1. INTRODUCCIÓN Y CONCEPTO

El control de la Administración Pública es un principio fundamental del Estado de Derecho. La Constitución Española de 1978, en su artículo 106, establece que la Administración Pública está sometida a la ley y al derecho, y que sus actos son controlables ante los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos. Este tema aborda las dos vías de control de la Administración: el control administrativo (recursos administrativos y procedimientos de revisión) y el control jurisdiccional (contencioso-administrativo).

La normativa aplicable es: la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), que regula los recursos y la revisión de oficio; la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que establece el régimen general de la Administración; y la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), que regula el procedimiento ante los órganos jurisdiccionales contenciosos.

2. RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y NATURALEZA

2.1 Definición y características

Un recurso administrativo es un procedimiento mediante el cual el interesado impugna un acto administrativo que considera ilegal o inconveniente ante órganos de la propia Administración. Los recursos administrativos son mecanismos de control administrativo interno, anteriores al acceso a la vía jurisdiccional, y tienen carácter obligatorio en la mayoría de los casos (carácter de vía previa). Su finalidad es que la Administración revise sus propios actos para corregir los ilegales o modificar los inconvenientes.

La Ley 39/2015 (LPAC) dedica el Título V (artículos 112 a 126) a los recursos administrativos. La naturaleza de los recursos es dispositiva y gratuita: los interesados tienen derecho a utilizarlos, pero no están obligados a ello en todos los casos.

2.2 Principios de los recursos administrativos

Los recursos administrativos se rigen por los siguientes principios: legalidad (solo se pueden interponer en los casos previstos en la ley), gratuidad (no requieren arancel ni aportación económica), obligatoriedad relativa (hay que interponer el recurso previo antes de acudir a los juzgados, excepto en actos que ponen fin a la vía administrativa), motivación (el recurrente debe expresar los argumentos de su impugnación), y eficacia limitada (los recursos no suspenden la ejecución del acto, salvo excepciones).

3. RECURSO DE ALZADA

3.1 Concepto, actos contra los que procede y órgano competente

El recurso de alzada es un recurso administrativo que se interpone contra actos que no ponen fin a la vía administrativa (actos de trámite no definitivos), con la finalidad de que el órgano superior jerárquico revise el acto y lo anule, revoque o rectifique. Su característica fundamental es que lo resuelve el órgano superior al que dictó el acto original, de ahí su nombre (del verbo latino «alzare», elevar).

Órgano competente: El órgano superior jerárquico del que dictó el acto. La jerarquía se entiende en sentido organizativo, no solo formal. En el SAS, por ejemplo, si un jefe de servicio dicta un acto, el recurso se interpone ante su superior (generalmente, el gerente del área de gestión sanitaria o el director de la red de urgencias, según la estructura).

3.2 Plazo de interposición

El plazo para interponer recurso de alzada es de UN MES a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto (en caso de acto expreso). Si el acto es presunto (silencio administrativo), el plazo se cuenta desde la fecha en que se produce el silencio.

3.3 Plazo de resolución

Una vez interpuesto el recurso, el órgano superior tiene TRES MESES para dictar y notificar la resolución del recurso. Si transcurre ese plazo sin resolución expresa, se entiende desestimado por silencio administrativo negativo (el recurrente no obtiene lo que pidió).

Importante: una vez desestimado el recurso (bien por resolución expresa denegatoria, bien por silencio), el acto original deviene ejecutivo (ejecutable) y se considera acto definitivo (pone fin a la vía administrativa), lo que permite al interesado impugnar el acto ante los juzgados del orden contencioso-administrativo.

4. RECURSO DE REPOSICIÓN

4.1 Naturaleza y particularidades

El recurso de reposición es un recurso administrativo potestativo (facultativo, no obligatorio) que se interpone ante el MISMO ÓRGANO que dictó el acto, solicitándole que lo revoque o modifique. A diferencia del recurso de alzada (que va dirigido al superior), el recurso de reposición es un acto de «auto-corrección»: pides al órgano que se replantee su propia decisión.

