1. INTRODUCCIÓN Y ENCUADRE NORMATIVO

El procedimiento administrativo es el instrumento jurídico mediante el cual las Administraciones Públicas ejercen sus potestades y adoptan decisiones que afectan a los ciudadanos. Su regulación constituye el corazón del Derecho Administrativo moderno, pues sin un procedimiento ordenado, justo y previsible, la actividad administrativa quedaría expuesta a la arbitrariedad y violaría los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica y tutela judicial efectiva (art. 9.3 CE).

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) es la norma estatal que establece el régimen común de actuación de todas las Administraciones Públicas en España. Se trata de una ley de carácter básico que: (1) unifica criterios procedimentales dispersos en normativas anteriores; (2) introduce simplificaciones y aceleraciones procedimentales; (3) enfatiza la administración electrónica y la transparencia; y (4) refuerza los derechos de los ciudadanos.

Complementa la LPAC la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que regula aspectos como la abstención y recusación de autoridades, la potestad sancionadora, la invalidez de actos administrativos, y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones.

En Andalucía, la aplicación de estas leyes se concreta en decretos y resoluciones de desarrollo, especialmente en el ámbito del Sistema Sanitario Público de Andalucía (SSPA), donde el procedimiento administrativo común es el mecanismo fundamental para la adopción de decisiones que afecten al personal (tramitación de expedientes disciplinarios, acceso a plazas, cambios de puesto), a los usuarios (reclamaciones, autorizaciones, permisos), y a la gestión interna (contrataciones, compras, asignación de recursos).

2. CONCEPTO Y REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN

2.1. Definición y Naturaleza

El procedimiento administrativo puede definirse como el conjunto de actos y trámites, ordenados cronológicamente según la ley, que la Administración debe seguir para ejercer sus potestades y resolver sobre los derechos e intereses de los ciudadanos. No es un fin en sí mismo, sino un medio para garantizar que el ejercicio del poder público se ajusta a derecho.

La LPAC distingue entre:

• Procedimiento administrativo común: aquel que se aplica como norma general a todos los procedimientos de las Administraciones Públicas (LPAC 39/2015), salvo que una ley especial lo modifique o excluya expresamente.
• Procedimientos especiales: aquellos regulados por normativas sectoriales (contratación pública, responsabilidad patrimonial, personal, etc.) que introducen especialidades respecto al común.

2.2. Ámbito de Aplicación de la LPAC

Sin embargo, la aplicación NO es absoluta. El art. 2.2 LPAC excluye expresamente de ciertos procedimientos especiales, como los contenciosos-administrativos, los de responsabilidad patrimonial, y aquellos que obedezcan a «naturaleza especial» (sanidad, seguridad social, contratos). En estos casos, aplican las normas sectoriales, subsidiariamente la LPAC en lo no previsto.

En el caso del SAS como institución del SSPA, la LPAC rige como base común para todos los procedimientos administrativos internos (disciplinarios, de acceso, cambios de puesto, autorizaciones, sanciones a usuarios, reclamaciones) que no tengan regulación específica en la Ley 16/2003, Ley 44/2003, o normas de personal.

2.3. Rango Normativo y Jerarquía

La LPAC y la LRJSP tienen rango de ley ordinaria. Ello implica que: (1) cualquier procedimiento especial regulado por ley ordinaria posterior que modifique la LPAC la prevalece en su ámbito; (2) los reglamentos (decretos autonómicos, órdenes ministeriales) solo pueden desarrollar la LPAC, nunca contradecirla; (3) en caso de conflicto, prevalece la regulación especial sobre la común.

3. PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Los principios son los cimientos sobre los que se construye todo procedimiento administrativo legal y justo. La LPAC y la LRJSP establecen explícitamente cuáles son estos principios rectores que todas las Administraciones deben respetar.

3.1. Principio de Legalidad

El principio de legalidad exige que toda actividad administrativa encuentre su justificación en una norma jurídica previa. No hay potestad sin ley, ni procedimiento sin regulación legal. En el contexto del procedimiento significa: (1) el órgano que instruye y resuelve debe tener atribución de ley para ello; (2) cada trámite debe estar contemplado en la ley o reglamentación vigente; (3) los plazos y requisitos son imperativos, no discrecionales.

3.2. Principio de Seguridad Jurídica

Íntimamente ligado a la legalidad, el principio de seguridad jurídica exige que las Administraciones actúen de forma previsible, coherente y respetando sus propios precedentes. Los ciudadanos tienen derecho a saber de antemano cuáles son las reglas del juego procedimentales. En la LPAC se manifiesta en:

• Publicación de normas y procedimientos (transparencia activa).
• Plazos fijos y conocidos (6 meses máximo de duración, salvo ley contraria).
• Notificación obligatoria de actos, con efectos claros.
• Estabilidad: los actos válidos no pueden revocarse sin causa legal justificada.

