1. INTRODUCCIÓN Y MARCO NORMATIVO

La actividad de las Administraciones Públicas se articula jurídicamente mediante tres instituciones estrechamente relacionadas: el órgano administrativo, la competencia y el acto administrativo. La Administración, como persona jurídica, no puede formar ni exteriorizar su voluntad por sí misma. Necesita unidades organizativas a las que el ordenamiento atribuya funciones y personas físicas que actúen como titulares de esas unidades. Esas unidades son los órganos administrativos; el conjunto de atribuciones que pueden ejercer constituye su competencia; y una de las principales manifestaciones jurídicas de su actuación es el acto administrativo.

La correcta identificación del órgano competente no es una cuestión meramente organizativa. Determina quién puede iniciar, instruir y resolver un procedimiento, quién puede firmar una resolución, qué recursos proceden y si el acto resultante es válido. La incompetencia puede originar desde una irregularidad susceptible de subsanación hasta la nulidad de pleno derecho, dependiendo de su carácter y de si afecta a la materia, al territorio o a la jerarquía. Del mismo modo, la notificación defectuosa, la ausencia de motivación cuando es preceptiva o la omisión total del procedimiento pueden comprometer la eficacia o la validez de una decisión administrativa.

El marco estatal básico está integrado principalmente por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que regula los órganos administrativos, la competencia y sus mecanismos de ejercicio, y por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que disciplina los requisitos, eficacia, invalidez, ejecución y revisión de los actos administrativos. Ambas leyes deben interpretarse conforme a la Constitución Española, especialmente a sus artículos 9.3, 103 y 105.

En la Comunidad Autónoma de Andalucía resultan esenciales el Estatuto de Autonomía para Andalucía, la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, y la normativa autonómica relativa a los plazos y al sentido del silencio administrativo. La Ley 9/2007 adapta los principios generales de la organización administrativa a la estructura de la Junta de Andalucía y contiene reglas específicas sobre órganos superiores y directivos, órganos colegiados, delegación, avocación, suplencia y otras técnicas organizativas.

En el ámbito sanitario, estas reglas se proyectan sobre la Consejería competente en materia de salud, el Servicio Andaluz de Salud, sus órganos centrales, las direcciones gerencias de hospitales, distritos y áreas de gestión sanitaria, las mesas de contratación, las juntas facultativas y de enfermería, las comisiones clínicas y los restantes órganos colegiados. La naturaleza sanitaria de la actividad no elimina las exigencias del Derecho Administrativo: un nombramiento, una sanción disciplinaria, una adjudicación contractual, una resolución de responsabilidad patrimonial o una decisión sobre carrera profesional deben emanar del órgano competente, seguir el procedimiento aplicable y notificarse correctamente.

Este tema presenta numerosas distinciones de examen. Debes diferenciar descentralización y desconcentración; delegación de competencias y delegación de firma; encomienda de gestión y contratación pública; validez y eficacia; ejecutividad y ejecución forzosa; nulidad y anulabilidad; revisión de oficio, declaración de lesividad, revocación y rectificación de errores. Las opciones incorrectas suelen mezclar los efectos de figuras próximas o atribuir a una institución las características de otra.

2. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO, NATURALEZA Y CREACIÓN

2.1. Concepto legal

El artículo 5 de la Ley 40/2015 considera órganos administrativos a las unidades administrativas a las que se atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo. La definición legal permite distinguir un verdadero órgano administrativo de una mera unidad de apoyo interno. No toda oficina, servicio, sección o equipo de trabajo tiene necesariamente la condición de órgano. Para que la tenga debe concurrir una atribución funcional jurídicamente relevante.

La primera alternativa de la definición comprende las unidades capaces de adoptar decisiones, formular declaraciones o realizar actuaciones que incidan directamente en la esfera jurídica de ciudadanos, empresas u otras entidades. Una dirección general que resuelve un procedimiento, una dirección gerencia que adjudica un contrato o un órgano sancionador producen efectos jurídicos frente a terceros. La segunda alternativa comprende unidades cuya intervención es obligatoria, aunque su informe o propuesta no resuelva por sí misma el asunto. Una comisión cuya valoración sea preceptiva puede ser órgano administrativo aunque su actuación no ponga fin al procedimiento.

2.2. Naturaleza jurídica del órgano

El órgano administrativo no posee, con carácter general, personalidad jurídica propia. La personalidad corresponde a la Administración o entidad pública en la que se integra. El órgano es un centro de imputación funcional: permite atribuir a la persona jurídica pública los actos realizados por su titular dentro del ámbito de sus competencias. Cuando una dirección general dicta una resolución, jurídicamente actúa la Administración de la Junta de Andalucía; cuando una dirección gerencia de un centro sanitario ejerce una competencia del SAS, la actuación se imputa a este organismo.

La teoría del órgano supera la antigua concepción de la representación. El titular del órgano no actúa como representante externo de una persona distinta, del mismo modo que un mandatario representa a su mandante. Su voluntad, cuando se forma y expresa conforme al ordenamiento, se considera voluntad de la propia Administración. Esta imputación exige investidura regular, competencia, procedimiento y ausencia de causas que afecten a la imparcialidad.

En todo órgano pueden identificarse varios elementos. El elemento objetivo es la competencia atribuida; el elemento subjetivo es la persona física titular o el conjunto de miembros; el elemento material comprende los medios personales, técnicos y presupuestarios; y el elemento organizativo determina su integración jerárquica y funcional en la estructura administrativa.

2.3. Creación de órganos administrativos

La creación de cualquier órgano administrativo exige el cumplimiento de tres requisitos mínimos. En primer lugar, debe determinarse su forma de integración en la Administración y su dependencia jerárquica. En segundo lugar, deben delimitarse sus funciones y competencias. En tercer lugar, deben dotarse los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. La regla impide crear órganos nominales, sin encaje organizativo, sin atribuciones precisas o sin financiación.

No pueden crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si, al mismo tiempo, no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. Para crear un órgano que pueda coincidir con otro debe comprobarse previamente que en la misma Administración no existe uno que ejerza igual función sobre el mismo territorio y población. Esta prohibición responde a los principios de eficiencia, racionalización organizativa y sostenibilidad financiera.

2.4. Órgano y unidad administrativa

Las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Una unidad puede prestar apoyo técnico a un órgano sin tener ella misma la condición de órgano administrativo. La diferencia decisiva es la atribución de funciones con efectos jurídicos externos o de intervención preceptiva.

Por ejemplo, un servicio de personal puede preparar borradores, comprobar expedientes y realizar tareas materiales, mientras que la competencia para resolver corresponde a una dirección general o a una dirección gerencia. La resolución no puede imputarse al servicio por el hecho de haber tramitado el expediente. Si la firma se realiza por delegación, suplencia o delegación de firma, esta circunstancia debe aparecer correctamente expresada.

3. CLASES DE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Los órganos administrativos pueden clasificarse conforme a distintos criterios. Las clasificaciones no son excluyentes: un mismo órgano puede ser simultáneamente unipersonal, central, activo, directivo y de competencia específica. Su utilidad consiste en comprender la posición organizativa del órgano y las reglas que condicionan su actuación.

3.1. Órganos unipersonales y colegiados

Los órganos unipersonales tienen como titular a una sola persona física. La formación de su voluntad se produce mediante la decisión del titular, sin perjuicio de los informes, propuestas o trámites previos que resulten necesarios. Son ejemplos las personas titulares de una consejería, viceconsejería, secretaría general, dirección general o dirección gerencia.

