1. INTRODUCCIÓN Y MARCO NORMATIVO

La relación funcionarial no es un contrato privado entre dos sujetos situados en un plano de igualdad, sino una relación estatutaria de Derecho Administrativo. El funcionario se incorpora a una organización pública para servir con objetividad los intereses generales y queda sometido a un conjunto de derechos, deberes, incompatibilidades, responsabilidades y garantías definidos esencialmente por normas legales y reglamentarias. Por ello, las condiciones esenciales de su relación de servicio no dependen de la libre voluntad individual de las partes, aunque en numerosas materias exista negociación colectiva con las organizaciones sindicales.

El fundamento constitucional se encuentra, en primer lugar, en el artículo 103.1 de la Constitución Española, que exige que la Administración Pública sirva con objetividad los intereses generales y actúe de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El artículo 103.3 remite a la ley la regulación del estatuto de los funcionarios públicos, el acceso conforme a mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de la sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías de imparcialidad. A ello se añaden el derecho de libertad sindical del artículo 28.1, el derecho de huelga del artículo 28.2, la negociación colectiva del artículo 37, la protección social del artículo 41 y el principio de responsabilidad de los poderes públicos del artículo 9.3.

La norma básica central es el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, habitualmente denominado TREBEP o EBEP. Su título III regula los derechos y deberes y el código de conducta; los artículos 16 a 20 ordenan la carrera profesional, la promoción interna y la evaluación del desempeño; los artículos 21 a 30 contienen el régimen básico de retribuciones; los artículos 31 a 46 disciplinan la negociación colectiva, la representación, la participación institucional y el derecho de reunión; y los artículos 93 a 98 establecen las bases del régimen disciplinario. :contentReference[oaicite:0]{index=0}

En Andalucía, el desarrollo principal se encuentra en la Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía. Esta ley ordena, entre otras materias, los derechos individuales y colectivos, la carrera horizontal y vertical, la promoción interna, la evaluación del desempeño, el sistema retributivo y un régimen disciplinario autonómico completo. Su aplicación debe coordinarse siempre con la normativa estatal básica. Por tanto, cuando una pregunta contraponga el TREBEP y la Ley 5/2023, no se trata de elegir una norma y descartar la otra: el TREBEP contiene las bases comunes y la ley andaluza las desarrolla dentro de las competencias de la Comunidad Autónoma.

El tema se completa con la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical; el Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, interpretado conforme a la Constitución; la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas; la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de responsabilidad de autoridades y personal; la legislación de Seguridad Social y mutualismo administrativo; la legislación presupuestaria; y el título XIX del Código Penal, dedicado a los delitos contra la Administración Pública.

Debe delimitarse cuidadosamente el objeto del tema. El enunciado se refiere a los funcionarios públicos, mientras que una parte muy importante del personal del Servicio Andaluz de Salud tiene la condición de personal estatutario y se rige específicamente por la Ley 55/2003, de 16 de diciembre. Ambos regímenes comparten principios básicos por su naturaleza administrativa, pero no son idénticos. Los plazos disciplinarios, las sanciones, la carrera profesional, las retribuciones o las situaciones administrativas pueden presentar reglas específicas. En una respuesta de examen no debe trasladarse automáticamente una previsión del Estatuto Marco al personal funcionario ni una regla de la Ley 5/2023 al personal estatutario del SAS.

Desde una perspectiva sistemática, los derechos de los funcionarios no constituyen privilegios desvinculados del servicio público. Cada derecho se corresponde con una finalidad institucional: la inamovilidad protege la imparcialidad; la carrera incentiva la profesionalización; la negociación colectiva permite participar en las condiciones de trabajo; la protección jurídica ampara el ejercicio legítimo de las funciones; y la formación continua mejora la calidad del servicio. Paralelamente, los deberes, incompatibilidades y responsabilidades aseguran que las potestades públicas se ejerzan con objetividad, integridad y sometimiento al ordenamiento.

Esta reciprocidad explica la estructura del tema. Primero se estudia la posición activa del funcionario, expresada en sus derechos individuales y colectivos. Después se analiza su progresión profesional, la evaluación del desempeño y los derechos económicos. A continuación se examinan los deberes, las incompatibilidades y las distintas clases de responsabilidad. Finalmente, se aborda la respuesta disciplinaria y penal frente a las conductas que lesionan el correcto funcionamiento, la imparcialidad o el patrimonio de la Administración.

2. DERECHOS DE LOS FUNCIONARIOS

El artículo 14 del TREBEP contiene un amplio catálogo de derechos individuales de los empleados públicos, modulados según la naturaleza de cada relación de servicio. La expresión «empleados públicos» comprende a funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual, pero algunos derechos solo pueden predicarse plenamente de una categoría. El ejemplo más claro es la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera, que no significa derecho perpetuo a un puesto concreto, sino garantía de que la condición funcionarial solo puede perderse por las causas y mediante los procedimientos establecidos legalmente.

2.1. Derechos vinculados a la condición profesional

El funcionario tiene derecho al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera. La Administración no puede mantenerlo arbitrariamente privado de funciones, asignarle tareas ajenas a su categoría como forma encubierta de sanción ni degradar materialmente su posición al margen de los procedimientos legales. No obstante, este derecho debe conciliarse con las potestades de organización, movilidad y distribución de tareas, siempre que se respeten la clasificación profesional, las competencias del cuerpo o escala y la dignidad del empleado.

También se reconoce el derecho a la progresión en la carrera profesional y a la promoción interna conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad, mediante sistemas objetivos y transparentes de evaluación. No existe un derecho automático a ascender, pero sí a participar en los sistemas legalmente establecidos sin discriminación y a que los méritos, pruebas y evaluaciones se apliquen con objetividad.

El derecho a la formación continua y a la actualización permanente de conocimientos y capacidades se configura preferentemente en horario laboral. No se trata solo de una ventaja personal. La transformación digital, los cambios normativos y la creciente complejidad técnica de la Administración convierten la formación en una garantía del buen funcionamiento del servicio. La Ley 5/2023 relaciona expresamente la formación, el aprendizaje permanente, la acreditación de competencias, la carrera y la evaluación del desempeño.

2.2. Derechos económicos y organizativos

El artículo 14 reconoce el derecho a percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del servicio. La retribución debe tener cobertura presupuestaria y normativa y no puede ser fijada por acuerdos individuales. El funcionario también tiene derecho a participar en la consecución de los objetivos atribuidos a la unidad en la que presta servicios y a ser informado por sus superiores de las tareas que debe desarrollar. Esta previsión enlaza con la dirección por objetivos y con la evaluación del desempeño: no puede valorarse correctamente el rendimiento de una persona si antes no se han definido con claridad sus funciones, objetivos, recursos y estándares de actuación.

La defensa jurídica y protección de la Administración procede en los procedimientos seguidos ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de las funciones o cargos. La palabra «legítimo» es decisiva. La Administración no debe amparar actuaciones dolosas, manifiestamente ajenas al servicio o realizadas para obtener un beneficio particular. Sí debe proteger al empleado que, actuando dentro de sus competencias y de buena fe, se ve implicado en una reclamación derivada de su actividad profesional.

2.3. Dignidad, igualdad, intimidad y conciliación

El funcionario tiene derecho al respeto de su intimidad, orientación e identidad sexual, expresión de género, características sexuales, propia imagen y dignidad en el trabajo. La protección comprende especialmente el acoso sexual, el acoso por razón de sexo, orientación o identidad sexual, el acoso moral y el acoso laboral. Junto a ello se reconoce el derecho a no sufrir discriminación por nacimiento, origen racial o étnico, sexo, género, religión, convicciones, discapacidad, edad, opinión o cualquier otra condición personal o social.

La igualdad no se limita a prohibir discriminaciones directas. La Administración debe identificar prácticas aparentemente neutrales que produzcan desventajas injustificadas, adoptar ajustes razonables para personas con discapacidad e integrar la perspectiva de género en la selección, promoción, formación, evaluación y prevención de riesgos laborales. También debe proteger frente a represalias a quienes denuncien de buena fe conductas discriminatorias o de acoso.

La conciliación de la vida personal, familiar y laboral se concreta mediante permisos, reducciones de jornada, flexibilidades horarias, excedencias y medidas de protección de las víctimas de violencia de género, violencia sexual o terrorismo. Estas medidas no pueden convertirse en un factor negativo de evaluación, promoción o carrera. Del mismo modo, el teletrabajo no elimina los derechos colectivos ni la protección preventiva, aunque determinados derechos ligados necesariamente a la presencia física deban adaptarse a esa modalidad.