3.3. Principio de Transparencia y Acceso a la Información

Este principio moderno refleja la exigencia de administración abierta. Concretamente en procedimientos significa: (1) el ciudadano tiene derecho a acceder al expediente (art. 53 LPAC) antes de que se resuelva; (2) la motivación de los actos es obligatoria (art. 49 LPAC); (3) los acuerdos de órganos colegiados deben contener constancia de votos particulares cuando proceda (art. 23 LPAC).

3.4. Principio de Objetividad

Las administraciones actúan persiguiendo el interés general, no intereses particulares. Concretamente: (1) los órganos deben apartarse de decisiones que afecten a parientes (abstención); (2) no pueden influir consideraciones ajenas a la legalidad (corrupción, favoritismo); (3) la motivación del acto debe expresar las razones reales que llevaron a la decisión.

3.5. Principio de Eficacia

La Administración debe alcanzar los fines que la ley le asigna en el menor tiempo y con los menores costes posibles. Se concreta en: (1) tramitación simplificada para procedimientos de menor entidad (art. 47 LPAC); (2) celeridad obligatoria; (3) uso de tecnología (sede electrónica, expediente electrónico); (4) silencio administrativo positivo como regla general (art. 24 LPAC).

3.6. Principios de Simplicidad, Claridad y Accesibilidad

Los procedimientos no deben ser laberínticos ni inaccesibles. Los formularios e instrucciones deben ser claros y sencillos. Los ciudadanos tienen derecho a recibir asesoramiento gratuito sobre la forma de acceder y participar en procedimientos (art. 11 LPAC).

3.7. Principio de Protección de la Confianza Legítima

Si un ciudadano se comporta diligentemente en un procedimiento, confiando en los actos de la Administración, no puede verse sorprendido por cambios de criterio injustificados de la misma Administración. La revocación de actos válidos es posible, pero debe estar justificada por cambio de circunstancias de hecho o de derecho, nunca por capricho.

3.8. Principio de Autotuturela

La Administración tiene el poder de ejecutar sus propios actos sin necesidad de acudir a la jurisdicción ordinaria (ejecutoriedad). Pero este poder es controlable: puede ser impugnado ante órganos administrativos superiores (recursos) y ante los tribunales (contencioso-administrativo). No es un poder ilimitado.

3.9. Principio de Proporcionalidad

Especialmente en materia sancionadora: la sanción debe ser proporcionada a la gravedad de la infracción. No se pueden aplicar sanciones desproporcionadas o meramente ejemplarizantes (STC 76/1990).

3.10. Principio de Colaboración y Coordinación

Las Administraciones Públicas colaboran entre sí en el ejercicio de sus funciones (art. 4 LPAC). Esto es especialmente importante en el SSPA, donde el Servicio Andaluz de Salud interactúa con Administraciones Locales, el Estado y otras instituciones autonómicas.

4. ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN

Cuando un funcionario o autoridad tiene una relación personal con una de las partes en un procedimiento, existe el riesgo de que su parcialidad comprometa la objetividad. La ley permite dos mecanismos: la abstención (iniciativa del propio funcionario) y la recusación (iniciativa de la parte).

4.1. Fundamento Constitucional

El art. 24 CE garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva, que incluye el derecho a un juez imparcial. Aunque ese artículo se refiere formalmente a la jurisdicción, la jurisprudencia ha extendido el principio a la Administración: los ciudadanos tienen derecho a ser atendidos por órganos administrativos imparciales, sin conflictos de interés personales.

4.2. Abstención

La abstención es obligatoria. Los motivos están taxativamente enumerados en el art. 23.2 LRJSP:

• Parentesco consanguíneo: hasta el 4.º grado (bisabuelos, tatarabuelos, bisnietos, tataranietos, tíos, sobrinos, primos hermanos).
• Parentesco por afinidad: hasta el 2.º grado (esposo/a, suegros/as, cuñados/as).
• Adopción y acogimiento permanente: equiparados a consanguinidad y afinidad respectivamente.
• Interés personal o patrimonial: en la cuestión o el resultado del procedimiento (beneficio económico directo, propiedad de bienes, deuda).
• Relación laboral o de servicios: con alguna de las partes.
• Enemistad pública o amistad íntima: con alguna de las partes (criterio subjetivo pero objetivo en su constatación legal).
• Participación previa en procedimientos relacionados: que haya podido causar prejuicio.

4.3. Procedimiento de Abstención

La abstención funciona de la siguiente forma:

• El funcionario que identifique una causa de abstención debe comunicarlo al superior jerárquico de forma inmediata y por escrito.
• La comunicación debe incluir la causa concreta («tengo parentesco consanguíneo en 2.º grado con el interesado N.N.»).
• El superior jerárquico resuelve sobre la pertinencia de la abstención en el plazo de 3 días (art. 23.4 LRJSP).
• Si el superior rechaza la abstención, el funcionario puede impugnarla en recursos administrativos.
• Si la abstención es aceptada, se da traslado a otro órgano o funcionario competente para continuar el procedimiento.