Los órganos colegiados están integrados por una pluralidad de miembros y forman su voluntad mediante deliberación y votación. Su actuación exige convocatoria, constitución válida, orden del día, adopción de acuerdos y documentación mediante acta. Son ejemplos una mesa de contratación, una comisión de valoración, una junta facultativa o determinados comités de participación y asesoramiento.

3.2. Órganos centrales y periféricos

Los órganos centrales ejercen sus competencias sobre la totalidad del ámbito territorial de la Administración correspondiente. Los órganos periféricos actúan en una parte determinada del territorio. La distinción no depende de que la sede física se encuentre en la capital, sino del ámbito territorial de la competencia.

En la Administración autonómica, una dirección general tiene ordinariamente competencia sobre todo el territorio andaluz, mientras que una delegación territorial desarrolla sus funciones en una provincia. En el SAS, los órganos centrales ejercen funciones corporativas, mientras que las direcciones gerencias de centros, distritos o áreas actúan dentro de su ámbito asistencial y territorial.

3.3. Órganos superiores y directivos

Las leyes de organización diferencian órganos superiores, que establecen planes y orientaciones generales, y órganos directivos, que desarrollan y ejecutan tales decisiones. La clasificación concreta depende de cada Administración. En la Junta de Andalucía, la Ley 9/2007 determina qué órganos tienen la condición de superiores y cuáles son directivos, además de regular su nombramiento, dependencia y funciones.

La distinción tiene consecuencias en materia de jerarquía, responsabilidad, nombramiento y ejercicio de competencias. No debe confundirse la superioridad política u organizativa con la competencia para resolver un procedimiento concreto. Un órgano jerárquicamente superior no puede apropiarse sin más de una competencia atribuida a otro órgano: debe existir una norma habilitante o utilizarse una figura legal como la avocación cuando concurran sus presupuestos.

3.4. Órganos activos, consultivos y de control

Los órganos activos adoptan decisiones o ejecutan la acción administrativa. Los órganos consultivos emiten informes o dictámenes para facilitar el acierto y la legalidad de la decisión. Los órganos de control fiscalizan la actividad administrativa desde una perspectiva jurídica, económica, presupuestaria o de gestión.

El dictamen consultivo puede ser facultativo o preceptivo, y vinculante o no vinculante. Ambas clasificaciones deben separarse. Que un dictamen sea preceptivo significa que debe solicitarse; que sea vinculante significa que su contenido condiciona la decisión. En la revisión de oficio de actos nulos se exige dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma. No basta con solicitarlo: para declarar la nulidad debe ser favorable.

3.5. Órganos de competencia general y especial

Los órganos de competencia general conocen de un conjunto amplio de materias dentro de su ámbito. Los órganos de competencia especial actúan en una materia, sector o función delimitada. Esta distinción ayuda a interpretar las normas atributivas de competencia y a resolver conflictos entre órganos.

3.6. Órganos necesarios y facultativos

Son órganos necesarios aquellos cuya existencia viene impuesta por la Constitución, el estatuto de autonomía o la ley. Son facultativos los que pueden crearse atendiendo a necesidades organizativas, siempre dentro del marco legal. La facultad de autoorganización no permite ignorar los requisitos de creación ni duplicar estructuras.

4. LOS ÓRGANOS COLEGIADOS

4.1. Concepto y régimen jurídico

El órgano colegiado se caracteriza por estar integrado por varias personas que participan en la formación de una voluntad común. El acuerdo no es la mera suma de opiniones individuales: se imputa al órgano como unidad. Su régimen básico se contiene en los artículos 15 a 18 de la Ley 40/2015, sin perjuicio de las especialidades organizativas de cada Administración y de las normas propias de determinados órganos colegiados.

La Ley 9/2007 regula los órganos colegiados de la Administración de la Junta de Andalucía, complementando el régimen básico estatal. Además, cada órgano puede disponer de una norma de creación y, en su caso, de reglas internas de funcionamiento. Las especialidades deben respetar las garantías básicas de convocatoria, constitución, deliberación, adopción de acuerdos y documentación.

4.2. Presidencia

La presidencia ostenta la representación del órgano, acuerda la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias, fija el orden del día, preside las sesiones, modera los debates y puede suspenderlos por causas justificadas. También dirime los empates mediante voto de calidad cuando así proceda y visa las actas y certificaciones.

El voto de calidad no significa que la presidencia disponga siempre de dos votos. Primero vota como miembro cuando tenga tal condición y, solo si se produce empate y la norma lo permite, su voto decide. Los órganos de participación pueden establecer especialidades para evitar que la representación administrativa imponga automáticamente su posición mediante voto de calidad.

4.3. Secretaría

La secretaría vela por la legalidad formal y material de las actuaciones, certifica los acuerdos y garantiza que se respeten los procedimientos y reglas de constitución y adopción de acuerdos. Puede recaer en una persona integrante del propio órgano o en una persona al servicio de la Administración correspondiente.

La persona titular de la secretaría asiste a las reuniones con voz y voto cuando es miembro del órgano y con voz, pero sin voto, cuando no lo es. Esta distinción ha sido objeto de preguntas oficiales porque la secretaría no adquiere derecho de voto por el mero desempeño de esa función.

4.4. Derechos y deberes de los miembros

Los miembros deben recibir la convocatoria con la antelación prevista, participar en los debates, ejercer su derecho de voto, formular ruegos y preguntas y obtener la información necesaria para desempeñar sus funciones. No pueden atribuirse la representación del órgano salvo que se les haya conferido expresamente.

Quienes discrepen del acuerdo mayoritario pueden formular voto particular por escrito en el plazo que establezca la normativa aplicable. El voto particular permite dejar constancia de una posición discrepante y de su fundamentación, pero no altera por sí mismo la eficacia del acuerdo adoptado.

Los miembros deben abstenerse cuando concurra una causa legal. La participación de una persona incursa en causa de abstención no determina automáticamente la invalidez de todo lo actuado, aunque puede generar responsabilidad y afectar al acuerdo cuando su intervención haya sido decisiva o se hayan vulnerado garantías esenciales.

4.5. Convocatoria y orden del día

La convocatoria debe comunicar la fecha, hora, lugar o sistema de conexión, orden del día y documentación necesaria. La utilización de medios electrónicos permite celebrar sesiones a distancia si se garantiza la identidad de los participantes, el contenido de sus manifestaciones, el momento en que se producen, la interactividad, la disponibilidad de medios y el carácter secreto de las deliberaciones cuando proceda.

Como regla, no puede ser objeto de deliberación o acuerdo un asunto no incluido en el orden del día. Existe una excepción cuando estén presentes todos los miembros y se declare la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría. La exigencia evita decisiones sorpresivas para quienes prepararon la sesión conforme al orden comunicado.

4.6. Constitución y adopción de acuerdos

Para que el órgano quede válidamente constituido deben estar presentes, presencialmente o a distancia, las personas titulares de la presidencia y de la secretaría, o quienes las suplan, y el número de miembros exigido por la normativa. La Ley 40/2015 establece como regla básica la asistencia de la presidencia y la secretaría y de la mitad, al menos, de sus miembros, sin perjuicio de las especialidades aplicables.

Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos. Debe comprobarse si la norma específica exige mayoría absoluta, cualificada, consenso o una composición especial. No es correcto trasladar automáticamente a todos los órganos colegiados una regla establecida para un órgano concreto.

4.7. Actas

De cada sesión se levanta acta por la secretaría. Debe especificar las personas asistentes, el orden del día, las circunstancias de lugar y tiempo, los puntos principales de las deliberaciones y el contenido de los acuerdos. A solicitud de los miembros puede constar el voto contrario, la abstención y los motivos que la justifiquen, así como el sentido de su voto favorable.