2.4. Derechos digitales, seguridad y salud

El artículo 14 incluye la intimidad en el uso de dispositivos digitales, la protección frente a la videovigilancia y la geolocalización y el derecho a la desconexión digital. La Administración puede establecer controles sobre equipos y sistemas corporativos, pero debe hacerlo con base jurídica, información previa, finalidad legítima, necesidad y proporcionalidad. El funcionario no puede presumir un uso absolutamente privado de los medios corporativos, pero tampoco queda privado de toda expectativa de intimidad.

La protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo comprende la evaluación de riesgos, la información, la formación preventiva, la vigilancia de la salud en los términos legales, la consulta y participación y la adaptación de las medidas a los riesgos específicos. En el ámbito sanitario son especialmente relevantes los riesgos biológicos, químicos, ergonómicos, psicosociales, las agresiones y la fatiga derivada de determinadas jornadas.

2.5. Derechos individuales ejercidos colectivamente

El artículo 15 del TREBEP distingue cinco derechos individuales cuyo ejercicio es colectivo: libertad sindical, negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo, huelga con garantía de los servicios esenciales, planteamiento de conflictos colectivos y reunión. Esta clasificación es una perla clásica: no son derechos «de los sindicatos» exclusivamente, sino derechos individuales de los empleados que se ejercen mediante formas colectivas.

La Ley 5/2023 reproduce y desarrolla estos derechos para el personal de la Administración de la Junta de Andalucía. En todos los casos, su ejercicio debe conciliarse con la continuidad de los servicios públicos, la legalidad presupuestaria, la competencia del órgano negociador y los derechos de la ciudadanía. La existencia de límites no permite vaciar el contenido esencial del derecho, pero el reconocimiento del derecho tampoco autoriza a ignorar las obligaciones propias del servicio público.

3. PROMOCIÓN PROFESIONAL: CONCEPTO Y CLASES

El artículo 16 del TREBEP reconoce a los funcionarios de carrera el derecho a la promoción profesional y define la carrera profesional como el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad. La promoción no debe identificarse exclusivamente con subir de grupo. El sistema básico comprende cuatro modalidades diferentes: carrera horizontal, carrera vertical, promoción interna vertical y promoción interna horizontal. La distinción entre ellas es una de las cuestiones más habituales en los exámenes.

3.1. Carrera horizontal

La carrera horizontal consiste en progresar de grado, categoría, escalón, tramo u otro concepto análogo sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo. El funcionario puede, por tanto, obtener reconocimiento profesional y efectos retributivos permaneciendo en el mismo puesto. Esta modalidad trata de evitar que la única forma de progresar sea abandonar puestos técnicos para ocupar puestos directivos o de mayor nivel, aunque las funciones anteriores se desempeñen con excelencia.

El artículo 17 del TREBEP permite articular un sistema de grados, categorías o escalones, normalmente consecutivos. Para progresar deben valorarse la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos, los conocimientos adquiridos, la experiencia y los resultados de la evaluación del desempeño. No basta la mera antigüedad, aunque el tiempo de servicios pueda ser un requisito. Un modelo basado solo en el transcurso del tiempo no respondería plenamente a la finalidad profesionalizadora de la carrera horizontal.

La Ley 5/2023 define la carrera horizontal andaluza como el reconocimiento individualizado del desarrollo profesional y del desempeño mediante el ascenso en un sistema de tramos, sin cambio de puesto, conforme a una valoración positiva, objetiva y reglada. Los tramos se acceden de forma consecutiva y, una vez alcanzados, se consideran consolidados. La ley permite un máximo de seis tramos y reconoce, con la adaptación correspondiente a su temporalidad, el derecho del personal funcionario interino a la carrera horizontal. :contentReference[oaicite:1]{index=1}

3.2. Carrera vertical

La carrera vertical consiste en ascender en la estructura de puestos de trabajo mediante los procedimientos de provisión. Aquí sí se cambia de puesto. No implica necesariamente cambiar de cuerpo, escala, grupo o subgrupo: el funcionario progresa ocupando puestos clasificados con mayor responsabilidad, dificultad técnica, dedicación o nivel competencial dentro de su ámbito profesional.

La carrera vertical debe diferenciarse de la promoción interna vertical. En la primera cambia el puesto, pero se permanece en el mismo cuerpo, escala o ámbito de clasificación. En la segunda se accede a un cuerpo o escala de un subgrupo superior mediante un proceso selectivo. La Ley 5/2023 dispone que la carrera vertical se desarrolla dentro de un mismo grupo o subgrupo y exige obtener definitivamente el puesto mediante los procedimientos ordinarios de provisión.

3.3. Promoción interna vertical

La promoción interna vertical permite ascender desde un cuerpo o escala de un subgrupo, o desde un grupo cuando no exista subgrupo, a otro superior. No es un procedimiento de provisión de puestos, sino un procedimiento selectivo de acceso a otro cuerpo o escala. Deben respetarse igualdad, mérito, capacidad, publicidad, transparencia y el resto de principios de acceso al empleo público.

El artículo 18 del TREBEP exige poseer los requisitos de ingreso, contar con al menos dos años de servicio activo en el subgrupo inferior y superar las pruebas selectivas. La antigüedad de dos años no sustituye la titulación ni exime automáticamente de las pruebas. Las leyes de función pública pueden articular medidas de incentivo, adaptar temarios y reconocer conocimientos ya acreditados, pero no eliminar los principios constitucionales de acceso.

La Ley 5/2023 prevé que el personal del subgrupo C1 que reúna la titulación exigida pueda promocionar al subgrupo A2 sin pasar por el grupo B. Esta regla no significa que C1 se convierta automáticamente en A2: sigue siendo necesario participar y superar el correspondiente proceso de promoción interna.

3.4. Promoción interna horizontal

La promoción interna horizontal consiste en acceder a otro cuerpo, escala o especialidad del mismo subgrupo o grupo de clasificación profesional. El cambio se produce en el ámbito funcional, no en el nivel de clasificación. Puede resultar útil para facilitar itinerarios profesionales entre especialidades equivalentes, siempre que se posea la titulación y se superen las pruebas requeridas.

En Andalucía, la Ley 5/2023 diferencia expresamente la promoción horizontal y vertical y establece que la promoción interna puede desarrollarse mediante concurso-oposición o actividades formativas selectivas. La oferta de empleo público o instrumento similar debe incluir, conforme a su artículo 57, un mínimo del veinticinco por ciento de plazas para promoción interna, sin perjuicio de las condiciones y excepciones previstas legalmente. También pueden reconocerse exenciones de pruebas o reducciones de temario respecto de conocimientos ya acreditados. :contentReference[oaicite:2]{index=2}

3.5. Compatibilidad de modalidades

El TREBEP permite progresar simultáneamente en carrera horizontal y vertical cuando ambas se hayan implantado en el correspondiente ámbito. Un funcionario puede consolidar tramos de desarrollo profesional y, al mismo tiempo, obtener puestos de mayor nivel mediante provisión. La carrera horizontal reconoce el desarrollo alcanzado por la persona; la vertical refleja su posición en la estructura de puestos.

4. LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO

El artículo 20 del TREBEP define la evaluación del desempeño como el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o logro de resultados. La definición contiene dos dimensiones que deben diferenciarse. La conducta profesional analiza cómo se trabaja: cumplimiento de deberes, iniciativa, colaboración, calidad, ética y competencias. El rendimiento o logro de resultados analiza qué se consigue en relación con objetivos previamente definidos.

La evaluación no es una potestad informal del superior ni una opinión subjetiva sobre la persona. Requiere un sistema previamente aprobado, criterios conocidos, indicadores pertinentes, órganos evaluadores competentes, posibilidad de revisión y respeto de los derechos del empleado. El TREBEP exige transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación. La Ley 5/2023 añade una regulación especialmente detallada y vincula la evaluación con la mejora de la eficiencia administrativa y la calidad de los servicios públicos. :contentReference[oaicite:3]{index=3}

4.1. Finalidades

La primera finalidad es mejorar la gestión pública. La evaluación permite detectar necesidades formativas, deficiencias organizativas, cargas de trabajo desproporcionadas y procesos ineficientes. No todo resultado negativo es imputable al empleado: también puede revelar objetivos mal diseñados, falta de recursos, procedimientos innecesarios o deficiencias de dirección.

La segunda finalidad es reconocer el desarrollo profesional. Los resultados pueden producir efectos en la carrera horizontal, la formación, la provisión de puestos y las retribuciones complementarias vinculadas al desempeño. La evaluación opera así como puente entre la actividad cotidiana y la progresión profesional. Para que esta conexión sea legítima, el sistema debe estar implantado antes de que se produzcan sus efectos y no puede aplicarse retroactivamente con criterios desconocidos.