4.2 Plazo

El plazo para interponer recurso de reposición es de UN MES desde la notificación del acto expreso. Si es presunto, desde que se produce el silencio. El plazo es igual al de alzada, pero el efecto es muy diferente porque se dirige al mismo órgano.

4.3 Plazo de resolución

El órgano que dictó el acto debe resolver el recurso de reposición en el plazo de UN MES. Este plazo es más corto que el de alzada (3 meses) porque el procedimiento es más simple: no hay que subir el expediente a un órgano superior, sino que el mismo órgano valora de nuevo su propia decisión. Si pasa el mes sin resolver, se entiende desestimado.

4.4 Compatibilidad entre recursos

Los recursos de alzada y reposición son compatibles, no incompatibles. Un interesado puede interponer ambos de forma separada o combinada, pero tiene efectos prácticos: si interpone reposición, está «gastando» el mes que tiene para interponer alzada, así que en la práctica se interponen como alternativas. Una opción frecuente es interponer ambos a la vez: el de reposición ante el mismo órgano, y el de alzada ante el superior, dejando que cada uno siga su camino.

5. REVISIÓN DE OFICIO

5.1 Concepto y naturaleza

La revisión de oficio es una potestad (no un deber) de la Administración de revisar y anular sus propios actos que son NULOS DE PLENO DERECHO. No es un recurso en sentido técnico (porque no lo interpone el interesado, sino la propia Administración), pero es un procedimiento de control administrativo recogido en la ley. Su finalidad es limpiar el ordenamiento de actos tachados de ilegalidad grave.

5.2 Requisitos y límites de la revisión de oficio

Requisitos: (a) que el acto sea NULO DE PLENO DERECHO (no vale para actos meramente anulables); (b) que medie informe favorable del Consejo Consultivo (en Andalucía, el Consejo Consultivo de Andalucía, regulado por la Ley 4/2005); (c) que la revisión se inicie antes de que prescriba la acción (plazo de caducidad).

Límites: No se puede revisar un acto que ya haya sido objeto de una resolución en vía contencioso-administrativa firme. Tampoco hay plazo genérico para revisar: la revisión de oficio puede iniciarse en cualquier momento mientras no haya prescripción, lo que la hace fundamentalmente diferente de los recursos (que tienen plazo). Sin embargo, una vez iniciado el procedimiento de revisión, éste sigue plazos procedimentales.

5.3 Actos nulos de pleno derecho

El artículo 47.1 de la Ley 39/2015 enumera los supuestos de nulidad de pleno derecho:

6. REVOCACIÓN Y RECTIFICACIÓN DE ERRORES

6.1 Revocación

La revocación es una potestad discrecional de la Administración de anular o modificar sus propios actos. A diferencia de la revisión de oficio (que es obligatoria cuando hay nulidad de pleno derecho), la revocación es completamente potestativa: la Administración puede decidir si revoca un acto o no. Se aplica a actos que son legales pero inconvenientes, u actos que son anulables (pero no nulos de pleno derecho).

Requisitos: que no haya habido un pronunciamiento judicial previo sobre el mismo acto, y que no esté prohibida por la ley. La revocación no precisa justificación (es un acto de la Administración que actúa libremente dentro de sus competencias), aunque se recomienda motivación.

6.2 Rectificación de errores

La rectificación de errores es un procedimiento para corregir ERRORES DE FORMA O DE HECHO de un acto administrativo, sin alterar el fondo del acto. Consiste en que la Administración reconoce que cometió un error material, de hecho o aritmético, y lo corrige.

Tipos de errores rectificables: errores materiales (de transcripción, cálculo aritmético), errores de hecho (datos fácticos verificables: nombre, fecha, cantidad), pero NO errores jurídicos (interpretación de normas) ni vicios de procedimiento.

La rectificación puede solicitarse por el interesado en cualquier momento (sin plazo), o puede hacerse de oficio por la Administración. El acto rectificado mantiene la fecha del acto original, lo que significa que los efectos se retrotraen (es como si el acto hubiera sido correcto desde el inicio).