4.4. Recusación

Si el funcionario no se abstiene voluntariamente, la parte puede solicitarlo (recusación). El procedimiento es el siguiente:

• La parte presenta escrito de recusación en cualquier momento del procedimiento (incluso antes de que se abra formalmente, si ya existe órgano actuante).
• Debe indicar concretamente la causa (no vale «porque no me cae bien»).
• La recusación se presenta ante el órgano recusado o ante su superior jerárquico.
• El superior resuelve en el plazo de 3 días (art. 24.3 LRJSP).
• Mientras se resuelve, el órgano recusado debe suspender el procedimiento en los actos que le atañen, salvo en casos de urgencia.
• Si la recusación es estimada, se sustituye el órgano. Si es denegada, continúa el procedimiento.

4.5. Causas que NO son Abstención

Existen situaciones que a veces se confunden con abstención pero no lo son:

• Incompetencia de órgano: si el órgano es incompetente por razón de materia, territorio o grado, debe remitirse el expediente al órgano competente (cuestión de competencia, no de abstención).
• Conflicto de interés no previsto en ley: si concurre una causa de abstención que no está taxativamente incluida en la ley (v.gr., «tengo una deuda pendiente con esta persona, pero no laboralmente»), no hay obligación legal de abstenerse, aunque sea moralmente recomendable.
• Opinión previa sobre la materia: que el funcionario haya intervenido en una etapa previa del procedimiento (v.gr., en la tramitación de una solicitud antes de resolverla) no es causa de abstención en sí mismo; solo si esa intervención anterior le ha causado un prejuicio concreto.

5. LOS INTERESADOS Y SUS DERECHOS EN EL PROCEDIMIENTO

5.1. Concepto de Interesado

Ser interesado confiere derechos procedimentales. No es lo mismo ser simple ciudadano que interesado activo en un procedimiento. La calificación de interesado es importante porque de ella dependen derechos como: acceso a expediente, derecho de audiencia, presentación de alegaciones, obtención de resoluciones motivadas, etc.

5.2. Clases de Interesados

Dentro de los interesados, la ley distingue:

• Interesado principal: aquel cuyos derechos o intereses son el objeto directo del procedimiento (v.gr., en un procedimiento de selección de personal, el candidato es interesado principal).
• Interesado secundario: aquel cuya esfera jurídica resulta afectada aunque no sea el destinatario principal de la resolución (v.gr., un funcionario competidor en una selección tiene interés en que se respete la igualdad y el mérito).
• Legitimados activos: personas jurídicas (sindicatos, asociaciones, órganos de representación) que pueden actuar en defensa de intereses colectivos (art. 31.2 LPAC).

5.3. Derechos de los Interesados

El art. 32 LPAC enumera los derechos que tienen los interesados:

• Acceso al expediente: derecho a obtener copia de los documentos que obren en él, salvo secreto de Estado, seguridad pública o protección de datos (art. 53 LPAC).
• Derecho de audiencia: ser escuchado antes de adoptar resoluciones desfavorables (art. 46 LPAC).
• Presentación de alegaciones: hacer valer sus derechos durante el procedimiento (art. 49 LPAC).
• Aportación de documentos y pruebas: contribuir al esclarecimiento de los hechos (art. 43 LPAC).
• Resolución motivada: recibir un acto administrativo que explique por qué se decide de esa forma (art. 49.1 LPAC).
• Comunicación de acto administrativo: el acto debe serle notificado según los requisitos legales (art. 40 LPAC).
• Tutela de oficio: la Administración debe velar por el cumplimiento de estos derechos, incluso de oficio (art. 37 LPAC).

5.4. Representación

Los interesados pueden actuar en el procedimiento directamente o por representante. La representación puede ser:

• Voluntaria: el interesado encomienda a otra persona (generalmente abogado, gestor administrativo, familiar) que le represente. Requiere apoderamiento notarial o documento autenticado.
• Legal: el representante es impuesto por ley (padre de hijo menor, tutor de incapacitado, síndico de quiebra).
• Institucional: ejercida por órganos de representación unitaria (sindicatos, asociaciones profesionales) en defensa de intereses colectivos.

6. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS EN EL PROCEDIMIENTO

Más allá de los interesados específicos, la LPAC reconoce derechos genéricos a todos los ciudadanos en su relación con la Administración. El art. 11 LPAC crea la figura de «Derechos de los ciudadanos»:

• Derecho a acceder a información y asesoramiento sobre trámites: la Administración debe informar de forma gratuita sobre cómo acceder y participar en procedimientos (art. 11 LPAC).
• Derecho a identificación de responsables: poder conocer quiénes son los responsables de las decisiones administrativas.
• Derecho a recibir resoluciones motivadas: toda decisión debe ir acompañada de la razones jurídicas y de hecho que la justifican (art. 49 LPAC).
• Derecho a obtener copias: solicitar copia de actos, resoluciones y documentos (art. 18 LPAC).
• Derecho a un procedimiento sin dilaciones indebidas: máximo 6 meses salvo ley que establezca plazo mayor (art. 21 LPAC).
• Derecho al silencio administrativo positivo: con carácter general, si la Administración no resuelve en plazo, se entiende estimada la solicitud del ciudadano (art. 24 LPAC).
• Derecho de petición: poder formular peticiones, quejas, sugerencias a la Administración (art. 16 LPAC).

7. FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo común sigue una estructura ordenada en fases. Cada fase tiene finalidad propia y derechos específicos asociados. El incumplimiento de una fase o el desorden pueden ser causa de nulidad de la resolución.

7.1. Iniciación

La iniciación tiene dos orígenes posibles:

• De oficio: la Administración abre procedimiento porque es su obligación legal (v.gr., iniciar un procedimiento sancionador cuando detecta una infracción del personal). No requiere solicitud del ciudadano.
• A solicitud de interesado: el ciudadano presenta una solicitud o instancia, y la Administración debe admitirla si cumple requisitos mínimos (forma, órgano competente, datos de solicitante). No se puede exigir requisitos no previstos en ley (art. 39 LPAC).

Una vez presentada, la Administración tiene plazo de 10 días para dictar acuerdo de admisión (o inadmisión motivada). Si no lo hace en ese plazo, se entiende que se ha dictado acuerdo de admisión (art. 38.2 LPAC).

7.2. Ordenación e Instrucción

Es la fase de acumulación de datos, alegaciones y pruebas. Durante ella:

• Derecho de audiencia (art. 46 LPAC): antes de dictar actos desfavorables, debe otorgarse a los interesados oportunidad de ser escuchados. Se concede un plazo mínimo de 10 días para que presente alegaciones y documentos.
• Acceso a expediente (art. 53 LPAC): el interesado puede solicitar copia de documentos obrantes en el expediente (excepto secretos administrativos, seguridad pública, datos personales de terceros).
• Aportación de pruebas (art. 43 LPAC): se admiten documentos, peritos, informes que aporten luz sobre los hechos. La Administración decide qué pruebas practican, pero debe motivar la denegación.
• Instrucción de oficio (art. 44 LPAC): la Administración puede practicar pruebas de oficio sin solicitud del interesado, cuando lo estime necesario para el esclarecimiento de los hechos.

7.3. Adopción de Propuesta de Resolución

En procedimientos complejos o que afecten a derechos importantes, la ley puede exigir una «propuesta de resolución» previa, redactada por un funcionario de menor nivel jerárquico, que se remite al superior para decisión. No es obligatoria en todos los procedimientos, sino solo cuando la ley lo prevea (art. 45 LPAC).

7.4. Resolución

La resolución debe contener:

• Identificación del órgano que resuelve.
• Identificación de las partes (solicitante, interesados).
• Antecedentes de hecho: los hechos relevantes acreditados en el procedimiento.
• Fundamentación jurídica: citas de normas aplicables.
• Parte dispositiva: la decisión concreta (se estima, se deniega, se resuelve de tal forma).
• Fecha y firma del órgano competente.

La motivación es obligatoria (art. 49 LPAC), salvo rarísimas excepciones de actos de mero trámite.

7.5. Notificación

La resolución no es eficaz frente al interesado hasta que le es notificada. La notificación debe cumplir requisitos formales (art. 40 y ss. LPAC):

• Realizada en plazo (dentro de días desde la resolución).
• Por medios seguros (personalmente, por correo certificado, o electrónica).
• Con constancia de recepción.

7.6. Publicidad y Eficacia

Una vez notificada, la resolución adquiere eficacia. Además, ciertos actos (reglamentos, resoluciones de alcance general) deben publicarse en el boletín oficial correspondiente (BOE, BOJA) para ser oponibles a terceros (art. 45.2 LPAC).

8. FORMAS DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Un procedimiento puede terminar de múltiples formas, no solo por resolución expresa. La ley contempla varias:

8.1. Resolución Expresa

Es la forma normal: acto administrativo formal que pone fin al procedimiento, con todo lo indicado en §7.4. Debe notificarse al interesado.

8.2. Silencio Administrativo (Art. 24 LPAC)

Es una de las novedades principales de la LPAC: cambio de paradigma respecto a las leyes anteriores (LRJAPA 30/1992 establecía silencio negativo). El silencio positivo evita que los ciudadanos queden en vilo cuando la Administración tarda en resolver. Pero hay excepciones tasadas (art. 24.2 LPAC) donde sigue siendo silencio negativo:

• Actos que afecten al dominio público.
• Otorgamiento de subvenciones.
• Actos de gravamen (impuestos, tasas, contribuciones especiales).
• Procedimientos de recurso administrativo (recursos, reclamaciones).
• Procedimientos de responsabilidad patrimonial.
• Otros procedimientos que especifique la ley sectorial.

