1. INTRODUCCIÓN Y RÉGIMEN JURÍDICO

Mira, este tema es como los cimientos de una casa. Sin conocer el Derecho Administrativo, no entenderás nada de lo que viene después en el temario. Y créeme, en el SAS lo vas a aplicar cada día.

1.1. ¿Por qué es importante este tema?

1.2. Peso en el Examen

• Jerarquía normativa (art. 9.3 CE)
• Principios de las AAPP (art. 3 Ley 40/2015)
• Potestad reglamentaria (art. 128 Ley 39/2015)
• Fuentes del Derecho (Código Civil)

1.3. Conexión con Otros Temas

Este tema 18 es la puerta de entrada a:

• Tema 19: Órganos administrativos y competencia
• Tema 20: Procedimiento administrativo común
• Temas 81-90: Contratación pública (que aplica estas normas)
• Temas 57-77: Personal (con normativa específica)

2. CONCEPTO, CONTENIDO, AUTONOMÍA Y CRITERIOS DE APLICACIÓN

2.1. Concepto de Derecho Administrativo

Vamos a desmenuzar esta definición porque es importante:

A) Es Derecho Público

Esto significa que regula relaciones entre:

• Administración ↔ Ciudadanos (posición de supremacía de la Administración)
• Administración ↔ Administración (relaciones interadministrativas)

Se diferencia del Derecho Privado, que regula relaciones entre iguales (contratos entre particulares, por ejemplo).

B) Regula la Organización

Determina cómo se estructura la Administración:

• Órganos (Consejería de Salud, SAS, Distritos, Hospitales)
• Competencias (qué puede hacer cada órgano)
• Jerarquía (quién depende de quién)

C) Regula el Funcionamiento

Establece los procedimientos que debe seguir la Administración:

• Procedimiento administrativo común (LPAC)
• Procedimientos especiales (contratación, personal, responsabilidad patrimonial)

D) Regula la Actividad

Define qué puede y qué debe hacer la Administración:

• Actividad de limitación (licencias, autorizaciones)
• Actividad de fomento (subvenciones)
• Actividad de servicio público (sanidad, educación)
• Actividad sancionadora

2.2. Autonomía del Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo es autónomo respecto a otras ramas del Derecho porque tiene:

2.3. Criterios de Aplicación

El Derecho Administrativo se aplica cuando:

• Criterio subjetivo: Una de las partes es una Administración Pública
• Criterio objetivo: Se ejercen potestades administrativas (expropiación, sanción, etc.)
• Criterio funcional: Se persigue un fin de interés público

2.4. Sometimiento de la Administración al Derecho Privado

Aunque la Administración actúa principalmente con Derecho Administrativo, en ocasiones puede someterse al Derecho Privado:

Supuestos de Derecho Privado en la Administración:

1. Contratos privados de la Administración (no sujetos a la LCSP)
2. Gestión patrimonial de bienes patrimoniales (no de dominio público)
3. Relaciones laborales con personal laboral (no funcionario ni estatutario)
4. Sociedades mercantiles públicas

3. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Las fuentes del Derecho son los modos de creación de las normas jurídicas. Mira, esto es fundamental porque te dice dónde buscar la regulación de cualquier tema administrativo.

3.1. Fuentes del Ordenamiento Jurídico Español (Código Civil)

A) La Ley

Es la fuente principal. Norma escrita, general, abstracta y emanada del poder legislativo (Cortes Generales, Parlamentos autonómicos).

Características:

• Generalidad: Se aplica a todos los ciudadanos
• Abstracción: Regula situaciones tipo, no casos concretos
• Permanencia: Rige hasta que se deroga

B) La Costumbre

En el Derecho Administrativo, la costumbre tiene un papel residual. No es fuente relevante porque la Administración actúa conforme al principio de legalidad (art. 103.1 CE).

C) Los Principios Generales del Derecho

Ejemplos de principios generales:

• Principio de seguridad jurídica
• Principio de confianza legítima
• Principio de buena fe
• Principio de proporcionalidad
• Principio de interdicción de la arbitrariedad

3.2. Fuentes Específicas del Derecho Administrativo

Además de las fuentes del Código Civil, el Derecho Administrativo tiene fuentes propias:

1. La Constitución Española (1978)

Es la norma suprema del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE). Todas las demás normas deben respetar la Constitución.

