos, actividades de inspección, sanción, órdenes de policía, medidas cautelares, fe pública administrativa, control y fiscalización interna y determinadas actuaciones registrales o de asistencia.

La reserva no comprende cualquier tarea relacionada materialmente con un procedimiento. Debe distinguirse entre la decisión, constatación o actuación dotada de autoridad y las tareas auxiliares, instrumentales o de apoyo que pueden ser desempeñadas por personal laboral cuando la relación de puestos lo permita.

12.5. Órganos competentes

La ley distribuye competencias entre el Consejo de Gobierno, la Consejería competente en función pública, la competente en hacienda, las Consejerías y otros órganos. El Consejo de Gobierno aprueba las directrices generales de política de personal y ejerce las atribuciones estratégicas que la ley le reserva.

12.6. Planificación y ordenación

La Ley 5/2023 regula instrumentos de planificación, relaciones de puestos, plantillas, oferta de empleo, registros y planes de recursos humanos. El Decreto 51/2025, de 24 de febrero, desarrolla materias de planificación y ordenación del empleo público, ingreso, promoción interna, provisión, adquisición y pérdida de la relación y movilidad del personal funcionario de la Administración General de la Junta.

La planificación debe orientarse a prestar servicios de calidad, dimensionar efectivos, detectar déficits de competencias, reducir temporalidad y favorecer una distribución territorial y funcional adecuada.

12.7. Aplicación a entidades locales y universidades

La Ley de Función Pública de Andalucía contiene disposiciones aplicables a entidades locales y universidades públicas dentro del respeto a su autonomía. La legislación básica estatal y las normas específicas de régimen local y universitario conservan plena relevancia.

13. FUNCIÓN PÚBLICA Y PERSONAL ESTATUTARIO DEL SERVICIO ANDALUZ DE SALUD

13.1. Un régimen estatutario especial

La mayor parte del personal de los servicios de salud mantiene una relación estatutaria especial regulada por la Ley 55/2003, de 16 de diciembre. Su origen histórico se encuentra en los antiguos estatutos del personal sanitario de la Seguridad Social, pero la Ley 55/2003 adaptó el régimen al Sistema Nacional de Salud descentralizado y a la organización territorial derivada de la Constitución.

El personal estatutario no es personal laboral. Su relación nace mediante nombramiento, se regula por Derecho Administrativo y sus controversias corresponden, con carácter general, al orden contencioso-administrativo. Tampoco se identifica plenamente con el funcionario de carrera, pues dispone de categorías, sistemas de provisión, jornada, situaciones y régimen disciplinario propios.

13.2. Sistema de fuentes

Para determinar el régimen aplicable al personal estatutario del SAS debe utilizarse un sistema escalonado:

1. Constitución Española y normas de la Unión Europea aplicables.
2. Legislación estatal básica, especialmente la Ley 55/2003 y los preceptos del TREBEP aplicables.
3. Estatuto de Autonomía para Andalucía.
4. Ley 5/2023 en los términos de su artículo 3 y como norma supletoria cuando proceda.
5. Normativa autonómica y disposiciones específicas del SAS.
6. Pactos y acuerdos negociados válidamente dentro de las competencias de las mesas.
7. Actos e instrumentos de ordenación, convocatorias y resoluciones administrativas.

La supletoriedad no permite desplazar una regulación sectorial expresa. Se utiliza cuando existe una laguna real y la aplicación de la norma general es compatible con la naturaleza del régimen estatutario sanitario.

13.3. Aplicación del TREBEP

El artículo 2 del TREBEP reconoce expresamente la legislación específica del personal estatutario y, simultáneamente, la aplicación de las normas del Estatuto que correspondan. Materias como derechos colectivos, negociación, acceso, principios éticos, situaciones o disciplina requieren examinar la interacción entre ambas leyes.