El plazo de 6 meses puede reducirse a 3 meses para procedimientos de tramitación simplificada (art. 47 LPAC).

8.3. Acuerdo entre las Partes (Desistimiento)

Si la Administración y el interesado llegan a acuerdo, pueden poner fin al procedimiento de común acuerdo (art. 42 LPAC). Ello puede ocurrir: (1) cuando el interesado desiste de su solicitud; (2) cuando se alcanzan términos medios satisfactorios para ambos. Se formaliza mediante acuerdo que se notifica a las partes.

8.4. Caducidad

En procedimientos de naturaleza «no a solicitud» (v.gr., sancionadores), si transcurren 3 años desde el acuerdo de iniciación sin que se dicte resolución, el procedimiento caduca (art. 44.2 LPAC). Es una garantía para el administrado: no puede estar indefinidamente bajo el riesgo de una sanción.

8.5. Revocación de Oficio

La Administración puede revocar un acto válido si así conviene al interés público, pero debe motivarlo y respetar derechos de terceros adquiridos (art. 51 LPAC).

9. EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Un acto administrativo válido goza de ejecutoriedad: la Administración puede ejecutarlo por sus propios medios, sin necesidad de acudir a la jurisdicción ordinaria. Es un privilegio propio de la Administración.

9.1. Concepto y Caracteres

La ejecutoriedad significa que: (1) el acto es exigible desde el momento de su notificación; (2) la Administración puede ejecutarlo incluso si la parte se niega; (3) se pueden emplear medios coactivos (multas coercitivas, ocupación de bienes) si es necesario.

9.2. Excepciones a la Ejecutoriedad

La ejecutoriedad se suspende en los siguientes supuestos (art. 43 LRJSP):

• Suspensión por recurso administrativo: cuando se interpone recurso (reposición, alzada), la ejecución se suspende automáticamente, salvo que la ley diga lo contrario («ejecución provisional del acto).
• Acto anulado por resolución judicial: si un tribunal anula el acto, queda sin ejecutoriedad.
• Suspensión cautelar: el órgano que conoce del recurso puede suspender la ejecución si concurren circunstancias excepcionales (riesgo de irreparabilidad del daño).

9.3. Procedimiento de Ejecución Forzosa

Cuando el administrado se niega a cumplir voluntariamente, la Administración puede adoptar medidas coactivas (art. 43 LRJSP):

• Multas coercitivas: sanciones diarias hasta que cumpla.
• Ejecución sustitutiva: la Administración efectúa la prestación debida y carga sus costes al administrado.
• Ocupación o decomiso: si es preciso para la ejecución.

9.4. Límites a la Ejecutoriedad

Aunque la Administración goza de privilegio ejecutorio, éste no es ilimitado:

• No puede violar derechos fundamentales de manera grave.
• Debe respetar el principio de proporcionalidad (no usar medios más lesivos que lo necesario).
• Si la ejecución causase daño irreparable, puede solicitarse suspensión cautelar.
• La ejecución injusta puede dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración.

10. TRAMITACIÓN GENERAL Y SIMPLIFICADA

La LPAC prevé dos vías procedimentales: la general (para procedimientos de mayor complejidad) y la simplificada (para cuestiones sencillas y de trámite rápido).

10.1. Tramitación General

Es la regla por defecto. Incluye:

• Acuerdo de iniciación o admisión (10 días).
• Derecho de audiencia (mínimo 10 días).
• Acceso a expediente.
• Emisión de propuesta de resolución en su caso.
• Resolución expresa, motivada y notificada.
• Plazo máximo: 6 meses (art. 21 LPAC).

10.2. Tramitación Simplificada

La tramitación simplificada es optativa: la ley puede determinarla, pero también puede dejarla a criterio de la Administración. Cuando se usa, implica:

• Reducción de plazos: derecho de audiencia de 5 días (no 10); resolución en 3 meses (no 6), salvo ley especial.
• Simplificación de trámites: puede omitirse la propuesta de resolución si no es obligatoria; se reduce acceso a expediente solo a documentos relevantes.
• Acto de resolución abreviado: la motivación puede ser más sucinta siempre que sea suficiente.
• Silencio administrativo positivo tras 3 meses: si no se resuelve en ese tiempo (art. 47.2 LPAC).

10.3. Procedimientos de Tramitación de Urgencia

Excepcionalmente, procedimientos que afecten a situaciones de riesgo o urgencia pueden acelerarse aún más (art. 47.3 LPAC): los plazos se reducen a la mitad, pero siempre conservan un mínimo (v.gr., derecho de audiencia de al menos 3 días). No se acelera silencio administrativo en procedimientos de recursos.