Las sesiones pueden grabarse. El fichero de grabación, junto con la certificación de autenticidad e integridad expedida por la secretaría y los documentos electrónicos utilizados, puede acompañar al acta sin necesidad de reproducir en ella todos los puntos principales de las deliberaciones. Deben respetarse las normas sobre protección de datos, conservación documental y confidencialidad.

5. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

5.1. Concepto y naturaleza

La competencia es el conjunto de potestades, funciones y atribuciones que el ordenamiento jurídico asigna a un órgano. Constituye a la vez una habilitación y un límite. Habilita al órgano para actuar en una materia determinada, dentro de un territorio, en un momento y con una posición funcional concreta; y le impide intervenir fuera de ese ámbito.

La competencia tiene origen normativo. No nace de la voluntad del titular ni de acuerdos informales entre órganos. La atribución debe localizarse en la Constitución, estatutos de autonomía, leyes, reglamentos organizativos, decretos de estructura, estatutos de organismos o normas específicas. En determinados casos también debe atenderse a resoluciones de delegación, desconcentración, suplencia o avocación.

La irrenunciabilidad significa que el órgano no puede decidir libremente no ejercer una competencia ni trasladarla al margen de los mecanismos legales. Cuando concurren los presupuestos de hecho, debe ejercerla. La competencia es una función atribuida para la satisfacción del interés general, no un derecho disponible del titular.

5.2. Criterios de delimitación

5.2.1. Competencia material

La materia identifica el sector de actividad sobre el que puede actuar el órgano: personal, contratación, asistencia sanitaria, responsabilidad patrimonial, gestión económica, inspección o potestad sancionadora. La incompetencia manifiesta por razón de la materia puede determinar la nulidad de pleno derecho.

5.2.2. Competencia territorial

Delimita el espacio geográfico en el que puede ejercer sus atribuciones. Una delegación territorial no puede actuar ordinariamente fuera de su provincia; una dirección gerencia ejerce sus competencias en su centro o área, salvo habilitación expresa. La incompetencia manifiesta territorial se incluye también entre las causas de nulidad del artículo 47.1 de la Ley 39/2015.

5.2.3. Competencia jerárquica

Distribuye atribuciones entre órganos superiores e inferiores dentro de una misma estructura. La jerarquía permite dirección, supervisión, instrucciones y control, pero no autoriza al superior a sustituir indiscriminadamente al inferior. La incompetencia jerárquica suele producir anulabilidad y puede ser susceptible de convalidación por el órgano competente cuando sea superior jerárquico de quien dictó el acto.

5.2.4. Competencia funcional

Se refiere a la función que corresponde a cada órgano dentro de un procedimiento: iniciación, instrucción, propuesta, informe, fiscalización o resolución. En los procedimientos sancionadores debe existir una adecuada separación entre fase instructora y sancionadora, encomendadas a órganos distintos en los términos previstos por la normativa.

5.2.5. Competencia temporal

La competencia puede estar condicionada por la investidura del titular, la vigencia de una delegación, una sustitución temporal o la existencia de una norma transitoria. Un órgano no puede actuar antes de su creación efectiva ni después de su supresión, salvo las previsiones de continuidad que establezca el ordenamiento.

5.3. Competencia propia, delegada y desconcentrada

La competencia propia está atribuida directamente por una norma al órgano. En la delegación no cambia la titularidad: otro órgano ejerce temporalmente la competencia por decisión del delegante. En la desconcentración se produce una atribución estable de titularidad y ejercicio a órganos jerárquicamente dependientes, mediante la norma que corresponda.

5.4. Conflictos de atribuciones

Los conflictos de atribuciones pueden ser positivos, cuando dos órganos se consideran competentes, o negativos, cuando ambos rechazan conocer del asunto. Solo pueden suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente y respecto de asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo.

Cuando un órgano se considere incompetente debe remitir directamente las actuaciones al que estime competente y notificar esta circunstancia a los interesados. El ciudadano no debe soportar las consecuencias de una distribución interna compleja, aunque debe quedar informado para conocer dónde se tramita su expediente.

6. TRASLACIÓN Y ALTERACIÓN DEL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS

6.1. Descentralización

La descentralización supone la transferencia de competencias desde una Administración o ente público a otro sujeto dotado de personalidad jurídica propia. Puede ser territorial, cuando la transferencia se produce entre entidades territoriales, o funcional, cuando se crean entidades especializadas para gestionar determinados servicios.

En la descentralización cambia el sujeto titular de la competencia. Por ello debe diferenciarse de la delegación y de la encomienda de gestión, en las que la titularidad permanece en el órgano o entidad originaria. La transferencia de competencias sanitarias del Estado a las comunidades autónomas constituye un ejemplo de descentralización territorial.

6.2. Desconcentración

La desconcentración atribuye competencias de manera estable a órganos jerárquicamente dependientes dentro de una misma Administración o entidad. No aparece una nueva persona jurídica. La finalidad es acercar la decisión al nivel donde puede ejercerse con mayor agilidad, especialización o proximidad.

La titularidad de la competencia se desplaza al órgano desconcentrado. La desconcentración debe realizarse mediante la norma que atribuya la competencia y respetar sus requisitos de rango y publicidad. No debe confundirse con una delegación amplia o indefinida, porque en esta última el órgano delegante mantiene la titularidad.

6.3. Delegación de competencias

Los órganos administrativos pueden delegar el ejercicio de sus competencias en otros órganos de la misma Administración, aunque no sean jerárquicamente dependientes, o en organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes. La delegación no altera la titularidad de la competencia y es revocable.

La delegación y su revocación deben publicarse en el diario oficial correspondiente. Las resoluciones adoptadas por delegación deben indicarlo expresamente y se consideran dictadas por el órgano delegante. Esta imputación resulta relevante para determinar los recursos procedentes y si el acto pone fin a la vía administrativa.

No pueden delegarse, salvo habilitación legal expresa, los asuntos relativos a las relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno, Cortes Generales, presidencias de consejos de gobierno autonómicos y asambleas legislativas; la adopción de disposiciones de carácter general; la resolución de recursos por el órgano que dictó el acto recurrido; y las materias que una norma con rango de ley declare indelegables.

Tampoco puede subdelegarse una competencia, salvo autorización expresa de una ley. La regla evita cadenas de delegación que dificulten conocer quién ejerce realmente la potestad. No constituye subdelegación prohibida la delegación de una competencia propia en un órgano que, a su vez, tenga otras competencias delegadas.

6.4. Avocación

La avocación permite que un órgano superior recabe para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a órganos dependientes. Deben concurrir circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que la hagan conveniente.

La avocación se acuerda mediante decisión motivada, que debe notificarse a los interesados antes o simultáneamente a la resolución final. Contra el acuerdo de avocación no cabe recurso autónomo, sin perjuicio de que pueda impugnarse con ocasión del recurso que se interponga contra la resolución del procedimiento.

Cuando la competencia haya sido delegada en un órgano no dependiente jerárquicamente, solo puede avocarla el órgano delegante. La avocación es singular: se refiere a asuntos determinados y no supone una reasignación general de la competencia.

6.5. Encomienda de gestión

La encomienda de gestión permite encargar la realización de actividades de carácter material o técnico a órganos o entidades de la misma o de distinta Administración cuando existan razones de eficacia o no se posean los medios técnicos adecuados. No puede tener por objeto prestaciones propias de los contratos del sector público. Si el contenido es contractual, debe aplicarse la legislación de contratación.