Cuando la Ley 55/2003 contiene una regulación específica, esta ocupa la posición sectorial correspondiente dentro del marco básico. Cuando remite al régimen general o guarda silencio, puede operar el TREBEP de manera directa o supletoria según la materia.

13.4. Aplicación de la Ley 5/2023

La Ley 5/2023 declara expresamente que el personal estatutario del SAS se rige por su normativa específica y que, en lo no previsto, la ley autonómica se aplica supletoriamente, salvo materias exceptuadas por la normativa estatal básica. Esta previsión evita tanto la exclusión absoluta como la aplicación indiscriminada.

Una norma general diseñada para funcionarios de la Administración General de la Junta no puede trasladarse mecánicamente a la organización asistencial. Debe comprobarse que existe laguna, que la regla es compatible y que no altera una especialidad básica sanitaria.

13.5. Negociación colectiva sanitaria

La Ley 55/2003 regula la negociación del personal estatutario y prevé mesas sectoriales en cada servicio de salud. El capítulo IV del título III del TREBEP proporciona el marco general de representación y negociación. Las materias comunes a personal funcionario, estatutario y laboral se negocian en las mesas generales correspondientes; las específicas del sector sanitario pueden atribuirse a la Mesa Sectorial de Sanidad.

La potestad de organización de la Administración sanitaria permanece excluida de negociación obligatoria, pero sus consecuencias sobre condiciones de trabajo deben negociarse cuando se integren en el catálogo legal.

13.6. Funciones administrativas en el SAS

Dentro del SAS conviven personal estatutario sanitario, personal estatutario de gestión y servicios, funcionarios y personal laboral. La naturaleza del puesto y de las funciones determina el régimen aplicable. Las funciones que implican potestades públicas o salvaguardia de intereses generales deben respetar la reserva legal, sin perjuicio de las especialidades del régimen estatutario.

El personal de administración y gestión desempeña funciones esenciales en contratación, recursos humanos, presupuesto, contabilidad, responsabilidad patrimonial, protección de datos, atención a la ciudadanía y organización asistencial. Su actuación puede producir efectos jurídicos relevantes y debe ajustarse a competencia, procedimiento, imparcialidad y trazabilidad.

13.7. Movilidad y coordinación del Sistema Nacional de Salud

El carácter descentralizado del Sistema Nacional de Salud exige mecanismos de movilidad, homologación de categorías, reconocimiento de servicios y coordinación. La legislación básica pretende facilitar que la diversidad organizativa autonómica no impida la cohesión profesional ni la movilidad voluntaria.

Las comunidades conservan capacidad para organizar sus servicios, crear categorías y aprobar procedimientos dentro del marco básico. Las diferencias son legítimas siempre que respeten igualdad, mérito, capacidad, libre circulación cuando resulte aplicable y los instrumentos de coordinación del Sistema Nacional de Salud.

13.8. Relevancia para TFA Administración General

El Técnico de Función Administrativa debe manejar simultáneamente el sistema general de empleo público y el estatuto sectorial sanitario. Sus informes pueden requerir determinar la norma prevalente, identificar el órgano competente, delimitar una materia negociable, analizar la reserva funcionarial o resolver conflictos entre legislación básica y autonómica.

La calidad jurídica de estas decisiones depende de aplicar correctamente el principio de competencia y la especialidad normativa. El error típico consiste en trasladar automáticamente una regla de funcionarios generales al personal estatutario o, en sentido contrario, considerar que el personal estatutario queda al margen de todo el TREBEP.

14. CRITERIOS CONSTITUCIONALES Y CUESTIONES PROBLEMÁTICAS

14.1. Alcance de las bases estatales

La jurisprudencia constitucional ha señalado que las bases pueden incluir principios y reglas necesarias para asegurar un tratamiento común, pero no deben descender a un grado de detalle que impida a las comunidades autónomas desarrollar políticas propias. El equilibrio se valora atendiendo a la materia concreta, la finalidad de la norma y su incidencia sobre la autonomía organizativa.