7. CONTROL JURISDICCIONAL: CONCEPTOS CLAVE

7.1 Concepto de Administración Pública a efectos del contencioso

Para la Ley 29/1998 (LJCA), que regula el contencioso-administrativo, el concepto de «Administración Pública» es más amplio que el concepto típico de Administración General del Estado. Incluye:

• La Administración General del Estado (ministerios, organismos autónomos, entidades de derecho público).
• Las Administraciones de las comunidades autónomas (consejerías, organismos públicos autonómicos).
• Las Administraciones locales (ayuntamientos, diputaciones, etc.).
• Organismos dependientes de cualquiera de las anteriores.
• Entes privados que ejercen funciones públicas (por delegación de la Administración).

En el contexto del SAS, es una Administración autonómica (de la Junta de Andalucía) que es responsable de la gestión del servicio público de salud. Sus actos están sujetos al control jurisdiccional contencioso-administrativo.

7.2 Actos impugnables

Son actos administrativos impugnables ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos que ponen fin a la vía administrativa (es decir, actos definitivos). Típicamente son:

7.3 Plazo para acudir al contencioso

El plazo para interponer demanda contencioso-administrativa es:

Actos expresos: 2 meses desde notificación. Actos presuntos: 6 meses desde que se entienda denegado. Este plazo es mucho más amplio que para los recursos administrativos (1 mes), lo que refleja la naturaleza más formalizada y cuidada del procedimiento contencioso.

8. ÓRGANOS DEL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

8.1 Estructura y competencias

El orden jurisdiccional contencioso-administrativo está compuesto por órganos judiciales especializados en materia administrativa. El artículo 6 de la Ley 29/1998 (LJCA) enumera estos órganos:

8.2 Competencias específicas (para demandas contra el SAS)

Dado que el SAS es un organismo público de la Junta de Andalucía (Administración autonómica), los actos del SAS se impugnan ante:

• Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de la provincia: primera instancia para la mayoría de los actos del SAS (actos periféricos, de los directores de centros, de gerentes de áreas).
• Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía: en apelación contra sentencias de los juzgados, o en primera instancia si el acto impugnado lo dictó un órgano central de la Junta (Consejería de Salud, por ejemplo).

8.3 Competencia material

La competencia material (por razón de la materia) del orden contencioso-administrativo es muy amplia. Conoce de impugnaciones de actos de:

• Administración General, autonómica y local.
• Actos en materia de función pública (oposiciones, nombramientos, sanciones disciplinarias, etc.).
• Actos en materia sanitaria (acreditaciones, autorizaciones de centros, decisiones sobre prestaciones, reclamaciones de responsabilidad patrimonial).
• Actos en materia de contratación (adjudicaciones de contratos).
• Actos en materia de seguridad social y prestaciones sociales.

9. EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

9.1 Fases del procedimiento

El procedimiento contencioso-administrativo ante los juzgados se divide en varias fases:

9.2 Peticiones típicas en demanda contencioso

El demandante puede solicitar al juzgado:

• Nulidad o anulación del acto: que declare nulo el acto de la Administración.
• Rectificación del acto: que el acto sea rectificado (modificado) en lugar de anulado.
• Condena a la Administración a dictar un acto: por ejemplo, si la Administración se negó irregularmente a otorgar una licencia, condenar a otorgarla.
• Indemnización por daño y perjuicio: reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración (cantidad por daño sufrido).
• Restitución del derecho: restitución del derecho vulnerado (por ejemplo, readmisión si ha habido despido improcedente).

9.3 Medidas cautelares

Durante el procedimiento contencioso, el demandante puede solicitar al juzgado que dicte medidas cautelares (medidas «para no perder»). La medida más importante es la suspensión de la ejecución del acto impugnado. Esto significa que, mientras dura el juicio, el acto de la Administración no produce efectos, permitiendo al demandante recuperar la situación anterior o evitar daño irreparable.

10. LA SENTENCIA Y RECURSOS CONTRA LA MISMA

10.1 Tipos de sentencia y contenido

La sentencia del juzgado de lo contencioso-administrativo es la resolución judicial que decide sobre la legalidad del acto impugnado. La sentencia puede ser:

Sentencia estimatoria: cuando el juzgado considera que el acto es ilegal y lo anula (o condena a la Administración a dictar un acto, u ordena una indemnización). Sentencia desestimatoria: cuando el juzgado considera que el acto es legal y rechaza la demanda.