La tercera finalidad es reforzar la rendición de cuentas. Los empleados públicos ejercen funciones financiadas con recursos públicos y orientadas a la ciudadanía. Evaluar no equivale a tratar la Administración como una empresa privada, pero sí a comprobar si los servicios se prestan con eficacia, calidad, legalidad y uso responsable de los recursos.

4.2. Principios y garantías

La transparencia exige publicar o comunicar con claridad los criterios, el procedimiento, los órganos evaluadores y los efectos. La objetividad obliga a utilizar hechos, evidencias e indicadores relacionados con el puesto. La imparcialidad demanda prevenir conflictos de intereses y sesgos. La no discriminación impide penalizar circunstancias protegidas, permisos, reducciones de jornada o adaptaciones legalmente reconocidas.

La evaluación debe tener en cuenta las funciones reales, los medios disponibles, el tiempo efectivo de trabajo y las circunstancias del puesto. Comparar sin ajustes a personas que desempeñan funciones distintas o trabajan con recursos desiguales puede producir resultados formalmente cuantificados pero materialmente injustos. Los indicadores cuantitativos deben combinarse, cuando proceda, con elementos cualitativos verificables.

También deben respetarse la audiencia, la motivación y la posibilidad de revisión. Cuando la evaluación pueda provocar la remoción de un puesto obtenido por concurso, la decisión requiere audiencia del interesado y resolución motivada. No basta una puntuación opaca o una fórmula automática que impida conocer los hechos y criterios determinantes.

4.3. Criterios en la Ley de la Función Pública de Andalucía

La Ley 5/2023 permite valorar el interés, iniciativa, aptitud y actitud; la contribución a los objetivos del órgano o unidad; la consecución de objetivos profesionales; la participación en innovación, formación, proyectos institucionales, buenas prácticas y gestión del conocimiento; las competencias acreditadas; y la conducta conforme al código de conducta. La conducta profesional se presume positiva salvo valoración negativa expresa y motivada.

La ley prevé comisiones de seguimiento paritarias, con participación de la Administración y las organizaciones sindicales, y órganos técnicos colegiados para revisar las evaluaciones. Los sistemas concretos, la periodicidad y la atribución de competencias deben desarrollarse reglamentariamente, previa negociación colectiva. Además, para que produzcan efectos es necesaria la implantación efectiva de instrumentos de planificación estratégica en los órganos correspondientes.

4.4. Efectos de los resultados

Una evaluación positiva puede ser condición para percibir retribuciones vinculadas al desempeño y ascender en la carrera horizontal. También puede valorarse en formación, provisión y experiencia profesional. El resultado no debe producir una doble recompensa injustificada por el mismo mérito, pero sí puede proyectarse sobre distintos instrumentos cuando la ley lo autorice.

La primera evaluación negativa, según la Ley 5/2023, da lugar a la participación en un programa formativo específico para mejorar conocimientos y competencias relacionados con el puesto. La reacción inicial es, por tanto, correctora y formativa, no sancionadora.

La obtención continuada de tres o más resultados negativos consecutivos puede, en los términos reglamentarios y previa negociación, provocar la remoción de un puesto obtenido por concurso, con audiencia y resolución motivada. La remoción no equivale a separación del servicio ni a una sanción disciplinaria: afecta al puesto, no extingue la condición funcionarial. La persona debe ser adscrita provisionalmente a otro puesto en los términos previstos por la ley.

La evaluación tampoco debe confundirse con el régimen disciplinario. Un bajo rendimiento puede justificar formación, consecuencias retributivas o, bajo estrictas garantías, remoción del puesto. Solo habrá responsabilidad disciplinaria cuando la conducta encaje culpablemente en una falta tipificada. La evaluación mide y valora; el procedimiento disciplinario investiga una infracción y puede imponer una sanción.

5. SINDICACIÓN Y HUELGA

5.1. Libertad sindical

El artículo 28.1 de la Constitución reconoce el derecho de libertad sindical. La Ley Orgánica 11/1985 considera trabajadores, a sus efectos, tanto a quienes están sujetos a una relación laboral como a quienes mantienen una relación administrativa o estatutaria al servicio de las Administraciones Públicas. Por ello, los funcionarios son titulares del derecho, sin perjuicio de las peculiaridades previstas para determinados colectivos.

La libertad sindical presenta una dimensión individual positiva: fundar sindicatos, afiliarse al de elección, desarrollar actividad sindical y elegir representantes. También tiene una dimensión negativa: nadie puede ser obligado a afiliarse. La afiliación o no afiliación no puede utilizarse para discriminar en selección, provisión, carrera, formación, retribuciones o evaluación.

En su dimensión colectiva, los sindicatos tienen derecho a organizarse, federarse o confederarse, elaborar sus estatutos, elegir representantes, formular programas de actuación, negociar, promover conflictos y ejercer acciones administrativas y judiciales. La Administración no puede intervenir en su organización interna salvo en los casos y mediante los controles establecidos legalmente.

5.2. Exclusiones y peculiaridades

Los miembros de las Fuerzas Armadas y de los institutos armados de carácter militar quedan excluidos del derecho de sindicación en los términos constitucionales y legales. Los jueces, magistrados y fiscales tampoco pueden pertenecer a sindicatos mientras se encuentren en activo, aunque disponen de asociaciones profesionales. Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que no tengan carácter militar ejercen el derecho conforme a su normativa específica, atendiendo a la naturaleza armada y organización jerarquizada de estos cuerpos.

Estas exclusiones deben interpretarse estrictamente. No cabe extenderlas por analogía a empleados que desempeñen funciones sensibles o de autoridad. La regla general es la titularidad del derecho y la excepción necesita cobertura constitucional o legal suficiente.

5.3. Sindicatos más representativos

Son sindicatos más representativos a nivel estatal los que acrediten al menos el diez por ciento del total de delegados de personal, miembros de comités de empresa y representantes en los correspondientes órganos de las Administraciones Públicas, así como los sindicatos afiliados, federados o confederados a una organización estatal que tenga esa condición. En el ámbito autonómico se aplican los requisitos específicos del artículo 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical.

La mayor representatividad atribuye una posición jurídica singular: participación institucional, negociación colectiva, promoción de elecciones y otras facultades reconocidas legalmente. No debe confundirse con la legitimación específica para participar en una mesa concreta, que depende también de la representatividad obtenida en el ámbito correspondiente.

5.4. Derecho de huelga

El artículo 28.2 de la Constitución reconoce el derecho de huelga para la defensa de los intereses de los trabajadores y permite establecer garantías para asegurar los servicios esenciales de la comunidad. El artículo 15.c del TREBEP lo reconoce expresamente a los empleados públicos. Su régimen se integra por la Constitución, el Real Decreto-ley 17/1977 en la parte que conserva vigencia y resulta compatible con el orden constitucional, la jurisprudencia constitucional y las normas específicas del empleo público.

La declaración de huelga debe adoptarse por los sujetos legitimados y comunicarse por escrito. Cuando afecte a empresas o actividades encargadas de servicios públicos, el preaviso es de diez días naturales. La comunicación debe permitir organizar las garantías del servicio y hacer posible la negociación, pero no convierte la huelga en una actividad sometida a autorización previa.

Durante la huelga puede hacerse publicidad y recogerse fondos sin coacción. El ejercicio debe realizarse sin ocupación del centro de trabajo o sus dependencias. Los servicios necesarios para la seguridad de las personas y las cosas, el mantenimiento de locales, maquinaria e instalaciones y la reanudación posterior de la actividad no quedan a la decisión exclusiva de una sola parte: deben determinarse conforme al marco legal y con respeto al derecho de huelga.

5.5. Servicios esenciales y servicios mínimos

El concepto de servicio esencial no coincide con toda actividad pública ni con todo servicio importante. Es esencial el servicio conectado con derechos fundamentales, libertades públicas o bienes constitucionalmente protegidos cuya interrupción pueda causar un daño grave a la comunidad. En sanidad, la continuidad de determinadas prestaciones asistenciales constituye un ejemplo evidente, pero la fijación de servicios mínimos debe ser proporcionada a las circunstancias de la huelga.

La autoridad competente debe motivar los servicios mínimos y ponderar el derecho de huelga con los derechos de usuarios y pacientes. Una cobertura equivalente al funcionamiento ordinario puede vaciar el derecho y resultar desproporcionada. La designación de las personas que deben atender los servicios mínimos debe basarse en criterios objetivos y comunicarse adecuadamente.

5.6. Efectos económicos y disciplinarios

Quienes ejercen la huelga no devengan ni perciben las retribuciones correspondientes al tiempo de participación. La deducción proporcional no tiene carácter sancionador y no afecta al régimen de prestaciones sociales. Solo pueden imponerse sanciones si se cometen infracciones independientes del ejercicio legítimo del derecho, como coacciones, incumplimiento injustificado de servicios mínimos legalmente establecidos o daños.

6. NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y REPRESENTACIÓN

El artículo 31 del TREBEP reconoce los derechos de negociación colectiva, representación y participación institucional. Son conceptos relacionados, pero no equivalentes. La negociación colectiva es el derecho a negociar la determinación de condiciones de trabajo. La representación es la facultad de elegir representantes y constituir órganos unitarios de interlocución. La participación institucional se ejerce a través de organizaciones sindicales en órganos de control y seguimiento legalmente previstos.

6.1. Principios de la negociación

La negociación de las condiciones de trabajo del personal funcionario está sometida a legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia. La buena fe exige intercambio real de propuestas y razones, pero no obliga a alcanzar acuerdo. La negociación tampoco permite disponer de materias reservadas a la ley ni atribuir competencias a un órgano que no las posee.

Las mesas deben constituirse válidamente y las partes deben estar legitimadas. La Administración puede encomendar el desarrollo técnico de la negociación a órganos especializados, pero los acuerdos que afecten a competencias de órganos de gobierno necesitan su correspondiente aprobación o ratificación.

6.2. Mesas de negociación

Existe una Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas para materias básicas susceptibles de regulación estatal. También se constituyen mesas generales en la Administración General del Estado, comunidades autónomas, ciudades de Ceuta y Melilla y entidades locales. Para condiciones comunes al personal funcionario, estatutario y laboral se forman mesas generales conjuntas, sin perjuicio de las mesas sectoriales que puedan crearse atendiendo a condiciones específicas de trabajo o peculiaridades organizativas.

En el ámbito sanitario, la Mesa Sectorial de Sanidad constituye un instrumento esencial para negociar materias propias del personal incluido en su ámbito. Sin embargo, la existencia de una mesa sectorial no desplaza la competencia de las mesas generales cuando la materia es común a varios colectivos ni convierte en negociable una cuestión excluida por el artículo 37.2.

6.3. Materias objeto de negociación

El artículo 37.1 incluye, entre otras, la aplicación de los incrementos retributivos fijados por las leyes presupuestarias; la determinación y aplicación de las retribuciones complementarias; los criterios generales sobre acceso, carrera, provisión, clasificación de puestos y planificación de recursos humanos; los criterios y mecanismos generales de evaluación del desempeño; los planes de previsión social complementaria; los criterios generales de acción social; las materias sindicales; los criterios generales sobre ofertas de empleo público; el calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones y permisos; y los planes de formación y promoción interna.

La expresión «criterios generales» delimita la negociación. Se negocia el marco general de evaluación, carrera, acceso o provisión, no la puntuación individual de una persona ni la decisión concreta de un órgano de selección. La negociación colectiva no puede sustituir la actuación técnica e imparcial de tribunales, comisiones de valoración u órganos evaluadores.

6.4. Materias excluidas

Quedan excluidas las decisiones de las Administraciones que afecten a sus potestades de organización, aunque cuando sus consecuencias repercutan sobre condiciones de trabajo debe negociarse ese impacto en los términos legales. También se excluyen la regulación del ejercicio de derechos de la ciudadanía y usuarios, el procedimiento de formación de actos y disposiciones, la determinación de las condiciones de trabajo del personal directivo, los poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica y la regulación concreta de sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso y promoción profesional.

La trampa más habitual consiste en convertir la exclusión de la regulación concreta en una exclusión total. Los criterios generales de acceso, carrera o evaluación sí son negociables; la composición y actuación concreta de un tribunal o la valoración individual no lo son.

6.5. Pactos y acuerdos

Los pactos se celebran sobre materias que corresponden estrictamente al ámbito competencial del órgano administrativo que los suscribe y se aplican directamente al personal incluido en su ámbito. Los acuerdos versan sobre materias competencia de los órganos de gobierno y requieren aprobación expresa y formal para su validez y eficacia.

Cuando un acuerdo ratificado afecta a una materia que el órgano de gobierno puede decidir definitivamente, su contenido es directamente aplicable, sin perjuicio de las modificaciones reglamentarias formales necesarias. Si afecta a una materia reservada a la ley, el órgano de gobierno no puede modificar la ley mediante el acuerdo: debe ejercer su iniciativa legislativa y elaborar el correspondiente proyecto.

Los pactos y acuerdos deben identificar partes, ámbito personal, funcional, territorial y temporal y condiciones de denuncia. Han de publicarse en el boletín oficial correspondiente y pueden establecer comisiones paritarias de seguimiento. Excepcionalmente, por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno pueden suspender o modificar su cumplimiento en la medida estrictamente necesaria, informando a las organizaciones sindicales. :contentReference[oaicite:7]{index=7}

6.6. Representación unitaria

Los órganos específicos de representación de los funcionarios son los Delegados de Personal y las Juntas de Personal. En unidades electorales con al menos seis y menos de cincuenta funcionarios corresponde elegir delegados: uno hasta treinta funcionarios y tres entre treinta y uno y cuarenta y nueve. Las juntas se constituyen a partir de un censo mínimo de cincuenta funcionarios.

Las juntas y delegados reciben información sobre política de personal, evolución retributiva, empleo y programas de mejora; emiten determinados informes; conocen las sanciones por faltas muy graves; son oídos en jornada, horarios, vacaciones y permisos; vigilan el cumplimiento de las normas de empleo, Seguridad Social, prevención e igualdad; y pueden ejercer acciones administrativas y judiciales en su ámbito.

El mandato representativo dura cuatro años y puede renovarse. Los representantes disponen de garantías: acceso a dependencias, distribución de publicaciones, audiencia en expedientes disciplinarios, crédito horario, protección frente a traslados o sanciones motivados por el mandato y prohibición de discriminación profesional. También quedan sujetos a sigilo respecto de la información expresamente reservada. :contentReference[oaicite:8]{index=8}

7. DERECHOS RETRIBUTIVOS Y SEGURIDAD SOCIAL

7.1. Principios del sistema retributivo

Las retribuciones del personal funcionario se someten a reserva de ley, legalidad presupuestaria, igualdad, transparencia y adecuación a la clasificación profesional, puesto, carrera y desempeño. Sus cuantías no pueden fijarse por un pacto individual. Las retribuciones básicas y el incremento global de las complementarias deben reflejarse en las correspondientes leyes de presupuestos y respetar los límites estatales sobre masa salarial.

El artículo 22 del TREBEP clasifica las retribuciones de los funcionarios de carrera en básicas y complementarias. Las primeras retribuyen la adscripción del cuerpo o escala a un subgrupo o grupo y la antigüedad. Las segundas atienden a las características del puesto, la carrera profesional, el desempeño, el rendimiento o los resultados. :contentReference[oaicite:9]{index=9}

7.2. Retribuciones básicas

Las retribuciones básicas están integradas por el sueldo asignado a cada subgrupo o grupo y los trienios, consistentes en una cantidad por cada tres años de servicio. Su cuantía se fija en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. También forman parte de la estructura de las pagas extraordinarias los componentes básicos correspondientes.

Los servicios prestados en distintas Administraciones pueden reconocerse a efectos de antigüedad conforme a la legislación aplicable. El reconocimiento de servicios previos no cambia por sí mismo el cuerpo o subgrupo del funcionario, pero permite computar el tiempo válido para trienios en las condiciones legales.

7.3. Retribuciones complementarias

El artículo 24 del TREBEP ordena que las leyes de cada Administración determinen su estructura atendiendo, entre otros factores, a la progresión en la carrera; la especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad o condiciones del puesto; el interés, iniciativa, esfuerzo, rendimiento o resultados; y los servicios extraordinarios fuera de la jornada normal.

Estos factores no equivalen necesariamente a complementos estatales tradicionales con una denominación única. Cada ley de función pública puede diseñar su sistema dentro de las bases. La Ley 5/2023 diferencia, entre otros, el complemento de carrera profesional, el complemento de nivel competencial, el complemento del puesto, el complemento por desempeño y las gratificaciones por servicios extraordinarios.

La retribución vinculada al desempeño requiere un sistema objetivo de evaluación previamente aprobado. No puede concederse o retirarse mediante apreciaciones informales. La Ley 5/2023 establece como principio la implantación de un componente variable ligado a la evaluación y exige transparencia y publicidad en el sistema. :contentReference[oaicite:10]{index=10}

7.4. Pagas extraordinarias y retribuciones diferidas

El TREBEP prevé dos pagas extraordinarias al año. Cada una comprende una mensualidad de retribuciones básicas y las complementarias que procedan, con las exclusiones legalmente previstas para determinados componentes ligados al rendimiento o a servicios extraordinarios. En Andalucía se devengan, conforme a la Ley 5/2023, el primer día de junio y diciembre, proporcionalmente a la situación mantenida durante el período de devengo.