11. LA POTESTAD SANCIONADORA

La Administración Pública tiene potestad para sancionar infracciones administrativas. Esta potestad es de derecho público, pero debe ejercerse conforme a principios jurídicos restrictivos para garantizar la presunción de inocencia y la proporcionalidad.

11.1. Fundamento y Limites Constitucionales

El art. 25 CE establece que la pena ha de ser proporcional a la gravedad, sin perjuicio de la «naturaleza administrativa» de las sanciones. Ello implica:

• Principio de legalidad: no hay sanción sin ley previa. Solo la infracción tipificada en ley (o reglamento conforme a ley) puede ser sancionada.
• Presunción de inocencia: quien alega la infracción (la Administración) debe probar los hechos; no es suficiente sospecha.
• Prohibición de bis in idem: no se puede sancionar dos veces el mismo hecho por el mismo motivo (por Administración y por jurisdicción, o por dos Administraciones distintas).
• Proporcionalidad: la sanción debe guardar proporción con la gravedad de la infracción.
• Tipicidad: la conducta sancionable debe estar descrita con precisión en la ley (no se permiten descripciones vagas o analógicas).

11.2. Clases de Infracciones

La ley 40/2015 distingue por grados de gravedad:

• Infracciones leves: aquellas que, por su menor incidencia sobre los bienes jurídicos tutelados, merecen sanción menor.
• Infracciones graves: aquellas que inciden de forma notable sobre los derechos o el funcionamiento administrativo.
• Infracciones muy graves: aquellas que vulneran de forma grave derechos fundamentales o ponen en riesgo la seguridad o salud pública.

11.3. Clases de Sanciones

Las sanciones que la Administración puede imponer son (art. 29 LRJSP):

• Apercibimiento.
• Multa (fija o proporcional).
• Suspensión de actividad.
• Decomiso o pérdida de cosas.
• Clausura de establecimientos.
• Revocación de autorizaciones, licencias o concesiones.
• Inhabilitación para contratar con la Administración.
• Otras que establezca la ley sectorial.

11.4. Prescripción de Infracciones

Las infracciones administrativas prescriben (art. 30 LRJSP): el plazo es de 3 años para infracciones graves y muy graves; 1 año para leves. Si no se inicia procedimiento sancionador antes de que prescriba, la infracción no puede ser sancionada. Es una garantía importante para el administrado: no puede estar indefinidamente bajo riesgo de sanción antigua.

12. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

El procedimiento sancionador, aunque es una especialidad del procedimiento administrativo común, tiene características propias que lo hacen más riguroso en garantías.

12.1. Principios Específicos del Procedimiento Sancionador

Estos principios son imperativos; su incumplimiento vicia el procedimiento de nulidad.

12.2. Fases del Procedimiento Sancionador

12.2.1. Iniciación: Acuerdo de Incoación

El procedimiento se inicia mediante resolución que:

• Identifica la conducta presuntamente infractora.
• Expone los hechos que la constituyen (con suficiencia).
• Cita la norma presuntamente infringida.
• Indica la posible sanción aplicable.
• Identifica al órgano instructor y al competente para resolver.

12.2.2. Instrucción

Se abre al investigación de los hechos:

• Audiencia obligatoria: el presunto infractor recibe copia del acuerdo de incoación y tiene derecho a audiencia mínimo 10 días (LPAC art. 46).
• Acceso a expediente: el acusado puede ver los documentos en que se basa la imputación.
• Propuesta de pruebas: ambas partes pueden solicitar pruebas (testigos, peritos, documentos).
• Práctica de pruebas: el órgano instructor practica las pruebas pertinentes.

12.2.3. Propuesta de Resolución

El órgano instructor redacta propuesta sobre: si se acredita o no la infracción, qué sanción procede. Esta propuesta se notifica al interesado para que haga alegaciones finales.

12.2.4. Resolución Final

El órgano competente (superior jerárquico del instructor) dicta resolución motivada que:

• Declara probada o no la infracción.
• Si la declara probada, impone sanción concreta con justificación.
• Si la declara no probada, absuelve.

12.3. Plazo Máximo y Caducidad

La caducidad es una garantía: el administrado no puede estar indefinidamente bajo riesgo de sanción. Transcurridos 3 años sin resolución, el procedimiento caduca y no se puede imponer sanción. Esta regla es impepinable.

12.4. Especialidades en el SAS

En el contexto del Sistema Sanitario Público de Andalucía, los procedimientos sancionadores más comunes son:

• Procedimientos disciplinarios contra personal: por faltas (absentismo, conducta indebida, incumplimiento de deberes).
• Sanciones a usuarios: por consumo de recursos no autorizado, agresiones, incumplimiento de reglas de funcionamiento de centros.
• Sanciones a proveedores: incumplimiento de contratos, fraude en facturas.