La encomienda no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio. El órgano encomendante sigue siendo responsable de dictar los actos y resoluciones que den soporte o integren la actividad material encomendada. La entidad encomendada ejecuta tareas, pero no sustituye al órgano competente en la decisión jurídica.

La formalización depende de si la encomienda se produce entre órganos o entidades de la misma Administración o entre Administraciones distintas. En este último caso requiere convenio y publicación, salvo la gestión ordinaria de servicios autonómicos por diputaciones provinciales u otras excepciones legales.

6.6. Delegación de firma

La delegación de firma permite que el titular de un órgano delegue la firma de sus resoluciones y actos en titulares de órganos o unidades dependientes. No altera la competencia y no requiere publicación para su validez, aunque en los actos firmados debe constar la autoridad de procedencia y que la firma se realiza por delegación.

No equivale a delegación de competencias. La decisión continúa siendo del órgano titular; únicamente se facilita su exteriorización formal. Por ello, el pie de firma debe identificar correctamente el órgano competente y la persona que firma por delegación.

6.7. Suplencia

La suplencia permite sustituir temporalmente al titular de un órgano en casos de vacante, ausencia, enfermedad, abstención, recusación u otra causa legal. No implica alteración de la competencia. El suplente ejerce las funciones del órgano durante el tiempo necesario y debe hacer constar esta circunstancia en los actos que dicte.

Si no se ha designado suplente, la competencia del órgano administrativo se ejerce por quien designe el órgano administrativo inmediato superior del que dependa. La suplencia se refiere al titular, no a la competencia: el órgano continúa siendo el mismo.

6.8. Sustitución y otras técnicas

Algunas normas sectoriales prevén sustitución entre órganos, ejercicio temporal por inactividad, gestión compartida o actuación coordinada. Debe examinarse siempre la norma habilitante. La coordinación no altera por sí sola la titularidad ni el ejercicio de competencias; busca asegurar coherencia entre órganos o Administraciones que conservan sus atribuciones.

7. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y CLASES

7.1. Concepto

El acto administrativo puede definirse como una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizada por una Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria y sometida al Derecho Administrativo. La definición permite separarlo de los reglamentos, de los contratos, de las actuaciones materiales y de los actos privados de la Administración.

La declaración de voluntad aparece en resoluciones que conceden, deniegan, sancionan, nombran o adjudican. La declaración de juicio se manifiesta en informes o valoraciones. La declaración de conocimiento aparece en certificaciones, inscripciones y acreditaciones. La declaración de deseo puede encontrarse en propuestas o comunicaciones institucionales. No todas estas declaraciones tienen idénticos efectos ni son recurribles de manera autónoma.

El acto administrativo es una manifestación unilateral. Su producción no necesita el consentimiento del destinatario, aunque pueda iniciarse a solicitud de este o requerir su colaboración. La unilateralidad no excluye la participación de interesados, la audiencia o la negociación previa, sino que identifica la fuente jurídica de la decisión.

7.2. Actos definitivos y de trámite

Los actos definitivos resuelven el fondo del asunto o ponen fin al procedimiento. Los actos de trámite preparan la decisión final: acuerdos de iniciación, requerimientos, informes, propuestas o admisión de pruebas.

Como regla, los actos de trámite no son recurribles separadamente. Sí lo son los actos de trámite cualificados que deciden directa o indirectamente el fondo, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Los defectos de los restantes actos de trámite pueden alegarse al impugnar la resolución final.

7.3. Actos favorables y de gravamen

Los actos favorables amplían la esfera jurídica del destinatario, reconocen derechos, conceden autorizaciones o liberan de cargas. Los actos de gravamen restringen derechos, imponen obligaciones, sanciones o cargas. La distinción es relevante para la revocación: la Administración dispone de mayor margen para revocar actos desfavorables que para retirar actos favorables firmes.

7.4. Actos expresos, presuntos y tácitos

El acto expreso contiene una declaración formalizada y comunicada. El acto presunto se vincula a los efectos que la ley atribuye al transcurso del plazo sin resolución notificada en procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Los actos tácitos se deducen de conductas administrativas concluyentes, aunque su admisión debe manejarse con cautela cuando el ordenamiento exige forma expresa.

7.5. Actos reglados y discrecionales

En los actos reglados, la norma predetermina los elementos de la decisión y, acreditados los presupuestos, la Administración debe adoptar la consecuencia prevista. En los actos discrecionales, la norma permite elegir entre varias soluciones legítimas atendiendo al interés público. La discrecionalidad no equivale a arbitrariedad: está sometida a competencia, procedimiento, hechos determinantes, finalidad, principios generales, motivación y control jurisdiccional.

7.6. Actos singulares y generales

Los actos singulares se dirigen a una o varias personas determinadas. Los actos generales tienen una pluralidad indeterminada de destinatarios, pero se agotan con su aplicación y no innovan el ordenamiento con vocación permanente. Esta última nota los distingue de los reglamentos.

7.7. Actos que ponen fin o no a la vía administrativa

Los actos que ponen fin a la vía administrativa pueden ser impugnados mediante recurso potestativo de reposición o directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin perjuicio de otros recursos especiales. Los que no ponen fin a la vía administrativa son susceptibles ordinariamente de recurso de alzada ante el órgano superior competente.

Para determinar si un acto agota la vía administrativa debe consultarse el artículo 114 de la Ley 39/2015 y la normativa organizativa específica. No basta con atender a la denominación del órgano. Una resolución dictada por delegación se considera dictada por el delegante, lo que puede alterar la respuesta.

7.8. Actos firmes, consentidos y confirmatorios

Un acto es firme cuando ya no admite recurso ordinario, bien porque se han agotado los recursos, bien porque transcurrió el plazo para interponerlos. El acto consentido es aquel que el interesado dejó firme al no impugnarlo. Los actos confirmatorios se limitan a reproducir o confirmar un acto anterior firme y consentido, sin aportar una decisión nueva.

8. ELEMENTOS, MOTIVACIÓN Y FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

8.1. Elemento subjetivo

El acto debe proceder de una Administración Pública y del órgano competente. El titular debe encontrarse válidamente investido y no estar afectado por una causa de abstención. La competencia se examina por materia, territorio, jerarquía, función y tiempo.

La actuación de hecho por una persona sin nombramiento válido plantea la cuestión del funcionario de hecho. La jurisprudencia ha protegido en determinados casos la seguridad jurídica y a terceros de buena fe, sin convalidar la irregularidad de origen ni eliminar las responsabilidades correspondientes.

8.2. Elemento objetivo

El contenido del acto debe ser posible, lícito, determinado o determinable y adecuado a los fines de la potestad. Un acto de contenido imposible es nulo de pleno derecho. La imposibilidad debe ser originaria y objetiva, no una simple dificultad práctica o económica.

El contenido puede incluir elementos accidentales como condición, término o modo cuando la naturaleza del acto y la ley lo permitan. No pueden añadirse cláusulas que contradigan el régimen legal o transformen una potestad reglada en discrecional.

8.3. Elemento causal y presupuestos de hecho

La causa está integrada por los hechos y fundamentos jurídicos que justifican la decisión. La Administración debe comprobar los hechos determinantes y aplicar la norma adecuada. Una decisión basada en hechos inexistentes, manifiestamente erróneos o no acreditados puede ser anulada.

En un procedimiento de personal, la antigüedad, titulación o situación administrativa son presupuestos de hecho. En contratación, lo son la necesidad, la existencia de crédito y la presentación de ofertas. En responsabilidad patrimonial, deben acreditarse daño efectivo, antijurídico, evaluable, individualizado y relación causal.