En función pública, pueden considerarse básicos elementos como clases de empleados, principios de acceso, derechos y deberes esenciales, situaciones administrativas comunes, bases del régimen disciplinario, estructura general de retribuciones y negociación colectiva. La concreción de órganos, procedimientos internos, cuerpos autonómicos, puestos y complementos suele admitir mayor desarrollo territorial.

14.2. Reserva de ley

La reserva del artículo 103.3 impide que el reglamento configure de forma autónoma el estatuto funcionarial. La ley debe establecer los elementos esenciales. Sin embargo, el enorme detalle organizativo de la función pública exige reglamentos, relaciones de puestos, convocatorias y actos administrativos de aplicación.

La cuestión no se resuelve preguntando si interviene un reglamento, sino si la ley ha predeterminado suficientemente el contenido esencial y la habilitación. Un reglamento puede regular fases de un concurso; no puede crear sin cobertura legal una causa nueva de pérdida de la condición funcionarial.

14.3. Derechos adquiridos y expectativas

La relación estatutaria es modificable, pero debe distinguirse entre derechos incorporados al patrimonio y meras expectativas. Una retribución ya devengada, un trienio perfeccionado o una situación reconocida tienen mayor protección que la expectativa de mantener indefinidamente una regulación futura de carrera o jubilación.

La modificación legislativa puede afectar a situaciones en curso si respeta la irretroactividad prohibida, la seguridad jurídica y la proporcionalidad. La Constitución no consagra un principio general de intangibilidad de todas las ventajas funcionariales.

14.4. Discrecionalidad técnica

Los tribunales selectivos disponen de discrecionalidad técnica para valorar conocimientos y aptitudes, especialmente en pruebas que requieren juicio especializado. Los órganos judiciales no sustituyen normalmente esa valoración por la suya, pero controlan la competencia, procedimiento, bases, igualdad, motivación, error manifiesto y hechos determinantes.

La transparencia exige conservar criterios de corrección y permitir que el aspirante conozca las razones de una calificación cuando sean relevantes para su defensa. La discrecionalidad técnica no equivale a arbitrariedad ni excluye el derecho a impugnar.

14.5. Temporalidad

El empleo temporal debe responder a causas justificadas y no utilizarse para cubrir indefinidamente necesidades estructurales. La legislación básica ha reforzado las causas de nombramiento interino, los plazos máximos y las responsabilidades por incumplimiento.

La utilización abusiva de temporalidad no convierte automáticamente al funcionario interino en funcionario de carrera, porque el acceso permanente exige superar procesos regidos por igualdad, mérito y capacidad. Las respuestas frente al abuso deben respetar simultáneamente el Derecho europeo y los principios constitucionales de acceso.

14.6. Potestad organizativa y negociación

La Administración conserva la potestad de decidir su estructura y organización. No obstante, cuando las decisiones afectan a jornada, movilidad, retribuciones u otras condiciones incluidas en el artículo 37, deben negociarse esas consecuencias.

La falta de negociación preceptiva puede determinar la invalidez de la disposición o decisión colectiva. La negociación no exige alcanzar acuerdo, pero sí una actuación real, de buena fe y con información suficiente.

14.7. Reserva de funciones y externalización

La reserva del artículo 9.2 limita la atribución de potestades públicas a personal laboral, empresas contratistas o entidades privadas. La colaboración externa es posible para tareas materiales, técnicas o auxiliares, pero la decisión jurídica, inspección con autoridad, sanción o fe pública debe permanecer en manos del personal habilitado.

La frontera debe analizarse funcionalmente. No toda actividad realizada dentro de un procedimiento administrativo implica ejercicio de potestad, pero tampoco puede vaciarse la reserva fragmentando artificialmente la actuación.