En materia administrativa, la CE regula:

• Art. 103: Principios de actuación de la Administración
• Art. 106: Jurisdicción contencioso-administrativa
• Art. 148 y 149: Distribución de competencias Estado/CCAA

2. Los Tratados Internacionales

España forma parte de organizaciones internacionales (UE, ONU, Consejo de Europa…). Los tratados que ratifica España se integran en el ordenamiento interno (art. 96 CE).

Derecho de la Unión Europea:

• Reglamentos UE: Directamente aplicables en España
• Directivas UE: Necesitan transposición mediante ley nacional
• Decisiones UE: Obligan al destinatario concreto

3. Las Leyes

Son normas emanadas del poder legislativo. Las veremos en detalle en el apartado 6.

4. Los Reglamentos

Son normas emanadas del poder ejecutivo. Los veremos en detalle en el apartado 7.

5. La Jurisprudencia

OJO: La jurisprudencia NO es fuente del derecho en sentido estricto. Es un complemento del ordenamiento jurídico.

Para que exista jurisprudencia se necesitan:

• Al menos dos sentencias del Tribunal Supremo
• Que establezcan una doctrina reiterada
• Sobre la misma cuestión jurídica

4. JERARQUÍA NORMATIVA Y RELACIONES ENTRE NORMAS

Vale, ahora viene una de las claves del tema. La jerarquía normativa es el sistema de ordenación de las normas de forma que las inferiores no pueden contradecir a las superiores.

4.1. Fundamento Constitucional

4.2. Pirámide Normativa o Pirámide de Kelsen

La jerarquía normativa se representa como una pirámide:

4.3. Consecuencias de la Jerarquía Normativa

1. Principio de Superioridad Jerárquica

Ejemplos:

• Un Reglamento no puede contradecir una Ley
• Una Ley no puede contradecir la Constitución
• Una Orden Ministerial no puede contradecir un Real Decreto

2. Principio de Competencia

Las normas deben ser aprobadas por el órgano competente. Si un órgano carece de competencia, la norma es nula.

3. Principio de Inderogabilidad Singular

Los reglamentos no pueden ser derogados por actos administrativos singulares. Lo veremos más adelante.

5. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE ORGANIZACIÓN Y ACTUACIÓN

5.1. Artículo 103.1 de la Constitución Española

Vamos a analizar cada principio:

A) Objetividad

La Administración debe actuar de forma imparcial, sin favoritismos ni discriminaciones. Debe servir a los intereses generales, no a intereses particulares o políticos.

B) Eficacia

La Administración debe conseguir los objetivos que persigue con los medios disponibles. Debe dar resultados.

C) Jerarquía

Existe una estructura piramidal en la Administración: los órganos inferiores están subordinados a los superiores.

Ejemplo en el SAS:

• Consejería de Salud y Consumo (superior)
• ↓ Servicio Andaluz de Salud
• ↓ Dirección General de Asistencia Sanitaria
• ↓ Dirección Gerencia de Hospital
• ↓ Unidades de Gestión Clínica

D) Descentralización

Transferencia de competencias a entes territoriales con personalidad jurídica propia (Comunidades Autónomas, Ayuntamientos).

Ejemplo: El Estado transfiere competencias en sanidad a las CCAA (art. 148.1.21ª CE).

E) Desconcentración

Transferencia de competencias a órganos inferiores dentro de la misma Administración (sin personalidad jurídica propia).

Ejemplo en el SAS: El Director Gerente del SAS desconcentra en los Directores Gerentes de hospitales la facultad de autorizar contratos menores hasta 15.000 €.

F) Coordinación

Las diferentes Administraciones y órganos deben actuar de forma coordinada para evitar duplicidades y contradicciones.

G) Sometimiento Pleno a la Ley y al Derecho

Es el principio de legalidad. La Administración solo puede hacer lo que la ley le permite (vinculación positiva), mientras que los ciudadanos pueden hacer todo lo que la ley no prohíbe (vinculación negativa).

5.2. Artículo 3.1 de la Ley 40/2015 (LRJSP)

6. LA LEY Y LAS DISPOSICIONES CON FUERZA DE LEY

6.1. Concepto de Ley

La ley es una norma jurídica emanada del poder legislativo (Cortes Generales o Parlamentos autonómicos), de carácter general, abstracto y obligatorio.