8.4. Elemento teleológico

Toda potestad debe ejercerse para el fin previsto por el ordenamiento. Existe desviación de poder cuando se utiliza una potestad para una finalidad distinta, aunque formalmente el órgano sea competente y se respete el procedimiento. La desviación puede perseguir un interés privado o incluso otro interés público distinto del legalmente asignado.

8.5. Procedimiento

Los actos deben producirse siguiendo el procedimiento establecido. El procedimiento cumple funciones de garantía, participación, acierto, transparencia y control. La omisión total y absoluta del procedimiento puede producir nulidad; la omisión de trámites concretos suele producir anulabilidad cuando sean esenciales o generen indefensión.

8.6. Motivación

Motivar es expresar de forma suficiente los hechos y fundamentos jurídicos que justifican la decisión. La motivación permite al interesado conocer por qué se adopta el acto, valorar si debe recurrirlo y articular su defensa; también facilita el control interno y judicial.

El artículo 35 de la Ley 39/2015 exige motivación, entre otros, para los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos; resuelvan procedimientos de revisión, recursos y arbitraje; se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; suspendan actos; acuerden tramitación de urgencia, ampliación de plazos o actuaciones complementarias; rechacen pruebas; acuerden terminación por imposibilidad material; resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial; y se dicten en ejercicio de potestades discrecionales.

La motivación puede realizarse por remisión a informes o dictámenes si estos se incorporan al texto de la resolución. No basta una fórmula genérica ni la mera cita de artículos sin conexión con los hechos. La extensión necesaria depende de la complejidad del asunto y de la intensidad con la que la decisión afecte a los derechos.

8.7. Forma

Los actos se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia. Si los órganos ejercen su competencia verbalmente, la constancia escrita, cuando sea necesaria, debe efectuarla y firmarla el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, indicando la autoridad de la que procede.

Cuando deban dictarse varios actos de la misma naturaleza, como nombramientos, concesiones o licencias, pueden refundirse en un único acto acordado por el órgano competente, especificando las personas u otras circunstancias que individualicen sus efectos.

La resolución escrita debe identificar el órgano, la decisión, los antecedentes relevantes, la fundamentación, la fecha y la firma o sistema de autenticación. La ausencia de algún elemento formal no produce siempre la misma consecuencia. Debe valorarse si la forma era indispensable para alcanzar la finalidad o si se generó indefensión.

9. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y SU REGULACIÓN EN ANDALUCÍA

9.1. Obligación de resolver

La Administración está obligada a dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación. El silencio administrativo no libera de esta obligación. Es una garantía frente a la inactividad, no una forma ordinaria de terminar los expedientes.

La norma reguladora de cada procedimiento fija el plazo máximo para resolver y notificar. Cuando no lo establezca, el plazo general es de tres meses. La Administración debe publicar y mantener actualizada una relación de procedimientos, sus plazos máximos y los efectos del silencio.

9.2. Procedimientos iniciados a solicitud del interesado

En estos procedimientos, el vencimiento del plazo máximo sin notificación de resolución expresa permite entender estimada la solicitud, salvo que una norma con rango de ley, una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable establezca lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que establezca silencio desestimatorio debe fundarse en razones imperiosas de interés general.

El silencio es desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición; aquellos cuya estimación transfiera al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público; los que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente; y los procedimientos de responsabilidad patrimonial.

También es desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de interesado. Existe una excepción relevante: cuando un recurso de alzada se interpone contra la desestimación por silencio de una solicitud y tampoco se resuelve en plazo, el recurso puede entenderse estimado, salvo que la materia se encuentre incluida en las excepciones legales al silencio positivo.

La diferencia es esencial. El silencio positivo produce un verdadero acto presunto favorable. La resolución expresa posterior solo puede confirmarlo. El silencio negativo es una ficción procesal que abre la vía de impugnación; no impide que la resolución posterior sea estimatoria o desestimatoria.

9.3. Procedimientos iniciados de oficio

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo no exime de resolver. Si el procedimiento puede producir el reconocimiento o constitución de derechos u otras situaciones favorables, quienes hayan comparecido pueden entender desestimadas sus pretensiones. En los procedimientos sancionadores o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables se produce la caducidad.

La caducidad exige declaración y archivo de las actuaciones, sin perjuicio de que pueda iniciarse otro procedimiento si la infracción o potestad no ha prescrito. El procedimiento caducado no interrumpe por sí solo la prescripción, aunque sus actuaciones pueden conservarse en los términos legalmente previstos.

9.4. Acreditación del silencio

Los actos presuntos pueden hacerse valer ante la Administración y ante cualquier persona física o jurídica. Su existencia puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio. El certificado debe expedirse de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo, sin perjuicio del derecho del interesado a solicitarlo en cualquier momento.

9.5. Regulación en la Comunidad Autónoma de Andalucía

La regulación andaluza debe interpretarse conforme al régimen básico de las Leyes 39/2015 y 40/2015. La Comunidad Autónoma puede fijar los plazos máximos y el sentido del silencio en sus procedimientos dentro del marco constitucional y básico, respetando la reserva de ley exigida para establecer silencio desestimatorio en procedimientos iniciados a solicitud.

La Ley 9/2001, de 12 de julio, estableció el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos de la Administración de la Junta de Andalucía. Su aplicación exige utilizar el texto consolidado y tener en cuenta las modificaciones posteriores y las normas sectoriales que hayan sustituido, actualizado o especializado los procedimientos incluidos en sus anexos.

La Ley 9/2007 impone a la Administración andaluza los principios de buena administración, eficacia y servicio a la ciudadanía. Los órganos gestores deben informar del plazo máximo y del sentido del silencio, controlar los vencimientos y evitar que la falta de resolución se convierta en práctica ordinaria.

Para resolver una pregunta sobre un procedimiento andaluz concreto debe seguirse este orden: identificar la norma sectorial vigente; localizar el plazo máximo; comprobar si existe una norma con rango suficiente que establezca silencio negativo; verificar si el procedimiento pertenece a alguna excepción del artículo 24 de la Ley 39/2015; y determinar si se inició a solicitud o de oficio.

9.6. Silencio y obligación de resolver posteriormente

Si se produjo silencio estimatorio, la resolución expresa posterior únicamente puede confirmar el acto presunto. Para eliminarlo, la Administración debe acudir a los procedimientos de revisión previstos para los actos favorables. Si el silencio fue desestimatorio, la resolución posterior no está vinculada por el sentido negativo y puede estimar la solicitud.

10. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

10.1. Validez y eficacia

La validez expresa la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico. La eficacia se refiere a su aptitud para producir efectos. Un acto puede ser válido pero todavía ineficaz porque no se haya notificado, esté sometido a condición suspensiva o se haya aplazado su eficacia. También puede producir provisionalmente efectos pese a estar afectado por un vicio de anulabilidad, debido a la presunción de validez.

La presunción de validez es una presunción iuris tantum: se mantiene mientras el acto no sea anulado o revisado por los cauces legalmente previstos. El ciudadano puede impugnarlo, pero no puede ignorarlo unilateralmente alegando que es ilegal. La Administración tampoco puede dejarlo sin efecto al margen de los procedimientos de revisión.

10.2. Eficacia inmediata y eficacia demorada

La regla general es la eficacia desde la fecha del acto. Puede demorarse cuando así lo exija su contenido, cuando esté supeditada a notificación, publicación o aprobación superior, o cuando el propio acto establezca un término inicial dentro de los límites legales.