Todos ellos deben seguir el procedimiento garantista descrito, con presunción de inocencia y proporcionalidad.

13. RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS

Las reclamaciones económico-administrativas son un procedimiento especial que permite a los ciudadanos impugnar ciertos actos de la Administración relacionados con tributos, ingresos públicos y contrataciones, antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

13.1. Naturaleza y Competencia

Se trata de un procedimiento administrativo de control de actos de Hacienda Pública. Es competencia de los órganos económico-administrativos (que en nivel estatal es la Audiencia Nacional, y en Andalucía depende de la estructura tributaria autonómica).

No todos los actos pueden impugnarse así; solo aquellos de naturaleza económica o tributaria, tales como: liquidaciones fiscales, sanciones tributarias, denegaciones de devoluciones, actos de contratación administrativa.

13.2. Procedimiento

• Iniciación: presentación de escrito ante órgano económico-administrativo competente.
• Plazo: mismo que para recursos administrativos (1 mes desde notificación del acto).
• Sustanciación: práctica de alegaciones y pruebas.
• Resolución: por órgano colegiado de la Hacienda.

13.3. Recursos Contra Resoluciones Económico-Administrativas

Las resoluciones de órganos económico-administrativos pueden recurrirse en alzada ante órganos superiores (según estructura), y finalmente pueden impugnarse ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

En el contexto del SAS, las reclamaciones económico-administrativas son menos frecuentes (pues el SAS actúa como gestor del gasto, no como tributario), pero pueden surgir en: reclamaciones por sanciones pecuniarias, impugnaciones de actos de contratación, denegaciones de reembolsos de gastos.

14. APLICACIÓN EN EL SISTEMA SANITARIO PÚBLICO DE ANDALUCÍA

El procedimiento administrativo común es la base de todo acto administrativo en el SAS. Su aplicación práctica es constante:

14.1. Procedimientos de Personal

Acceso a plazas (oposiciones, concursos, concursos-oposiciones), cambios de puesto, evaluaciones del desempeño, procedimientos disciplinarios: todos ellos siguen la estructura de la LPAC con especialidades de la Ley 55/2003 (estatutarios) o EBEP (funcionarios).

14.2. Sanciones a Usuarios

Cuando un usuario agrede, consume recursos no autorizados, o incumple normas de convivencia en un centro sanitario, puede abrirse procedimiento sancionador contra él, siguiendo art. 26-30 LRJSP.

14.3. Autorizaciones y Permisos

Autorizaciones para actividades (investigación clínica, ensayos, formación), permisos y licencias administrativas internas: tramitación LPAC simplificada en muchos casos.

14.4. Reclamaciones de Ciudadanos

Quejas sobre asistencia inadecuada, solicitudes de prestaciones negadas, impugnaciones de actos: tramitación LPAC común.

14.5. Impacto de la Digitalización

La LPAC exige administración electrónica: el SAS debe disponer de sede electrónica, aceptar solicitudes por vía telemática, notificar electrónicamente (art. 38 y ss. LPAC). Ello afecta a todos los procedimientos: presentación de instancias, notificaciones, acceso a expediente.