Las Administraciones pueden destinar, dentro de los límites presupuestarios, cantidades a planes de pensiones de empleo o seguros colectivos que cubran la jubilación. Estas aportaciones tienen consideración de retribución diferida. Su existencia depende de la ley presupuestaria y del instrumento de previsión correspondiente; no constituye una cuantía fija e incondicionada para todos los ejercicios.

7.5. Deducción de haberes

La parte de jornada no realizada da lugar a deducción proporcional, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria que pudiera concurrir. Esta deducción no es sanción: responde a la ausencia de prestación del servicio retribuido. La misma naturaleza no sancionadora tiene la deducción por huelga. Por ello, no puede afirmarse que toda deducción impida además imponer una sanción si la conducta constituye una infracción independiente.

7.6. Seguridad Social de los funcionarios

El artículo 41 de la Constitución ordena mantener un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice asistencia y prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad. El encuadramiento de los funcionarios no es uniforme y depende de la Administración, el cuerpo y la fecha de ingreso.

El personal funcionario de comunidades autónomas, entidades locales y numerosos organismos se encuentra, con carácter general, incluido en el Régimen General de la Seguridad Social. En ese régimen se protegen contingencias como incapacidad temporal, nacimiento y cuidado de menor, incapacidad permanente, jubilación, muerte y supervivencia, desempleo cuando proceda según el tipo de vínculo y otras prestaciones legalmente previstas.

Determinados funcionarios civiles del Estado se integran en el mutualismo administrativo gestionado por MUFACE. Debe distinguirse entre mutualismo y sistema de pensiones. Los funcionarios de nuevo ingreso desde 2011 incluidos en el ámbito correspondiente permanecen en el mutualismo administrativo para sus prestaciones específicas, pero quedan encuadrados en el Régimen General a efectos de pensiones. Quienes pertenecen a colectivos anteriores pueden conservar el régimen de Clases Pasivas en los términos del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987.

Los derechos pasivos no deben confundirse con las retribuciones. La pensión de jubilación, incapacidad o viudedad es una prestación de protección social, no una retribución por servicios actuales. Tampoco debe confundirse MUFACE con una entidad privada: es un organismo público que gestiona el mutualismo administrativo, aunque determinadas prestaciones sanitarias puedan prestarse mediante entidades concertadas.

8. DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS Y CÓDIGO DE CONDUCTA

Los artículos 52 a 54 del TREBEP establecen el código de conducta de los empleados públicos. Sus principios informan la interpretación y aplicación del régimen disciplinario, pero no toda infracción ética constituye automáticamente una falta sancionable. Para imponer una sanción se necesita una conducta tipificada, culpabilidad y procedimiento con garantías.

8.1. Deber general de servicio

Los empleados deben desempeñar con diligencia las tareas asignadas y velar por los intereses generales con sujeción a la Constitución y al resto del ordenamiento. Deben actuar conforme a objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental y respeto a la igualdad.

La diligencia no equivale a alcanzar cualquier resultado con independencia de los medios. El funcionario debe respetar procedimiento, competencia, protección de datos, garantías de la ciudadanía y controles presupuestarios. La búsqueda de rapidez no justifica omitir trámites esenciales ni adoptar decisiones sin motivación.

8.2. Principios éticos

El funcionario debe respetar los derechos fundamentales y libertades públicas y evitar cualquier discriminación. Su actuación debe perseguir el interés general y basarse en consideraciones objetivas. No puede influir en la agilización o resolución de trámites sin justa causa ni cuando ello implique privilegio o menoscabo de terceros.

Debe abstenerse en los asuntos en los que tenga interés personal y evitar actividades privadas que puedan generar conflicto de intereses. No puede aceptar trato de favor, privilegios o ventajas injustificadas. El deber de imparcialidad no exige carecer de opiniones personales, sino impedir que esas opiniones, relaciones o intereses determinen la actuación administrativa.

También debe actuar conforme a lealtad y buena fe con la Administración, superiores, compañeros, subordinados y ciudadanía. La lealtad no obliga a encubrir irregularidades. Al contrario, el empleado debe utilizar los canales establecidos para comunicar infracciones, riesgos o conflictos de intereses.

8.3. Confidencialidad y uso de la información

Los funcionarios deben guardar secreto sobre las materias clasificadas y discreción sobre los asuntos conocidos por razón del cargo. No pueden utilizar información obtenida en el servicio en beneficio propio o de terceros. Esta obligación puede mantenerse después del cese cuando la naturaleza de la información lo exija.

En el ámbito sanitario, la confidencialidad adquiere una intensidad especial. El personal administrativo solo debe acceder a los datos clínicos necesarios para sus funciones. La mera posibilidad técnica de consultar un sistema no constituye autorización jurídica. Los accesos deben quedar trazados y pueden generar responsabilidad disciplinaria, patrimonial y penal.

8.4. Principios de conducta

El artículo 54 exige tratar con atención y respeto a ciudadanía, superiores y demás empleados; desempeñar las tareas diligentemente; cumplir jornada y horario; obedecer órdenes profesionales salvo que constituyan infracción manifiesta del ordenamiento; informar a la ciudadanía sobre los asuntos que tenga derecho a conocer; administrar con austeridad los recursos públicos; rechazar regalos o favores que excedan de los usos habituales; garantizar constancia y conservación de documentos; mantener actualizada la formación; observar las normas de seguridad y salud; y proponer mejoras del servicio.

El deber de obediencia es limitado. No se debe ejecutar una orden que constituya infracción manifiesta del ordenamiento. En tal caso, el funcionario debe ponerla inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes. No basta una simple discrepancia técnica o jurídica para desobedecer; la ilegalidad debe ser manifiesta. A la inversa, la existencia de una orden superior no exime automáticamente de responsabilidad cuando su ilicitud es evidente.

8.5. Integridad y regalos

La prohibición de aceptar regalos debe analizarse según su naturaleza, valor, contexto y relación con decisiones administrativas. Un obsequio aparentemente pequeño puede ser incompatible con la integridad si pretende influir en una contratación, autorización, inspección o pago. La aceptación reiterada de ventajas de proveedores incrementa el riesgo de conflicto de intereses y puede llegar a constituir cohecho.

La austeridad obliga a usar bienes, vehículos, sistemas, fondos y tiempo de trabajo exclusivamente para fines autorizados. El uso privado ocasional puede estar tolerado por normas internas en determinados medios, pero no puede perjudicar el servicio, generar costes relevantes, vulnerar la seguridad o transformarse en una actividad particular sistemática.

8.6. Relación entre deber, evaluación y disciplina

El código de conducta cumple tres funciones. Orienta el comportamiento diario; aporta criterios para evaluar la conducta profesional; y ayuda a interpretar las faltas disciplinarias. Sin embargo, debe mantenerse la tipicidad: no puede imponerse una sanción basándose únicamente en una valoración moral genérica. La resolución debe identificar la falta concreta, los hechos, la culpabilidad y la proporcionalidad de la sanción.

9. INCOMPATIBILIDADES

El régimen de incompatibilidades protege la imparcialidad, la dedicación y la independencia del personal público. Su norma general es la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, desarrollada por el Real Decreto 598/1985 y, en Andalucía, por el Decreto 524/2008, de 16 de diciembre, respecto de las competencias y el procedimiento.

El principio básico es la dedicación a un solo puesto público. El personal incluido en la ley no puede compatibilizar su actividad con un segundo puesto, cargo o actividad en el sector público salvo en los casos expresamente previstos. Tampoco puede percibir, con carácter general, más de una remuneración con cargo a presupuestos públicos ni optar por retribuciones incompatibles. :contentReference[oaicite:11]{index=11}

9.1. Ámbito de aplicación

La Ley 53/1984 se aplica al personal civil y militar de las Administraciones del Estado, comunidades autónomas, corporaciones locales, organismos y entidades dependientes, Seguridad Social, entidades y empresas públicas y demás sujetos incluidos en su artículo segundo. La naturaleza funcionarial, estatutaria o laboral no excluye por sí misma la aplicación.

La finalidad material prevalece sobre la forma. No puede eludirse la incompatibilidad mediante sociedades interpuestas, contratos mercantiles o sustituciones cuando la actividad sea realmente desempeñada por el empleado público.

9.2. Segundo puesto en el sector público

La compatibilidad pública es excepcional. La ley contempla, entre otros supuestos, determinadas actividades docentes como profesor universitario asociado, actividades sanitarias o investigadoras en condiciones tasadas, participación en órganos de gobierno o administración de entidades públicas y otras funciones declaradas de interés público por el órgano competente.

La compatibilidad exige autorización expresa, cumplimiento de límites horarios y retributivos y ausencia de solapamiento de jornadas. El segundo puesto no puede modificar la jornada del principal ni perjudicar el servicio. La autorización no transforma dos actividades incompatibles en un derecho permanente: puede revisarse si cambian el puesto, horario, retribuciones o circunstancias.