Los actos que afecten a derechos o intereses de personas determinadas requieren notificación para desplegar plenamente sus efectos frente a ellas. Las disposiciones generales y determinados actos dirigidos a una pluralidad indeterminada necesitan publicación.

10.3. Retroactividad

Excepcionalmente puede otorgarse eficacia retroactiva a los actos dictados en sustitución de actos anulados y a los actos favorables cuando los presupuestos de hecho necesarios ya existían en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

La retroactividad de actos favorables no es automática. Deben concurrir simultáneamente la preexistencia de los presupuestos y la ausencia de perjuicio a terceros. No puede utilizarse para eludir normas presupuestarias, alterar procedimientos competitivos concluidos o perjudicar posiciones jurídicas consolidadas.

10.4. Eficacia territorial y relaciones entre Administraciones

Los actos de una Administración pueden producir efectos fuera de su territorio cuando la naturaleza de la competencia lo permita y se respeten las reglas de reconocimiento. Las Administraciones deben respetar el ejercicio legítimo de competencias ajenas y prestar cooperación para la ejecución de actos que deban desplegar efectos en otro ámbito territorial.

10.5. Suspensión

La interposición de recursos no suspende automáticamente la ejecución, salvo que una norma establezca lo contrario. El órgano competente puede suspenderla cuando la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación o cuando la impugnación se fundamente en alguna causa de nulidad de pleno derecho, ponderando el perjuicio al interés público, a terceros y al recurrente.

En determinados supuestos la suspensión puede producirse por silencio si, solicitada por el interesado, transcurre un mes sin resolución expresa. La suspensión puede condicionarse a la prestación de caución o garantía cuando de ella puedan derivarse perjuicios.

11. NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN

11.1. Contenido de la notificación

El órgano que dicte resoluciones y actos administrativos debe notificarlos a las personas cuyos derechos e intereses resulten afectados. La notificación debe cursarse dentro de los diez días siguientes a la fecha en que el acto haya sido dictado.

Debe contener el texto íntegro de la resolución, indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, recursos procedentes, órgano ante el que deben presentarse y plazo para interponerlos. La indicación de recursos no impide que el interesado utilice cualquier otro que estime procedente.

Cuando la notificación contenga el texto íntegro pero omita alguno de los restantes requisitos, surte efecto desde que el interesado realice actuaciones que supongan conocimiento del contenido y alcance del acto o interponga cualquier recurso procedente. La Administración no puede beneficiarse de una indicación errónea que induzca al interesado a utilizar una vía incorrecta.

11.2. Condiciones generales

Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado esté obligado a recibirlas por esa vía. Las personas físicas no obligadas pueden elegir y cambiar el medio de comunicación, salvo las limitaciones legales.

Con independencia del medio, las notificaciones son válidas si permiten tener constancia de su envío o puesta a disposición, recepción o acceso, fechas y horas, contenido íntegro e identidad fidedigna del remitente y destinatario. La acreditación se incorpora al expediente.

No se realizan por medios electrónicos cuando el acto se acompaña de elementos no convertibles a formato electrónico o contiene medios de pago a favor del obligado, como cheques. En procedimientos iniciados a solicitud, la notificación se practica por el medio señalado, salvo imposibilidad.

11.3. Notificación electrónica

Se practica mediante comparecencia en la sede electrónica, dirección electrónica habilitada única o ambos sistemas. Se entiende practicada cuando el interesado accede a su contenido. Si es obligatoria o fue elegida y transcurren diez días naturales desde la puesta a disposición sin acceso, se entiende rechazada, salvo imposibilidad técnica o material acreditada.

El aviso remitido a correo electrónico o dispositivo comunica la puesta a disposición, pero su falta no invalida la notificación. El aviso no sustituye a la notificación ni inicia por sí mismo los plazos.

11.4. Notificación en papel

Toda notificación en papel debe ponerse a disposición en la sede electrónica para que el interesado pueda acceder voluntariamente. Si se practica en el domicilio y el destinatario no está presente, puede hacerse cargo cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre allí y haga constar su identidad.

Si nadie se hace cargo, se consigna en el expediente el día y la hora y se repite una sola vez, en una hora distinta, dentro de los tres días siguientes. Si el primer intento se realizó antes de las quince horas, el segundo debe realizarse después de las quince, y viceversa, dejando al menos tres horas entre ambos intentos.

11.5. Rechazo

Cuando el interesado o su representante rechaza la notificación, se hace constar en el expediente, especificando las circunstancias y el medio, y se tiene por efectuado el trámite, continuando el procedimiento. El rechazo debe ser voluntario y acreditado; no puede presumirse por simples incidencias ajenas al destinatario.

11.6. Notificación infructuosa

Cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de notificación o, intentada esta, no pueda practicarse, se realiza mediante anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado. Con carácter facultativo puede publicarse también en el boletín autonómico o provincial, tablón de edictos consular o municipal y otros medios.

11.7. Publicación

Los actos se publican cuando lo establezcan las normas reguladoras o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente. La publicación sustituye a la notificación en actos con pluralidad indeterminada de personas, procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva y otros supuestos previstos legalmente.

La publicación debe contener los mismos elementos exigidos para la notificación. En procedimientos selectivos, la convocatoria debe indicar el medio donde se realizarán las publicaciones sucesivas, careciendo de validez las efectuadas en lugares distintos.

Si la publicación íntegra puede lesionar derechos o intereses legítimos, se publica una somera indicación del contenido y del lugar donde los interesados pueden comparecer para conocer el texto completo. Esta técnica debe armonizar transparencia, protección de datos y derecho de defensa.

12. EJECUTIVIDAD Y EJECUCIÓN FORZOSA

12.1. Ejecutividad, ejecutoriedad y acción material

La ejecutividad significa que los actos administrativos, una vez eficaces, obligan y pueden ser llevados a cumplimiento sin necesidad de una declaración judicial previa. La ejecutoriedad o autotutela ejecutiva permite a la Administración imponer materialmente su cumplimiento en los casos y mediante los medios previstos por la ley.

No todos los actos requieren ejecución forzosa. Un acto declarativo puede producir sus efectos sin actividad material; una resolución favorable puede cumplirse voluntariamente; una sanción o una orden pueden necesitar medidas de ejecución si el obligado no las cumple.

12.2. Título y límites de la ejecución

La Administración no puede iniciar una actuación material que limite derechos sin que haya sido adoptada previamente la resolución que le sirva de fundamento jurídico. El órgano que ordene la ejecución debe notificar al interesado la resolución que autoriza la actuación.

Los actos son inmediatamente ejecutivos salvo que se suspenda su ejecución, se trate de una resolución sancionadora contra la que quepa recurso administrativo, una disposición establezca lo contrario o se necesite aprobación o autorización superior.

En materia sancionadora, la resolución es ejecutiva cuando no cabe contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa. Mientras exista alzada u otro recurso ordinario, no puede ejecutarse la sanción. El recurso potestativo de reposición merece el tratamiento específico establecido por la Ley 39/2015.

12.3. Principio de proporcionalidad

La ejecución forzosa debe respetar el principio de proporcionalidad y elegir el medio menos restrictivo de la libertad individual cuando sean posibles varios. La Administración no puede utilizar un medio más gravoso por comodidad ni convertir la ejecución en una sanción adicional.

12.4. Apremio sobre el patrimonio

Se utiliza para cobrar cantidades líquidas debidas a la Administración. Debe seguirse el procedimiento establecido por las normas recaudatorias. No puede imponerse una obligación pecuniaria no prevista por una norma con rango suficiente ni utilizarse el apremio para exigir prestaciones no cuantificadas.