15. MAPA CONCEPTUAL DEL TEMA

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN (LPAC 39/2015 + LRJSP 40/2015)
│
├─ PRINCIPIOS RECTORES
│  ├─ Legalidad (actuación conforme a ley)
│  ├─ Seguridad jurídica (previsibilidad, plazos fijos)
│  ├─ Transparencia (acceso a expediente, motivación)
│  ├─ Objetividad (abstención y recusación ante conflicto interés)
│  ├─ Eficacia (celeridad, silencio positivo como regla)
│  └─ Proporcionalidad (sanciones acordes a gravedad)
│
├─ SUJETOS
│  ├─ Interesados (tienen derechos procedimentales)
│  ├─ Terceros afectados (pueden comparecer)
│  ├─ Órganos administrativos (deben abstenerse si hay conflicto)
│  └─ Representantes (apoderamiento o legal)
│
├─ DERECHOS DE INTERESADOS Y CIUDADANOS
│  ├─ Acceso a expediente (art. 53 LPAC)
│  ├─ Derecho de audiencia (10 días antes acto desfavorable)
│  ├─ Presentación de alegaciones y pruebas
│  ├─ Resolución motivada (art. 49 LPAC)
│  ├─ Notificación del acto administrativo
│  ├─ Silencio positivo (6 meses, salvo excepciones)
│  └─ Derecho de petición
│
├─ FASES DEL PROCEDIMIENTO
│  ├─ INICIACIÓN (art. 38 LPAC)
│  │  ├─ De oficio (Administración inicia)
│  │  └─ A solicitud (ciudadano solicita)
│  ├─ ORDENACIÓN E INSTRUCCIÓN (art. 43-46 LPAC)
│  │  ├─ Derecho de audiencia (10 días mín.)
│  │  ├─ Acceso a expediente
│  │  ├─ Práctica de pruebas
│  │  └─ Propuesta de resolución (si procede)
│  └─ RESOLUCIÓN Y NOTIFICACIÓN (art. 49-50 LPAC)
│     ├─ Acto motivado y notificado
│     ├─ Contiene antecedentes, fundamentos, decisión
│     └─ Eficacia desde notificación
│
├─ FORMAS DE TERMINACIÓN
│  ├─ Resolución expresa (art. 21 LPAC)
│  ├─ Silencio administrativo
│  │  ├─ POSITIVO (estimada la solicitud tras 6 meses)
│  │  │  └─ Excepciones: dominio público, subvenciones, recursos, tributario
│  │  └─ Negativo (denegada en excepciones)
│  ├─ Desistimiento o acuerdo entre partes (art. 42 LPAC)
│  └─ Caducidad (3 años sin resolución en sancionadores)
│
├─ TRAMITACIÓN
│  ├─ GENERAL (art. 38-50 LPAC)
│  │  ├─ Plazo máximo: 6 meses
│  │  ├─ Audiencia: 10 días
│  │  ├─ Silencio: positivo tras 6 meses
│  │  └─ Trámites completos
│  └─ SIMPLIFICADA (art. 47 LPAC)
│     ├─ Plazo máximo: 3 meses
│     ├─ Audiencia: 5 días
│     ├─ Silencio: positivo tras 3 meses
│     └─ Menos trámites (puede omitirse propuesta)
│
├─ EJECUCIÓN (art. 42-43 LRJSP)
│  ├─ Actos válidos son ejecutivos de oficio
│  ├─ Suspensión: por recurso administrativo (en general)
│  ├─ Medidas coactivas: multas, ejecución sustitutiva
│  └─ Límites: proporcionalidad, derechos fundamentales
│
├─ ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN (art. 23-24 LRJSP)
│  ├─ ABSTENCIÓN (funcionario se aparta voluntariamente)
│  │  └─ Causas: parentesco (4º consanguinidad, 2º afinidad),
│  │     interés personal, enemistad/amistad, participación previa
│  └─ RECUSACIÓN (parte solicita apartamiento)
│     └─ Plazo resolución: 3 días; suspende procedimiento mientras
│
└─ POTESTAD SANCIONADORA (art. 25-30 LRJSP)
   ├─ Principios: legalidad, presunción inocencia, proporcionalidad
   ├─ Procedimiento sancionador (más garantías que común)
   │  ├─ Incoación con fundamentación
   │  ├─ Audiencia obligatoria (10 días)
   │  ├─ Instrucción con pruebas
   │  ├─ Propuesta de resolución
   │  ├─ Resolución por órgano competente
   │  └─ Caducidad: 3 años sin resolución
   ├─ Clases infracciones: leves, graves, muy graves
   ├─ Clases sanciones: apercibimiento, multa, suspensión, clausura, revocación, inhabilitación
   └─ Prescripción infracciones: 3 años (graves), 1 año (leves)
    

16. REFERENCIAS NORMATIVAS Y BIBLIOGRAFÍA

• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC). Norma estatal de aplicación en todos los ámbitos de la Administración. Régimen común de procedimiento.
• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Complementa la LPAC en aspectos de abstención, recusación, potestad sancionadora, invalidez y responsabilidad patrimonial.
• Constitución Española de 1978. Arts. 9.3 (principios de legalidad), 24 (tutela judicial efectiva), 25 (legalidad y proporcionalidad de sanciones), 103 (principios de la Administración), 106 (responsabilidad patrimonial).
• Estatuto de Autonomía para Andalucía (LO 2/2007, reformado). Distribución de competencias en materia administrativa.
• Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía. Régimen especial de procedimientos en materia sanitaria autonómica.
• Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud. Normas de procedimiento en sistema sanitario nacional.
• Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias. Procedimientos de disciplina de profesionales sanitarios.
• Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). Procedimientos de personal funcionario.
• Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud. Procedimientos de personal estatutario (sanitario y no sanitario en SAS).
• Decreto 327/2007, de 19 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina de los Empleados Públicos de la Administración de la Junta de Andalucía. Procedimientos disciplinarios en Andalucía.
• García de Enterría, E. y Fernández, T.R., Curso de Derecho Administrativo, Thomson Reuters-Civitas (última edición). Manual de referencia sobre procedimiento administrativo.
• Sánchez Morón, M., Derecho Administrativo. Parte General, Tecnos (última edición). Análisis detallado de principios y procedimiento.
• Gamero Casado, E. y Fernández Ramos, S., Manual Básico de Derecho Administrativo, Tecnos (última edición). Enfoque práctico y accesible.