6.2. Clases de Leyes

A) Por su Origen: Leyes Estatales y Leyes Autonómicas

1. Leyes Estatales (aprobadas por las Cortes Generales):

• Ámbito territorial: Todo el Estado español
• Ejemplos: Ley 39/2015 (LPAC), Ley 40/2015 (LRJSP), Ley 9/2017 (LCSP)

2. Leyes Autonómicas (aprobadas por los Parlamentos autonómicos):

• Ámbito territorial: La Comunidad Autónoma respectiva
• Ejemplos en Andalucía: Ley 2/1998 de Salud de Andalucía, Ley 9/2007 de Función Pública de Andalucía

B) Por su Procedimiento de Aprobación: Leyes Orgánicas y Leyes Ordinarias

1. Leyes Orgánicas (LO):

• Requieren mayoría absoluta del Congreso (176 diputados de 350)
• Ejemplos: LO 2/2007 (Estatuto de Autonomía de Andalucía), LO 3/2018 (Protección de Datos)

2. Leyes Ordinarias:

• Requieren mayoría simple de la Cámara (más votos a favor que en contra de los presentes)
• Ejemplos: Ley 39/2015 (LPAC), Ley 9/2017 (LCSP)

6.3. Disposiciones Normativas con Fuerza de Ley

Son normas que, sin ser leyes formalmente (no emanan del Parlamento), tienen rango de ley. Son aprobadas por el Gobierno.

A) Decreto-Ley (art. 86 CE)

Características:

• Requisito: Extraordinaria y urgente necesidad (control judicial posible)
• Límites: No puede regular derechos fundamentales, CCAA, etc.
• Control parlamentario: El Congreso debe convalidarlo en 30 días

B) Decreto Legislativo (art. 82-85 CE)

Tipos de Decretos Legislativos:

1. Textos articulados: El Gobierno desarrolla las bases fijadas por las Cortes (delegación mediante Ley de Bases)
2. Textos refundidos: El Gobierno refunde varias leyes en una sola (delegación mediante Ley Ordinaria)

Ejemplos:

• RDLeg 5/2015 (TREBEP) – Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público
• RDLeg 8/2015 (TRLGSS) – Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social

6.4. Ámbito Autonómico

Las Comunidades Autónomas también pueden aprobar Decretos-Ley y Decretos Legislativos en el ámbito de sus competencias, según lo previsto en sus Estatutos de Autonomía.

7. EL REGLAMENTO ADMINISTRATIVO

Ahora viene uno de los apartados más importantes del tema, y que más cae en examen. Presta mucha atención.

7.1. Concepto de Reglamento

El reglamento es una norma jurídica emanada del poder ejecutivo (Gobierno, Consejo de Ministros, Ministros, Consejos de Gobierno autonómicos), de carácter general, abstracto y subordinado a la ley.

Características:

• Es una norma: No es un acto administrativo singular
• De carácter general: Se aplica a un número indeterminado de personas
• Subordinada a la ley: No puede contradecir una ley (principio de jerarquía)

7.2. Fundamento y Límites de la Potestad Reglamentaria

Órganos con Potestad Reglamentaria

A nivel estatal:

• Gobierno (Consejo de Ministros): Aprueba Reales Decretos
• Ministros: Aprueban Órdenes Ministeriales

A nivel autonómico (Andalucía):

• Consejo de Gobierno: Aprueba Decretos
• Consejeros: Aprueban Órdenes

Límites de la Potestad Reglamentaria (art. 128.2 LPAC)

Límites:

1. No pueden contradecir la Constitución o las leyes
2. No pueden regular materias reservadas a las Cortes (principio de reserva de ley)
3. No pueden tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas
4. No pueden establecer penas o sanciones
5. No pueden crear tributos

7.3. Clases de Reglamentos

A) Por su Relación con la Ley:

1. Reglamentos Ejecutivos:

• Desarrollan y ejecutan una ley preexistente
• Ejemplo: RD 1720/2007, que aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPD (actualmente derogado por el RGPD)

2. Reglamentos Independientes:

• Regulan materias no reservadas a la ley (organización interna de la Administración, procedimientos…)
• Ejemplo: Decreto 198/2024, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Salud y Consumo y del SAS

3. Reglamentos de Necesidad:

• Adoptados en situaciones excepcionales (guerras, catástrofes…)
• Ejemplo: Reglamentos aprobados durante el estado de alarma por COVID-19

B) Por su Origen:

• Real Decreto: Aprobado por el Gobierno (Consejo de Ministros)
• Orden Ministerial: Aprobada por un Ministro
• Decreto autonómico: Aprobado por el Consejo de Gobierno de la CCAA
• Orden autonómica: Aprobada por un Consejero

C) Por su Ámbito:

• Reglamentos generales: Aplicables a todo el territorio (estatal o autonómico)
• Reglamentos locales: Aplicables al ámbito local (Ordenanzas municipales)

7.4. Eficacia Normativa del Reglamento

A) Inderogabilidad Singular del Reglamento

Los reglamentos, como normas de carácter general, no pueden ser derogados por actos administrativos singulares.