9.3. Actividades privadas

El ejercicio de una actividad profesional, laboral, mercantil o industrial privada requiere, cuando proceda, reconocimiento previo de compatibilidad. No puede reconocerse cuando la actividad esté directamente relacionada con asuntos sometidos a informe, decisión, ayuda financiera o control del departamento, organismo o entidad en el que el funcionario presta servicios.

Tampoco puede intervenir privadamente en asuntos en los que actúe, haya actuado en los últimos años o deba actuar por razón del puesto. Un técnico que participa en la elaboración, informe o control de contratos no puede asesorar simultáneamente a empresas interesadas en esos procedimientos. Aunque no exista una decisión concreta, la apariencia objetiva de conflicto puede ser suficiente para impedir la compatibilidad.

La jornada y los complementos del puesto también resultan relevantes. La percepción de complementos que retribuyan especial dedicación o incompatibilidad puede impedir el reconocimiento de actividad privada, sin perjuicio de las reglas legales que permiten solicitar determinadas reducciones o reconocimientos cuando se cumplan los límites establecidos.

9.4. Actividades exceptuadas

El artículo 19 de la Ley 53/1984 exceptúa determinadas actividades, como la administración del patrimonio personal o familiar, la dirección de seminarios o cursos y la participación en tribunales de pruebas selectivas en los términos legales, determinadas actividades docentes ocasionales, la producción y creación literaria, artística, científica o técnica cuando no derive de una relación de empleo o prestación de servicios, la participación ocasional en medios de comunicación y la colaboración ocasional en congresos o conferencias.

La excepción no permite encubrir una actividad profesional estable. Para distinguir una colaboración ocasional de una segunda actividad debe atenderse a habitualidad, dependencia, remuneración, organización empresarial, relación con las funciones públicas y carga horaria.

9.5. Procedimiento y efectos

La compatibilidad debe solicitarse antes de iniciar la actividad. La solicitud ha de identificar actividad, entidad, horario, retribución y relación con el puesto público. El silencio administrativo no equivale a libertad para comenzar: en el procedimiento andaluz tiene sentido desestimatorio cuando vence el plazo sin resolución notificada, sin perjuicio de la obligación de resolver expresamente.

La autorización queda vinculada a los datos declarados. El cambio de puesto principal, jornada, actividad privada o retribución puede exigir una nueva solicitud. La falsedad u ocultación de datos puede provocar revocación y responsabilidad disciplinaria.

9.6. Consecuencias del incumplimiento

El incumplimiento puede constituir falta disciplinaria, obligar al cese en la actividad incompatible y generar reintegro de cantidades indebidamente percibidas. Si se utilizan información privilegiada, potestades públicas o influencias para favorecer intereses privados, pueden concurrir responsabilidad patrimonial, contable o penal.

La incompatibilidad no debe analizarse únicamente como coincidencia de horarios. Puede existir conflicto aunque las actividades se realicen en momentos diferentes. La pregunta decisiva es si la actividad privada compromete la imparcialidad, independencia, disponibilidad o imagen objetiva del servicio público.

10. RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS

Los funcionarios pueden incurrir en responsabilidad disciplinaria, patrimonial, civil, penal y contable. Estas modalidades protegen bienes jurídicos distintos y pueden concurrir por los mismos hechos, con los límites derivados de la prohibición de doble sanción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento.

10.1. Responsabilidad disciplinaria

La responsabilidad disciplinaria nace del incumplimiento culpable de deberes funcionariales tipificado como falta. Su finalidad es preservar el correcto funcionamiento de la organización y la relación especial de servicio. Se exige mediante procedimiento administrativo y puede dar lugar a separación, suspensión, traslado, demérito o apercibimiento, entre otras sanciones.

10.2. Responsabilidad patrimonial frente a terceros

Cuando una actuación del personal causa un daño indemnizable en el funcionamiento de los servicios públicos, la persona perjudicada reclama directamente a la Administración correspondiente. El sistema evita obligar al ciudadano a identificar al empleado responsable y garantiza la solvencia pública. La Administración responde si concurren los requisitos de lesión efectiva, evaluable e individualizada, antijuridicidad y relación causal.

Una vez indemnizado el perjudicado, la Administración debe exigir de oficio responsabilidad a la autoridad o empleado cuando haya actuado con dolo o culpa o negligencia grave. Para determinarla se ponderan el resultado dañoso, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional y la relación con la producción del daño. Un error leve no activa necesariamente la acción de regreso.

La Administración también puede exigir responsabilidad por daños causados a sus propios bienes o derechos cuando concurra dolo o culpa grave. Debe tramitar procedimiento con audiencia y resolución motivada. La acción de regreso no es una sanción disciplinaria, aunque los mismos hechos puedan originar ambas responsabilidades.

10.3. Responsabilidad civil

La responsabilidad civil puede derivar de relaciones privadas ajenas al servicio o de un delito. Cuando el daño se produce en el funcionamiento de un servicio público, prevalece el cauce de responsabilidad patrimonial frente a la Administración. Si existe delito, el funcionario puede quedar obligado a reparar o indemnizar conforme a las reglas de responsabilidad civil derivada de la infracción penal.

10.4. Responsabilidad penal

La responsabilidad penal surge cuando la conducta encaja en un delito. Se exige exclusivamente por jueces y tribunales, con intervención del Ministerio Fiscal y pleno respeto a la presunción de inocencia. La Administración no puede declarar penalmente culpable al funcionario, aunque sí adoptar medidas provisionales o incoar un procedimiento disciplinario.

Cuando durante un expediente disciplinario aparecen indicios fundados de criminalidad, debe suspenderse la tramitación y ponerse el asunto en conocimiento del Ministerio Fiscal. Los hechos declarados probados por sentencia firme vinculan a la Administración, sin perjuicio de que esta deba valorar su calificación disciplinaria.

10.5. Responsabilidad contable

La responsabilidad contable afecta a quienes, teniendo a su cargo fondos o caudales públicos, originan por acción u omisión contraria a la normativa un menoscabo directo en ellos con dolo, culpa o negligencia grave. Su enjuiciamiento corresponde al Tribunal de Cuentas y, en el ámbito externo andaluz, la Cámara de Cuentas desarrolla funciones fiscalizadoras sin sustituir la jurisdicción contable atribuida constitucionalmente al Tribunal de Cuentas.

No todo error presupuestario genera responsabilidad contable. Debe existir menoscabo efectivo, relación con la gestión de fondos y culpabilidad suficiente. Una irregularidad formal puede dar lugar a corrección, reparo o responsabilidad disciplinaria sin alcanzar necesariamente la responsabilidad contable.

10.6. Concurrencia de responsabilidades

La prohibición de doble sanción no impide siempre que exista pena y sanción disciplinaria. Debe comprobarse si ambas respuestas protegen el mismo fundamento. La condena penal puede producir además inhabilitación, pérdida de la condición funcionarial o imposibilidad de acceso, consecuencias que no deben confundirse con una segunda sanción por idéntico fundamento.

11. RÉGIMEN DISCIPLINARIO

El régimen disciplinario se regula básicamente en los artículos 93 a 98 del TREBEP y, para el personal incluido en su ámbito, en el título XII de la Ley 5/2023. Su finalidad es corregir las infracciones cometidas en el ejercicio de funciones y cargos, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial, contable o penal.

11.1. Sujetos responsables

Responden los autores de la infracción. Quienes induzcan a otro a cometer una falta incurren en la misma responsabilidad. También responden quienes encubran faltas graves o muy graves consumadas cuando del encubrimiento derive daño grave para la Administración o la ciudadanía.

La pérdida de la condición funcionarial impide, con carácter general, exigir una responsabilidad disciplinaria que todavía no se haya declarado, pero no extingue la responsabilidad penal o patrimonial. La Ley 5/2023 permite, dentro del plazo de prescripción, reactivar la exigencia disciplinaria si la persona vuelve a adquirir la condición o se reincorpora en determinados supuestos.

11.2. Principios

La potestad disciplinaria está sometida a legalidad y tipicidad, irretroactividad de normas desfavorables y retroactividad de las favorables, proporcionalidad, culpabilidad, presunción de inocencia, responsabilidad y prescripción. No cabe responsabilidad objetiva: debe acreditarse dolo o negligencia en el grado exigible.