12.5. Ejecución subsidiaria

Procede cuando se trata de actos no personalísimos que pueden realizarse por una persona distinta del obligado. La Administración ejecuta por sí o mediante terceros, a costa del obligado. El importe puede liquidarse provisionalmente y exigirse por vía de apremio.

12.6. Multa coercitiva

Consiste en imponer cantidades reiteradas para vencer la resistencia al cumplimiento. Requiere autorización legal, debe respetar la cuantía y periodicidad establecidas y es compatible con las sanciones. No castiga la infracción pasada, sino que presiona para lograr el cumplimiento futuro.

12.7. Compulsión sobre las personas

Solo procede para obligaciones personalísimas de no hacer o soportar cuando una ley lo autorice expresamente, y debe respetar la dignidad y los derechos constitucionales. Si la obligación personalísima es de hacer y no se ejecuta, el obligado debe resarcir daños y perjuicios, cuya liquidación y cobro se realizan administrativamente.

12.8. Entrada en domicilio

Si para ejecutar un acto es necesario entrar en el domicilio del afectado o en lugares cuyo acceso requiera consentimiento, la Administración debe obtenerlo o disponer de autorización judicial. La inviolabilidad domiciliaria del artículo 18.2 de la Constitución constituye un límite a la autotutela ejecutiva.

13. INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

13.1. Planteamiento general

La invalidez aparece cuando el acto infringe el ordenamiento jurídico. La Ley 39/2015 distingue nulidad de pleno derecho y anulabilidad. Junto a ellas existen irregularidades no invalidantes, que no justifican la anulación porque el defecto carece de relevancia sustancial o no produce indefensión.

La nulidad es excepcional y se aplica a causas tasadas. La anulabilidad constituye la categoría general para las infracciones del ordenamiento no incluidas en la nulidad. Esta estructura responde a la seguridad jurídica y a la necesidad de conservar la actuación administrativa cuando los defectos pueden corregirse.

13.2. Nulidad de pleno derecho

Son nulos los actos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional; los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio; los de contenido imposible; los constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ella; los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales para formar la voluntad de órganos colegiados; los actos por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de requisitos esenciales; y los demás que una ley establezca expresamente.

La lesión debe afectar a derechos susceptibles de amparo, no a cualquier derecho constitucional. La incompetencia ha de ser manifiesta y referida a materia o territorio. La incompetencia jerárquica no aparece en esta causa y ordinariamente produce anulabilidad.

La omisión procedimental debe ser total y absoluta o afectar a reglas esenciales de formación de la voluntad colegiada. No toda omisión de audiencia o informe produce nulidad. Debe valorarse el carácter esencial del trámite y la indefensión causada.

La adquisición de facultades o derechos exige carecer de requisitos esenciales. La ausencia de un requisito secundario no basta. La jurisprudencia interpreta restrictivamente esta causa para evitar convertir cualquier incumplimiento en nulidad radical.

13.3. Nulidad de disposiciones administrativas

Las disposiciones administrativas son nulas cuando vulneran la Constitución, las leyes u otras disposiciones superiores; regulan materias reservadas a la ley; o establecen retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. A diferencia de los actos, la ilegalidad del reglamento determina nulidad de pleno derecho.

13.4. Anulabilidad

Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder. El defecto de forma solo determina anulabilidad cuando el acto carece de requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o produce indefensión.

La realización de actuaciones fuera del tiempo establecido solo produce anulabilidad cuando la naturaleza del término o plazo lo imponga. Por tanto, no todo retraso convierte el acto en inválido. Debe comprobarse si el plazo es esencial, si se produjo caducidad o prescripción y qué consecuencia establece la norma.

13.5. Irregularidades no invalidantes

Son defectos que no afectan a elementos esenciales ni producen indefensión. Pueden dar lugar a corrección, responsabilidad disciplinaria o mejora organizativa, pero no justifican la anulación. El principio de conservación impide sacrificar actos útiles por formalismos sin relevancia.

13.6. Límites de la invalidez

La nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de los sucesivos independientes del primero. La invalidez parcial no afecta a las partes independientes, salvo que la parte viciada sea tan importante que sin ella el acto no se hubiera dictado.

13.7. Conversión

Los actos nulos o anulables que contengan los elementos constitutivos de otro acto distinto producen los efectos de este. La conversión conserva la parte jurídicamente aprovechable sin mantener el acto inválido en su configuración original.

13.8. Conservación

El órgano que declare la nulidad o anule actuaciones debe conservar los actos y trámites cuyo contenido habría permanecido igual de no haberse cometido la infracción. Así se evita repetir innecesariamente actuaciones válidas.

13.9. Convalidación

La Administración puede convalidar actos anulables subsanando sus vicios. El acto de convalidación produce efectos desde su fecha, salvo que proceda retroactividad conforme al artículo 39.3. Si el vicio consiste en incompetencia no determinante de nulidad, puede convalidar el órgano competente cuando sea superior jerárquico. Si consiste en falta de autorización, puede convalidarse mediante su otorgamiento.

14. REVISIÓN DE OFICIO Y OTRAS TÉCNICAS DE REVISIÓN

14.1. Fundamento y carácter excepcional

La revisión de oficio permite a la Administración retirar actos firmes afectados por nulidad de pleno derecho y depurar disposiciones nulas. Constituye una excepción a la estabilidad de los actos y a la regla según la cual nadie puede ir contra sus propios actos. Por ello se somete a causas tasadas, procedimiento formal y dictamen consultivo favorable.

No debe utilizarse como sustituto de los recursos ordinarios ni para reabrir indefinidamente asuntos desfavorables al interesado. La seguridad jurídica exige distinguir entre actos nulos, que pueden revisarse en cualquier momento, y actos meramente anulables, cuya retirada está sujeta a la declaración de lesividad y a plazos estrictos.

14.2. Revisión de actos nulos

Las Administraciones, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, pueden declarar la nulidad de los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o no hayan sido recurridos en plazo, cuando incurran en alguna causa del artículo 47.1.

El dictamen es preceptivo y habilitante. Si es desfavorable, la Administración no puede declarar la nulidad. En Andalucía, la función corresponde al Consejo Consultivo de Andalucía en los términos de la Ley 4/2005.

14.3. Revisión de disposiciones nulas

La Administración puede declarar la nulidad de disposiciones administrativas en los supuestos del artículo 47.2, previo dictamen favorable. La declaración de nulidad de una disposición no afecta por sí misma a los actos firmes dictados en su aplicación, salvo las especialidades relativas a sanciones y a situaciones más favorables.

14.4. Inadmisión de solicitudes

El órgano competente puede inadmitir motivadamente, sin solicitar dictamen, las solicitudes que no se basen en una causa de nulidad, carezcan manifiestamente de fundamento o sean sustancialmente iguales a otras ya desestimadas en cuanto al fondo. Esta facultad evita convertir la revisión en un recurso permanente, pero exige motivación rigurosa.

14.5. Plazo y efectos

Cuando el procedimiento de revisión se inicia de oficio, el transcurso de seis meses desde su inicio sin resolución produce la caducidad. Cuando se inicia a solicitud del interesado, puede entenderse desestimada por silencio administrativo.

La caducidad no convierte el acto nulo en válido ni impide iniciar un nuevo procedimiento si siguen concurriendo los presupuestos. Sin embargo, deben respetarse los límites de buena fe, seguridad jurídica y prohibición de ejercicio abusivo.