B) Publicación y Entrada en Vigor

Los reglamentos deben:

1. Publicarse en el BOE (estatales) o en el BOJA (autonómicos andaluces)
2. Entrar en vigor: 20 días después de su publicación (salvo que dispongan otra cosa)

7.5. Principios de Buena Regulación (art. 129 LPAC)

Desarrollo de cada principio:

1. Principio de Necesidad

La norma debe justificar que existe una necesidad real que debe regularse. No pueden aprobarse normas innecesarias.

2. Principio de Eficacia

La norma debe ser adecuada para conseguir el fin que persigue.

3. Principio de Proporcionalidad

La norma debe regular solo lo imprescindible para conseguir el objetivo. No puede ser excesivamente restrictiva.

4. Principio de Seguridad Jurídica

La norma debe ser clara, precisa y predecible. Debe evitar la inseguridad jurídica.

5. Principio de Transparencia

La elaboración de la norma debe ser transparente. Se debe permitir la participación de los ciudadanos y de los sectores afectados.

6. Principio de Eficiencia

La norma debe evitar cargas administrativas innecesarias. Debe buscar la simplificación administrativa.

8. ACTOS GENERALES, INSTRUCCIONES, CIRCULARES Y ÓRDENES DE SERVICIO

8.1. Actos Administrativos Generales

Los actos administrativos generales son resoluciones que, aunque se dirigen a una pluralidad de destinatarios, no tienen carácter normativo.

Diferencia entre Reglamento y Acto Administrativo General

8.2. Instrucciones, Circulares y Órdenes de Servicio

Son actos internos de la Administración que regulan el funcionamiento de los servicios y vinculan a los órganos inferiores, pero no vinculan a los ciudadanos.

A) Instrucciones

Son órdenes que un superior jerárquico da a sus subordinados sobre cómo deben actuar en el ejercicio de sus funciones.

B) Circulares

Son comunicaciones internas que transmiten criterios de actuación a varios órganos o servicios.

C) Órdenes de Servicio

Son mandatos concretos para la ejecución de tareas específicas.

Características Comunes

• Ámbito interno: Solo vinculan a la propia Administración
• No innovan el ordenamiento: No crean derechos ni obligaciones para los ciudadanos
• No son impugnables: Los ciudadanos no pueden recurrir contra ellas (solo contra los actos que se dicten aplicándolas)

8.3. Desarrollo en el Ámbito Autonómico Andaluz

En Andalucía, la regulación de instrucciones y circulares se encuentra en:

• Ley 9/2007, de la Administración de la Junta de Andalucía
• Decretos organizativos de las distintas Consejerías

En el SAS, las instrucciones y circulares son frecuentes en materias como:

• Gestión de nóminas (GERHONTE)
• Procedimientos de contratación
• Gestión de listas de espera
• Protocolos asistenciales (aunque estos tienen naturaleza técnica, no jurídica)

9. DESARROLLO EN ANDALUCÍA Y APLICACIÓN EN EL SAS

9.1. Normativa Autonómica Andaluza Básica

A) Estatuto de Autonomía de Andalucía (LO 2/2007)

Es la norma institucional básica de Andalucía. Regula:

• Las instituciones de autogobierno (Parlamento, Presidencia, Consejo de Gobierno)
• Las competencias de la Comunidad Autónoma
• El sistema de fuentes autonómico

B) Leyes Autonómicas Clave para el TFA del SAS

C) Reglamentos Autonómicos Clave

• Decreto 197/2007: Atención Primaria en Andalucía
• Decreto 105/1986: Asistencia Especializada (modificado)
• Decreto 198/2024: Estructura orgánica de la Consejería de Salud y Consumo y del SAS
• Decretos de personal: Selección, provisión, carrera profesional

9.2. Potestad Reglamentaria en Andalucía

Órganos con potestad reglamentaria en Andalucía:

1. Consejo de Gobierno: Aprueba Decretos
2. Consejeros: Aprueban Órdenes en materias de su competencia

9.3. Aplicación Práctica en el SAS

Como futuro Técnico de Función Administrativa del SAS, aplicarás diariamente esta jerarquía normativa:

10. SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN AL DERECHO PRIVADO

9.1. La capacidad de la Administración para actuar mediante formas privadas

La Administración pública no actúa siempre mediante potestades exorbitantes ni mediante actos administrativos. Puede celebrar negocios jurídicos, adquirir o transmitir bienes, contratar personal laboral, constituir o participar en sociedades mercantiles públicas y desarrollar actividades de gestión patrimonial sujetas, en distinta medida, al Derecho privado. Esta posibilidad no contradice el sometimiento pleno a la ley y al Derecho proclamado por el artículo 103.1 de la Constitución. Significa únicamente que el ordenamiento selecciona, para determinadas relaciones, técnicas propias del Derecho civil, mercantil o laboral en lugar de las categorías típicas del Derecho Administrativo.

La cuestión decisiva no consiste en preguntar si una Administración utiliza una forma privada, sino qué reglas siguen siendo necesariamente públicas. La personalidad jurídico-pública, la competencia del órgano, la formación de la voluntad administrativa, el respeto a los principios de legalidad, igualdad, objetividad, buena administración, estabilidad presupuestaria y control del gasto no desaparecen por el hecho de que el contrato o la relación resultante se rijan parcialmente por normas privadas. La Administración no dispone de la misma autonomía de la voluntad que un particular: solo puede perseguir fines de interés general, dentro de las competencias atribuidas y con sujeción al procedimiento y a los controles establecidos.

9.2. Actos separables y régimen mixto

En numerosas materias existe un régimen jurídico mixto. La fase interna de preparación y adjudicación puede quedar sometida al Derecho Administrativo, mientras que determinados efectos, cumplimiento o extinción se disciplinan por normas privadas. La doctrina de los actos separables permite identificar decisiones administrativas previas o conexas que, aun insertas en una relación privada, son fiscalizables por la jurisdicción contencioso-administrativa. La técnica evita que la elección de una forma privada sustraiga del control público cuestiones como la competencia, la selección objetiva del contratista o la protección del patrimonio público.

La contratación del sector público ofrece el ejemplo más conocido. La Ley 9/2017 distingue contratos administrativos y contratos privados, pero somete la preparación y adjudicación de los contratos de las Administraciones Públicas a reglas públicas. También las entidades del sector público que no tengan la condición de Administración Pública quedan sujetas a exigencias de publicidad, concurrencia, transparencia e integridad en los términos de la ley. Por tanto, «contrato privado» no significa contrato ajeno a todo Derecho público.

9.3. Límites a la huida del Derecho Administrativo

Se denomina huida del Derecho Administrativo al empleo de formas privadas para gestionar actividades públicas eludiendo garantías administrativas. La expresión no convierte en ilegítima toda personificación privada del sector público; advierte de que la libertad organizativa tiene límites constitucionales. No puede utilizarse una sociedad mercantil pública, una fundación del sector público o una relación laboral para neutralizar los principios de acceso al empleo público, contratación, presupuesto, transparencia, responsabilidad, control financiero o tutela judicial.

El legislador puede modular el régimen aplicable según la naturaleza de la entidad y de la actividad, pero debe preservar las garantías esenciales derivadas de los artículos 9.3, 23.2, 31.2, 103 y 106 de la Constitución. La jurisprudencia examina la realidad funcional y no solo la etiqueta formal. Cuando una entidad instrumental ejerce potestades públicas, gestiona recursos públicos o satisface necesidades de interés general, su actuación queda sometida a los controles y principios públicos que correspondan.

9.4. Jurisdicción competente

La determinación del orden jurisdiccional exige atender a la pretensión y a la norma aplicable. La jurisdicción contencioso-administrativa controla la actuación sujeta al Derecho Administrativo, las disposiciones generales y determinados actos separables. La jurisdicción social conoce, con carácter general, de los litigios derivados de relaciones laborales. La jurisdicción civil puede conocer de controversias patrimoniales o contractuales privadas que no estén atribuidas a otro orden. No basta, por ello, con identificar a una Administración como parte: es preciso calificar la relación jurídica y el acto impugnado.