La tipicidad impide sancionar una conducta por simple analogía. La resolución debe identificar la norma, la falta y los hechos probados. La proporcionalidad exige valorar intención, negligencia, daño al interés público, reiteración, reincidencia, grado de participación y circunstancias concurrentes. :contentReference[oaicite:13]{index=13}

11.3. Clasificación de faltas

Las faltas se clasifican en muy graves, graves y leves. El artículo 95.2 del TREBEP tipifica faltas muy graves básicas: incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y estatutos; discriminación y acoso; abandono del servicio; adopción de acuerdos manifiestamente ilegales con perjuicio grave; utilización indebida de información; negligencia en secretos oficiales; incumplimiento notorio de funciones esenciales; influencia electoral abusiva; desobediencia abierta salvo orden manifiestamente ilegal; prevalerse de la condición pública para beneficio indebido; obstaculizar derechos sindicales; coartar la huelga; incumplir servicios mínimos; incompatibilidad que dé lugar a situación incompatible; e incomparecencia injustificada ante comisiones parlamentarias de investigación, entre otras.

Las leyes de función pública pueden establecer otras faltas muy graves y tipificar graves y leves atendiendo al grado de vulneración de la legalidad, gravedad del daño, descrédito para la imagen pública y circunstancias concurrentes. La Ley 5/2023 completa la clasificación para Andalucía y tipifica de forma detallada conductas relacionadas con jornada, obediencia, respeto, custodia, rendimiento, incompatibilidades, fondos públicos y uso de recursos.

11.4. Sanciones

El artículo 96 del TREBEP contempla separación del servicio, que para funcionarios solo puede imponerse por faltas muy graves; despido disciplinario del personal laboral; suspensión firme de funciones o empleo y sueldo, con duración máxima de seis años; traslado forzoso; demérito con efectos en carrera, promoción o movilidad; apercibimiento; y otras sanciones establecidas por ley.

La separación del servicio extingue la relación funcionarial y se diferencia de la suspensión. La suspensión priva temporalmente del ejercicio y de derechos vinculados a la situación, pero no extingue necesariamente la condición. La inhabilitación penal, aunque pueda provocar pérdida de la condición, es una pena impuesta judicialmente y no una sanción administrativa.

11.5. Prescripción

Según el artículo 97 del TREBEP, las faltas muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses. Las sanciones por faltas muy graves prescriben a los tres años, las correspondientes a graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

El plazo de las faltas se cuenta desde su comisión y, en las continuadas, desde el cese de la conducta. El plazo de las sanciones comienza cuando la resolución adquiere firmeza. La Ley 5/2023 remite en esta materia a la normativa básica estatal. :contentReference[oaicite:14]{index=14}

11.6. Procedimiento disciplinario

No puede imponerse sanción por falta grave o muy grave sin procedimiento previamente establecido. Para faltas leves puede emplearse un procedimiento sumario, pero siempre con audiencia. El procedimiento debe respetar eficacia, celeridad, economía, defensa, presunción de inocencia, prueba, audiencia y motivación.

Debe existir separación entre fase instructora y sancionadora, atribuida a órganos distintos. El instructor investiga de forma objetiva tanto los elementos de cargo como los favorables. El órgano sancionador decide a partir del expediente, pero no puede basarse en hechos nuevos sobre los que el interesado no haya podido defenderse.

La Ley 5/2023 fija una duración máxima de doce meses para el procedimiento disciplinario andaluz. Vencido el plazo sin notificación de la resolución, debe declararse la caducidad y archivarse. La caducidad no interrumpe por sí misma la prescripción ni impide incoar otro procedimiento si la falta todavía no ha prescrito. :contentReference[oaicite:15]{index=15}

11.7. Medidas provisionales

Pueden adoptarse medidas provisionales mediante resolución motivada para asegurar la eficacia de la resolución final. La suspensión provisional durante un expediente disciplinario no puede exceder de seis meses, salvo paralización imputable al interesado. También puede acordarse durante un procedimiento judicial y mantenerse mientras duren la prisión provisional u otras medidas judiciales que impidan trabajar.

Durante la suspensión provisional el funcionario tiene derecho a las retribuciones básicas y, en su caso, prestaciones familiares. Si la suspensión se convierte en definitiva, debe compensarse el tiempo cumplido. Si no se transforma en sanción, la Administración debe restituir la diferencia retributiva y reconocer los derechos correspondientes.

12. DELITOS DE LOS FUNCIONARIOS EN EL EJERCICIO DE SU CARGO

El título XIX del Código Penal protege la legalidad, imparcialidad, objetividad, eficacia y patrimonio de la Administración. El concepto penal de funcionario es más amplio que el administrativo: comprende a quien, por disposición inmediata de la ley, elección o nombramiento de autoridad competente, participa en el ejercicio de funciones públicas. Por ello, una persona puede ser funcionario a efectos penales aunque no sea funcionario de carrera conforme al TREBEP.

12.1. Prevaricación y nombramientos ilegales

El artículo 404 sanciona a la autoridad o funcionario que, a sabiendas de su injusticia, dicta una resolución arbitraria en un asunto administrativo. No basta una mera ilegalidad, error interpretativo o irregularidad formal. Se exige una resolución objetivamente arbitraria y conocimiento de su injusticia. La prevaricación protege la actuación administrativa conforme al Derecho y se castiga con inhabilitación, sin perjuicio de otros delitos que puedan concurrir. :contentReference[oaicite:16]{index=16}

Los artículos 405 y 406 se refieren a nombramientos ilegales. Responde la autoridad o funcionario que, a sabiendas de la ilegalidad, propone, nombra o da posesión a una persona sin los requisitos legales, y también quien acepta sabiendo que carece de ellos. La infracción penal exige conocimiento; no toda equivocación en un expediente de personal constituye delito.

12.2. Abandono, omisión de perseguir delitos y desobediencia

Los artículos 407 a 409 regulan el abandono de destino y la omisión del deber de perseguir delitos. Especial relevancia tiene el artículo 408, aplicable a la autoridad o funcionario que, faltando a su obligación, deja intencionadamente de promover la persecución de delitos de los que tiene noticia.

Los artículos 410 a 412 regulan desobediencia y denegación de auxilio. La desobediencia penal exige una negativa abierta a cumplir resoluciones judiciales, decisiones u órdenes superiores dictadas dentro de su competencia y revestidas de formalidades legales, salvo que constituyan infracción manifiesta, clara y terminante de una ley o disposición general. Esta excepción conecta con el deber funcionarial de no obedecer órdenes manifiestamente ilegales.

12.3. Custodia de documentos y revelación de secretos

Los artículos 413 a 418 sancionan la sustracción, destrucción, inutilización u ocultación de documentos bajo custodia funcionarial; la facilitación del acceso a documentos secretos; la revelación de secretos o información que no deba divulgarse; y el aprovechamiento por particulares de información privilegiada obtenida de un funcionario.

En la Administración digital, «documento» incluye expedientes electrónicos, registros, bases de datos y copias auténticas. Borrar registros, alterar trazas, facilitar credenciales o extraer información reservada puede tener la misma gravedad que sustraer un expediente en papel. Además del delito, suelen concurrir infracciones de protección de datos y faltas disciplinarias.

12.4. Cohecho

El cohecho comprende la solicitud, recepción o aceptación de dádivas, favores, retribuciones, ofrecimientos o promesas relacionados con el ejercicio del cargo. El Código Penal diferencia según la ventaja pretenda un acto contrario a los deberes, la omisión o retraso injustificado de un acto debido, un acto propio del cargo o una consideración ofrecida en atención a la función.

El artículo 419 contempla la modalidad vinculada a un acto contrario a los deberes o a no realizar o retrasar injustificadamente el acto debido. El artículo 420 se refiere a la realización de un acto propio del cargo. El artículo 422 sanciona la admisión de dádivas ofrecidas en consideración al cargo. También se castiga al particular que ofrece o entrega la ventaja en los términos del artículo 424. :contentReference[oaicite:17]{index=17}

No es necesario que la ventaja consista en dinero. Puede tratarse de viajes, contratos para familiares, regalos, servicios gratuitos, invitaciones o cualquier beneficio evaluable o significativo. La prevención exige declarar conflictos, rechazar regalos indebidos y mantener trazabilidad en contrataciones, subvenciones, autorizaciones y pagos.

12.5. Tráfico de influencias

Los artículos 428 a 431 sancionan la influencia ejercida prevaliéndose del cargo o de una relación personal o jerárquica para obtener una resolución que pueda generar beneficio económico. Se diferencia del cohecho porque el núcleo no es necesariamente la entrega de una dádiva, sino el uso indebido de influencia sobre quien debe resolver.

12.6. Malversación

La malversación protege el patrimonio público y la fidelidad en su gestión. Los artículos 432 y siguientes abarcan distintas conductas de apropiación, consentimiento de apropiación, administración desleal, aplicación temporal o destino indebido de patrimonio público, con graduación según cuantía, daño, reparación y demás circunstancias.