14.6. Declaración de lesividad

La Administración no puede anular por sí misma un acto favorable meramente anulable. Debe declararlo lesivo para el interés público y posteriormente impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La declaración de lesividad debe adoptarse dentro de los cuatro años siguientes a la fecha del acto y exige audiencia de los interesados.

La declaración no es susceptible de recurso autónomo, aunque puede notificarse a efectos informativos. El procedimiento caduca si transcurren seis meses desde su inicio sin declaración. Si el acto procede de la Administración General del Estado o de una comunidad autónoma, la declaración corresponde al órgano que determine su normativa; si procede de una entidad local, al pleno u órgano colegiado superior.

14.7. Revocación

Las Administraciones pueden revocar sus actos de gravamen o desfavorables mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, siempre que la revocación no constituya dispensa o exención no permitida, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento.

La revocación no permite retirar libremente actos favorables. Para estos deben emplearse revisión de oficio si son nulos o declaración de lesividad si son anulables. Tampoco puede revocarse una sanción firme de forma arbitraria favoreciendo selectivamente a una persona.

14.8. Rectificación de errores

Las Administraciones pueden rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos. La rectificación no permite modificar la fundamentación jurídica, realizar una nueva valoración de pruebas ni cambiar sustancialmente la decisión.

Un error aritmético es una operación mal calculada; un error material puede ser un nombre transcrito incorrectamente; un error de hecho se aprecia directamente de los documentos del expediente. Si corregirlo exige una interpretación jurídica compleja, no estamos ante una rectificación del artículo 109.2.

14.9. Límites de la revisión

Las facultades de revisión no pueden ejercerse cuando, por prescripción de acciones, tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, buena fe, derechos de los particulares o leyes. El artículo 110 actúa como límite incluso frente a la nulidad.

15. APLICACIÓN PRÁCTICA EN LA ADMINISTRACIÓN SANITARIA Y EN EL SAS

15.1. Identificación del órgano competente

En un expediente del SAS, el primer control jurídico consiste en identificar la norma que atribuye la competencia. Debe revisarse la estructura orgánica vigente de la Consejería y del SAS, la normativa específica del procedimiento, las resoluciones de delegación publicadas y, en su caso, las reglas de desconcentración o suplencia.

No es suficiente utilizar como referencia una resolución antigua. Las estructuras administrativas cambian, se modifican las denominaciones de direcciones generales y se redistribuyen competencias. El expediente debe incorporar o citar la norma vigente en la fecha de la actuación.

15.2. Competencias de órganos centrales y centros sanitarios

La gestión sanitaria combina órganos centrales con órganos territoriales y de centros. Los órganos centrales establecen políticas corporativas, planificación, gestión económica, personal y asistencia. Las direcciones gerencias ejercen competencias atribuidas o delegadas dentro de hospitales, distritos y áreas.

Una dirección gerencia no puede asumir una competencia central por razones de urgencia si no existe habilitación. Del mismo modo, una unidad central no debe sustituir la competencia desconcentrada de un centro. La urgencia puede justificar tramitación abreviada o avocación motivada cuando la ley lo permita, pero no elimina la competencia.

15.3. Órganos colegiados sanitarios

Las mesas de contratación, comisiones de valoración, juntas facultativas, juntas de enfermería y comités asistenciales deben actuar conforme a sus normas específicas y al régimen general colegiado. Debe comprobarse composición, convocatoria, quórum, abstenciones, votación y acta.

Una composición irregular puede afectar al acuerdo si se vulneran reglas esenciales de formación de voluntad. La participación de un miembro no designado, la ausencia de presidencia o secretaría, la falta de quórum o la votación de asuntos ajenos al orden del día pueden comprometer la validez.

15.4. Delegación y firma

En las resoluciones del SAS debe distinguirse quién tiene la competencia y quién firma. Si se dicta por delegación de competencia, la resolución debe señalar el órgano delegante y la resolución publicada de delegación. Si únicamente existe delegación de firma, la decisión sigue correspondiendo al titular y debe expresarse esta circunstancia.

La utilización de firmas electrónicas automatizadas exige identificar el órgano responsable y permitir comprobar la autenticidad. Una firma correcta no subsana la falta de competencia sustantiva.

15.5. Notificaciones en procedimientos de personal

Los procedimientos de selección, bolsa, carrera, movilidad y provisión pueden utilizar publicación oficial o en portales específicos cuando la convocatoria lo establezca. El aspirante debe conocer desde el inicio qué medio producirá efectos. Una comunicación informativa por correo no sustituye la publicación oficial si la convocatoria atribuye los efectos a otro medio.

En resoluciones individuales de personal debe constar el texto íntegro, vía administrativa, recursos, órgano y plazo. Los errores en el pie de recurso pueden retrasar la firmeza y generar litigios evitables.

15.6. Silencio en el ámbito sanitario

No existe un único sentido del silencio para todos los procedimientos sanitarios. Debe distinguirse entre solicitudes de personal, autorizaciones, responsabilidad patrimonial, ejercicio de derechos y procedimientos de oficio. La responsabilidad patrimonial tiene silencio desestimatorio por previsión legal básica.

En procedimientos iniciados de oficio con efectos desfavorables, como sancionadores o disciplinarios, el transcurso del plazo puede producir caducidad, sin perjuicio de la prescripción. En procedimientos de reconocimiento de derechos iniciados a solicitud debe consultarse la norma específica.

15.7. Revisión de oficio en el SAS

Cuando se detecta que un acto firme del SAS puede ser nulo, debe identificarse el órgano competente para iniciar e instruir, el órgano competente para resolver y la intervención del Consejo Consultivo. La distribución concreta depende de la estructura orgánica vigente y de las delegaciones aplicables.

Los exámenes oficiales han utilizado supuestos prácticos sobre actos dictados por órgano incompetente, suspensión del plazo por solicitud de informes, caducidad y dictamen consultivo. Para resolverlos debes construir una línea temporal: fecha de inicio, periodos de suspensión, recepción del informe, remisión al Consejo Consultivo y fecha de resolución.

15.8. Lista de control para expedientes

1. Órgano: identificar la norma atributiva y su vigencia.
2. Titular: comprobar nombramiento, suplencia y abstención.
3. Delegación: localizar publicación y materias excluidas.
4. Procedimiento: verificar trámites esenciales, informes y audiencia.
5. Motivación: conectar hechos, norma y decisión.
6. Firma: expresar delegación, suplencia o firma delegada.
7. Notificación: incorporar texto íntegro, recursos, órgano y plazo.
8. Ejecución: comprobar firmeza, suspensión y medio proporcionado.
9. Revisión: diferenciar nulidad, anulabilidad, revocación y error material.

16. MAPA CONCEPTUAL E IDEAS CLAVE

16.1. Distinciones que debes dominar

• Órgano y unidad: el órgano tiene funciones con efectos jurídicos o actuación preceptiva.
• Desconcentración y delegación: la primera cambia la titularidad; la segunda, solo el ejercicio.
• Delegación y firma: en la primera decide el delegado; en la segunda decide el titular y otra persona firma.
• Encomienda y contrato: la encomienda no puede encubrir prestaciones contractuales.
• Validez y eficacia: un acto válido puede no ser aún eficaz.
• Ejecutividad y ejecución: obligatoriedad jurídica frente a imposición material.
• Nulidad y anulabilidad: causas tasadas radicales frente a infracción general subsanable.
• Revisión y lesividad: nulidad declarada administrativamente frente a anulabilidad favorable impugnada judicialmente.
• Revocación y rectificación: retirada de un acto desfavorable frente a corrección de un error patente.