11. RELACIONES ENTRE FUENTES: COMPETENCIA, RESERVA DE LEY Y PREVALENCIA

10.1. La jerarquía no explica todas las relaciones normativas

La representación piramidal del ordenamiento es útil para comprender que una norma inferior no puede contradecir a otra superior, pero resulta insuficiente en un Estado descentralizado y en un ordenamiento integrado en la Unión Europea. Entre una ley estatal y una ley autonómica no existe, con carácter general, una relación de superioridad jerárquica: ambas ocupan rango legal y su validez depende de que hayan sido dictadas dentro del respectivo ámbito competencial. El conflicto se resuelve mediante las reglas constitucionales de distribución de competencias, no afirmando mecánicamente que la ley estatal es siempre superior.

La Constitución ocupa la posición suprema y vincula a todos los poderes públicos. Los Estatutos de Autonomía son leyes orgánicas estatales y, al mismo tiempo, normas institucionales básicas de cada comunidad autónoma. Dentro del ordenamiento autonómico condicionan al legislador territorial, pero su relación con las restantes leyes estatales debe analizarse conforme a la Constitución y a la función específica atribuida a cada norma. Esta complejidad exige distinguir rango, competencia, procedimiento y materia reservada.

10.2. Reserva de ley

Existe reserva de ley cuando la Constitución exige que una materia sea regulada por una norma con rango de ley. La reserva puede ser orgánica u ordinaria y presentar distinta intensidad. Su finalidad es asegurar que decisiones especialmente relevantes sean adoptadas por el legislador democrático y no queden entregadas por completo al poder reglamentario. El reglamento puede colaborar con la ley cuando esta lo habilite y conserve los elementos esenciales de la regulación, pero no puede sustituirla ni efectuar remisiones en blanco que vacíen la garantía constitucional.

La reserva de ley aparece en materias como el desarrollo de derechos fundamentales, la tipificación de infracciones y sanciones, los tributos, el estatuto de los funcionarios públicos o los elementos esenciales de determinadas instituciones. La intensidad no es idéntica en todos los casos. En el ámbito sancionador, por ejemplo, la ley debe predeterminar los elementos esenciales de la conducta infractora y de la sanción, aunque pueda existir colaboración reglamentaria subordinada.

10.3. Principio de competencia

El principio de competencia determina qué ente y qué órgano pueden producir una norma. Opera tanto en la distribución territorial entre Estado y comunidades autónomas como dentro de cada organización. Una disposición dictada por órgano manifiestamente incompetente puede incurrir en invalidez; una ley autonómica que invada una competencia exclusiva del Estado plantea un conflicto constitucional; y un reglamento ministerial no puede ocupar el espacio reservado al Gobierno cuando la ley atribuye a este la potestad de desarrollo.

En Andalucía, la potestad reglamentaria se ordena por el Estatuto de Autonomía, la Ley 6/2006, del Gobierno de la Comunidad Autónoma, y la legislación administrativa. El Consejo de Gobierno ejerce la potestad reglamentaria general. Las personas titulares de las Consejerías pueden ejercerla en materias internas de su departamento y cuando estén específicamente habilitadas. La forma de decreto u orden no es un simple dato nominal: refleja el órgano autor, la competencia y la posición de la disposición dentro del ordenamiento autonómico.

10.4. Supletoriedad y prevalencia

El artículo 149.3 de la Constitución contiene reglas de cierre del sistema territorial. El Derecho estatal es, en todo caso, supletorio del Derecho de las comunidades autónomas, pero la supletoriedad no constituye por sí sola un título competencial que permita al Estado legislar sobre cualquier materia. La prevalencia del Derecho estatal sobre el autonómico, en lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de las comunidades autónomas, debe interpretarse en conexión con la distribución constitucional de competencias y con el control del Tribunal Constitucional.

Estas reglas no autorizan a un órgano administrativo a dejar sin aplicación una ley autonómica por considerar preferente una ley estatal. Los conflictos entre normas con rango de ley deben canalizarse por las vías constitucionales y procesales correspondientes. La Administración está sometida a la ley vigente y carece de potestad para declarar su inconstitucionalidad.

10.5. Derecho de la Unión Europea

El principio de primacía del Derecho de la Unión exige que los órganos nacionales garanticen la plena eficacia de sus normas en el ámbito de las competencias atribuidas a la Unión. No debe confundirse primacía con jerarquía interna: el Derecho de la Unión constituye un ordenamiento propio integrado en los ordenamientos nacionales. La aplicación preferente de la norma europea incompatible no convierte a toda disposición europea en una norma formalmente superior dentro de la pirámide estatal, sino que responde a las exigencias de efectividad y uniformidad del sistema de la Unión.