El concepto de patrimonio público no se limita al dinero en caja. Comprende fondos, bienes, créditos, activos y efectos confiados por razón de las funciones. Autorizar pagos ficticios, desviar recursos, utilizar bienes públicos para fines lucrativos particulares o consentir que terceros se apropien de ellos puede integrar el delito. La regulación vigente se contiene en los artículos 432 a 435 bis del Código Penal. :contentReference[oaicite:18]{index=18}

12.7. Fraudes, exacciones y negociaciones prohibidas

Los artículos 436 y siguientes sancionan fraudes en contratación o liquidación de efectos públicos y determinadas exacciones ilegales. La concertación con interesados para defraudar a una entidad pública puede concurrir con falsedad, prevaricación, cohecho o malversación.

Los artículos 439 a 444 regulan negociaciones y actividades prohibidas y abusos en el ejercicio de la función. Se castiga aprovechar la intervención en contratos, operaciones o actividades para forzar o facilitar una participación particular; realizar determinadas actividades profesionales incompatibles en asuntos relacionados con el cargo; usar información privilegiada; o solicitar sexualmente a una persona cuya pretensión deba ser resuelta o informada por el funcionario en las condiciones del tipo penal.

12.8. Consecuencias sobre la relación funcionarial

Las penas pueden incluir prisión, multa, suspensión e inhabilitación especial o absoluta. La inhabilitación firme puede provocar pérdida de la condición de funcionario conforme al TREBEP. Debe distinguirse de la separación del servicio, que es una sanción disciplinaria administrativa.

Una absolución penal no impide siempre una sanción disciplinaria. Si la sentencia declara que los hechos no existieron o que la persona no participó, esa declaración vincula a la Administración. Si los hechos existieron pero no reúnen todos los elementos del delito, todavía podrían constituir una falta disciplinaria, siempre que se respete la tipicidad y no se contradigan los hechos probados.

13. APLICACIÓN EN ANDALUCÍA Y EN EL ÁMBITO DEL SAS

En Andalucía, la Ley 5/2023 configura un sistema integrado de derechos, carrera, evaluación, retribuciones y disciplina para el personal incluido en su ámbito. No obstante, el Servicio Andaluz de Salud presenta una pluralidad de vínculos. Conviven personal estatutario, funcionario y laboral, y cada colectivo conserva su régimen específico.

El personal estatutario se rige prioritariamente por la Ley 55/2003 y por la normativa y acuerdos del SAS. El personal funcionario se somete al TREBEP y a la legislación de función pública aplicable. El personal laboral se rige por el Estatuto de los Trabajadores, los convenios colectivos y las normas del TREBEP que le resulten aplicables. Antes de resolver cualquier supuesto, debes identificar el vínculo jurídico.

13.1. Derechos y carrera

La carrera profesional del personal estatutario del SAS no debe confundirse con la carrera horizontal de la Ley 5/2023. Aunque ambas reconocen desarrollo profesional, sus niveles, requisitos, procedimientos y efectos retributivos derivan de normas y acuerdos diferentes. Lo mismo ocurre con la promoción interna y la provisión de plazas.

La formación, igualdad, conciliación, protección frente al acoso, seguridad y salud y derechos digitales actúan transversalmente. Las diferencias de régimen no autorizan a rebajar la protección, aunque el instrumento concreto pueda variar.

13.2. Evaluación del desempeño

La evaluación del personal funcionario andaluz se rige por los artículos 59 a 62 de la Ley 5/2023 y su desarrollo. Para el personal estatutario, la Ley 55/2003 obliga a los servicios de salud a establecer procedimientos basados en igualdad, objetividad y transparencia y orientados a la planificación, calidad y desarrollo profesional.

13.3. Huelga y continuidad asistencial

En sanidad, la garantía de los servicios esenciales adquiere especial intensidad por su conexión con vida, integridad y protección de la salud. La autoridad competente debe fijar servicios mínimos proporcionados, atendiendo al tipo de asistencia, duración, ámbito territorial y riesgos para pacientes. No toda actividad debe mantenerse con normalidad, pero las prestaciones inaplazables no pueden quedar desatendidas.

La deducción de retribuciones por huelga no es sanción y no afecta a las prestaciones sociales. Esta regla aparece tanto en el TREBEP como en el Estatuto Marco para el personal estatutario.

13.4. Negociación en el ámbito sanitario

La Mesa Sectorial de Sanidad negocia materias del ámbito sanitario dentro de las competencias de la Administración y con respeto a la reserva presupuestaria y legal. Los acuerdos de política de personal, carrera, jornada, selección temporal o movilidad deben interpretarse junto con la normativa de rango superior y no pueden contradecirla.

Los órganos de representación del personal estatutario se articulan con arreglo al TREBEP y la normativa electoral aplicable. En centros sanitarios pueden coexistir juntas de personal, comités de empresa, secciones sindicales y órganos de prevención, cada uno con funciones distintas.

13.5. Incompatibilidades y conflictos de intereses

Las incompatibilidades son especialmente relevantes en contratación, compras, prestaciones, inspección, selección, autorizaciones y colaboración con entidades privadas. El personal debe abstenerse cuando tenga interés personal, relación profesional reciente, vínculo familiar relevante u otra causa legal.

La compatibilidad administrativa no elimina el deber de abstención. Una actividad privada autorizada puede ser lícita en general y, sin embargo, obligar a apartarse de un expediente concreto. Incompatibilidad y abstención protegen bienes relacionados, pero operan en planos distintos.

13.6. Responsabilidad en la gestión sanitaria

La actividad administrativa sanitaria implica tratamiento de datos especialmente protegidos, gestión presupuestaria, contratación, listas de espera, personal, prestaciones y acceso a documentación clínica. Un acceso injustificado, una alteración de datos, una contratación parcial, un pago indebido o una revelación de información pueden activar simultáneamente controles internos, protección de datos, responsabilidad disciplinaria, patrimonial, contable y penal.

La mejor prevención se basa en segregación de funciones, trazabilidad, motivación, declaraciones de conflicto, revisión, formación y canales seguros de denuncia. La responsabilidad no debe concebirse solo como reacción sancionadora: un sistema bien diseñado reduce la posibilidad de error y fraude.

14. CONCLUSIONES E IDEAS CLAVE

El estatuto del funcionario articula una relación de equilibrio. Los derechos garantizan profesionalidad, estabilidad, dignidad, participación y protección social. Los deberes, incompatibilidades y responsabilidades aseguran que esas garantías se utilicen al servicio de la ciudadanía y no como privilegios particulares.

La carrera profesional presenta cuatro modalidades. La horizontal progresa sin cambiar de puesto; la vertical asciende en la estructura de puestos; la promoción interna vertical accede a un cuerpo o escala superior; y la horizontal permite pasar a otro cuerpo o escala del mismo subgrupo. La evaluación del desempeño conecta carrera, formación, provisión y retribuciones, pero exige transparencia, objetividad, imparcialidad, no discriminación, audiencia y motivación.

Los derechos colectivos comprenden libertad sindical, negociación, huelga, conflicto colectivo y reunión. La negociación se desarrolla en mesas y se concreta en pactos y acuerdos, pero no puede disponer de potestades organizativas, materias reservadas a la ley o decisiones individuales. Los órganos unitarios de representación son delegados y juntas de personal.

Las retribuciones se dividen en básicas y complementarias. Su cuantía y crecimiento están sometidos a ley presupuestaria. La Seguridad Social de los funcionarios no tiene un único encuadramiento: deben diferenciarse Régimen General, mutualismo administrativo y Clases Pasivas.

Los deberes del código de conducta giran alrededor de legalidad, objetividad, integridad, neutralidad, confidencialidad, austeridad, diligencia y respeto. El funcionario debe obedecer órdenes profesionales, salvo las manifiestamente ilegales. La lealtad no consiste en encubrir irregularidades, sino en utilizar los cauces legales para comunicarlas.

La incompatibilidad no se reduce a evitar solapamientos horarios. Su finalidad es impedir conflictos de intereses, dobles retribuciones indebidas y pérdida de imparcialidad. La compatibilidad debe ser previa, expresa y ajustada a las circunstancias declaradas.

La responsabilidad puede ser disciplinaria, patrimonial, civil, penal y contable. La Administración indemniza directamente a los perjudicados por el funcionamiento del servicio y ejercita acción de regreso cuando existe dolo o culpa grave. La responsabilidad disciplinaria requiere tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad y procedimiento. Los plazos básicos del TREBEP son tres años, dos años y seis meses para faltas muy graves, graves y leves.

Finalmente, los delitos contra la Administración Pública sancionan ataques especialmente intensos a legalidad, imparcialidad, información, patrimonio y función pública. Deben distinguirse con precisión prevaricación, cohecho, tráfico de influencias, malversación, revelación de secretos y negociaciones prohibidas.

15. MAPA CONCEPTUAL