14.8. Igualdad y requisitos de acceso

El legislador y la Administración pueden fijar requisitos de nacionalidad, edad, titulación, capacidad funcional y habilitación, siempre que sean legales y proporcionados. Los nacionales de otros Estados de la Unión Europea pueden acceder como funcionarios salvo puestos que impliquen participación en poder público o salvaguardia de intereses estatales.

La exigencia de experiencia previa en una Administración concreta puede ser discriminatoria si se utiliza como barrera injustificada. Puede valorarse experiencia relevante, pero debe atenderse a las funciones efectivamente desempeñadas y evitar privilegios carentes de justificación objetiva.

14.9. Principio de confianza legítima

La confianza legítima protege frente a cambios imprevisibles cuando la propia Administración ha generado expectativas cualificadas, pero no impide reformas legales razonables. Su aplicación en función pública es prudente porque el empleado conoce el carácter normativo y cambiante de su estatuto.

14.10. Control judicial

La jurisdicción contencioso-administrativa controla la legalidad de los actos y reglamentos de personal funcionario y estatutario. Puede anular convocatorias, retrotraer actuaciones, reconocer derechos, ordenar nuevas valoraciones y condenar al pago de cantidades. No puede sustituir a la Administración en decisiones discrecionales legítimas más allá de los límites del control jurisdiccional.

15. SÍNTESIS E IDEAS CLAVE DE EXAMEN

La función pública puede definirse como la institución jurídica y organizativa que integra al personal profesional de las Administraciones y ordena su actividad al servicio de los intereses generales. Su fundamento constitucional se encuentra principalmente en los artículos 23.2, 28, 103 y 149.1.18.ª de la Constitución.

El funcionario de carrera mantiene una relación estatutaria regulada por Derecho Administrativo. El contenido del vínculo se determina por normas y puede modificarse para el futuro dentro de los límites constitucionales. La estabilidad protege la condición, pero no garantiza la permanencia en un puesto concreto ni la congelación de todas las condiciones.

El personal laboral se vincula mediante contrato y se rige por legislación laboral, convenios y preceptos del TREBEP. El personal estatutario de los servicios de salud dispone de un régimen administrativo especial regulado principalmente por la Ley 55/2003.

El artículo 23.2 reconoce el derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad con los requisitos legales. El artículo 103.3 exige mérito y capacidad y reserva a la ley la regulación del estatuto, acceso, sindicación, incompatibilidades y garantías de imparcialidad.

El Estado establece las bases del régimen estatutario conforme al artículo 149.1.18.ª. Las comunidades autónomas desarrollan esas bases, ejecutan la legislación y ordenan su propia función pública. No existe una relación general de jerarquía entre leyes estatales y autonómicas: opera el principio de competencia.

El TREBEP es la norma básica estatal. Establece el marco común, pero necesita leyes de desarrollo. Su ámbito comprende las Administraciones estatal, autonómicas, locales, organismos públicos y universidades, con especialidades para personal docente, estatutario, laboral y colectivos con legislación propia.

El TREBEP tiene carácter supletorio para el personal de las Administraciones Públicas no incluido en su ámbito. Esta afirmación literal del artículo 2.5 fue objeto de la pregunta 51 del examen TFA Administración General de 2021.

El artículo 9.2 reserva a funcionarios las funciones que implican potestades públicas o salvaguardia de intereses generales. La Ley 5/2023 concreta en Andalucía funciones como órdenes de policía, inspección, sanción, fe pública y control financiero. La emanación de órdenes de policía fue la respuesta correcta de la pregunta 58 de la OEP 2025.

En preguntas competenciales, la fórmula más segura es recordar que el Estado fija un común denominador y las comunidades desarrollan y ejecutan. En preguntas sobre la relación jurídica, la clave es diferenciar nombramiento estatutario y contrato laboral. En preguntas del SAS, debe partirse siempre del Estatuto Marco antes de acudir supletoriamente al TREBEP o a la Ley 5/2023.

16. MAPA CONCEPTUAL