Para el personal técnico de una Administración sanitaria, esta relación tiene consecuencias prácticas en contratación pública, protección de datos, libre circulación, fondos europeos, igualdad y muchas otras materias. La aplicación del Derecho Administrativo exige identificar no solo la fuente estatal o autonómica, sino también el eventual marco europeo y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

12. CONTROL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y TÉCNICAS DE REACCIÓN

10.1. Control jurisdiccional directo e indirecto

La potestad reglamentaria no es un espacio inmune al control. El artículo 106.1 de la Constitución atribuye a los tribunales el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican. La jurisdicción contencioso-administrativa puede conocer de una pretensión dirigida directamente contra una disposición general y también de la impugnación de un acto de aplicación cuando se sostenga que el reglamento aplicado es ilegal. Esta doble vía responde a una idea esencial: una norma reglamentaria inválida no debe consolidar su eficacia por el mero transcurso del tiempo ni por haber servido de fundamento a actos concretos.

El recurso directo tiene por objeto la propia disposición general. La sentencia estimatoria declara su nulidad total o parcial y produce los efectos que establece la legislación procesal. El recurso indirecto, en cambio, se articula frente al acto administrativo de aplicación; el órgano judicial examina la legalidad del reglamento como presupuesto de la validez del acto. Cuando el órgano competente para resolver el recurso indirecto no lo sea también para anular la disposición general, entra en juego la cuestión de ilegalidad, destinada a depurar el ordenamiento sin alterar la competencia objetiva para conocer del reglamento.

10.2. Inaplicación judicial y revisión de oficio

Los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa. Esta regla, tradicionalmente expresada en la Ley Orgánica del Poder Judicial, impide que el órgano judicial quede vinculado por una disposición administrativa inválida. No equivale a reconocer a cualquier órgano administrativo una potestad general para desconocer reglamentos vigentes: la Administración está vinculada por sus propias disposiciones mientras no sean derogadas o anuladas, sin perjuicio de los mecanismos legalmente previstos para su revisión.

La Ley 39/2015 permite a las Administraciones Públicas declarar de oficio la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos legalmente previstos, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma. En Andalucía, el Consejo Consultivo desempeña la función consultiva superior en los términos de su legislación reguladora. La revisión de oficio de una disposición general exige especial rigor, porque no se trata de corregir un acto singular, sino de retirar del ordenamiento una norma que ha podido generar múltiples relaciones jurídicas.

10.3. Nulidad de pleno derecho de los reglamentos ilegales

Las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior; las que regulen materias reservadas a la ley; y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales son nulas de pleno derecho. La consecuencia se explica por la posición subordinada del reglamento: carece de legitimidad democrática directa para sustituir a la ley, invadir su reserva material o contradecirla. La nulidad afecta a la disposición desde su origen, aunque la modulación de efectos sobre actos firmes y situaciones consolidadas se rige por las reglas específicas de la legislación administrativa y procesal.

10.4. Control constitucional de los reglamentos

El Tribunal Constitucional controla las leyes y normas con fuerza de ley, pero el control ordinario de los reglamentos corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. No obstante, un reglamento puede adquirir relevancia constitucional cuando su aplicación lesiona un derecho fundamental, supuesto en el que el acto aplicativo puede ser objeto de amparo una vez agotada la vía judicial procedente. La distinción entre control de legalidad y control de constitucionalidad evita confundir los objetos y procedimientos propios de cada jurisdicción.

13. CONCLUSIONES E IDEAS CLAVE

10.1. Ideas Clave del Tema

10.2. Artículos que DEBES Memorizar

10.3. Errores Frecuentes en Examen

10.4. Estrategia de Estudio

Semana 1:

• Lectura comprensiva del tema completo
• Memorizar art. 9.3 CE y art. 103.1 CE
• Hacer esquemas de la jerarquía normativa

Semana 2:

• Memorizar art. 1 CC, art. 3.1 Ley 40/2015, art. 128 y 129 LPAC
• Repasar diferencias Decreto-Ley / Decreto Legislativo
• Resolver preguntas tipo test del cuestionario

Semana 3:

• Casos prácticos aplicados al SAS
• Repaso global con tarjetas Anki
• Simulacro de examen

14. MAPA CONCEPTUAL