10.2 Recursos contra sentencias de juzgados

Contra las sentencias de los juzgados de lo contencioso-administrativo se pueden interponer recursos ante el Tribunal Superior de Justicia (en Andalucía, ante el TSJ de Andalucía):

10.3 Plazo de casación y requisitos

El recurso de casación es el máximo recurso ante el Tribunal Supremo. Tiene requisitos muy estrictos: solo cabe cuando hay infracción de ley (interpretación errónea de normas jurídicas), y solo en ciertos supuestos previstos en la LJCA (por ejemplo, cuando hay sentencias contradictorias de diferentes órganos, o cuando hay cuestiones de relevancia constitucional).

11. APLICACIÓN EN EL SAS

11.1 Actos del SAS susceptibles de recurso administrativo

En la práctica diaria del SAS, los recursos administrativos y el contencioso-administrativo son muy frecuentes. Los actos típicos impugnados son:

• Actos de personal: denegación de licencias, sanciones disciplinarias, rechazos de peticiones de traslado, decisiones sobre promoción, despidos disciplinarios.
• Actos en materia de prestaciones y atención al ciudadano: denegación de acceso a un servicio, condiciona de derivación a especialista, reclamaciones por mala praxis sanitaria (responsabilidad patrimonial).
• Actos de contratación: denegación de participación en procedimientos de adjudicación de contratos (compra de medicamentos, servicios de mantenimiento, etc.), reclamación por rechazo de una factura.

11.2 Defensa de la Administración sanitaria en contencioso

La defensa jurídica del SAS en procedimientos contencioso-administrativos la asume la Abogacía de la Junta de Andalucía (en algunas áreas o para ciertos tipos de procedimientos) o la asesoría jurídica del propio SAS (en asuntos de gestión interna). El papel del técnico de función administrativa es fundamental: es el que trabaja en el expediente administrativo, conoce los hechos, las decisiones tomadas y el contexto, y proporciona a los abogados toda la información necesaria para formular una contestación sólida.

11.3 Implicación del TFA en los procedimientos

El Técnico de Función Administrativa participa en estos procedimientos en varias etapas:

• Fase pre-contencioso (recursos administrativos): recibe la demanda del interesado (recurso de alzada o reposición), lo registra, lo tramita, recopila el expediente, y lo pasa al órgano decisorio (gerencia, director, etc.) para resolución.
• Fase contencioso: proporciona el expediente administrativo íntegro al juzgado (en el plazo de 20 días), y colabora con abogacía en la contestación a la demanda.
• Seguimiento: monitoriza los plazos procesales, asegura notificaciones, y ejecuta las sentencias (si estiman demanda, debe ejecutar lo que el juzgado ordena: anular el acto, dictar uno nuevo, pagar indemnización, etc.).

12. MAPA CONCEPTUAL E IDEAS CLAVE

Ideas clave para memorizar

Técnicas de memorización

Mnemotécnico de plazos:

• Alzada: 1-3 (1 mes interponer, 3 meses resolver)
• Reposición: 1-1 (1 mes interponer, 1 mes resolver)
• Contencioso acto expreso: 2 meses
• Contencioso acto presunto: 6 meses
• Apelación sentencia: 15 días
• Casación sentencia: 30 días

Árbol de decisión para elegir recurso:

• ¿Es un acto nulo de pleno derecho? → Sí: Revisión de oficio (si Administración lo inicia). / No: continúa.
• ¿Acto definitivo (pone fin a vía administrativa)? → Sí: Contencioso-administrativo (después de 2/6 meses). / No: Recurso de alzada.
• ¿Quieres pedir al mismo órgano que se replantee? → Reposición (potestativa).

13. REFERENCIAS NORMATIVAS Y BIBLIOGRÁFICAS

Legislación Estatal Aplicable

• Constitución Española de 1978 — Art. 106 (control de la Administración), art. 120 (independencia judicial).
• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) — Título V (Recursos: arts. 112-126), Capítulo III (revisión: art. 102), capítulo de actos nulos (art. 47).
• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) — Título Preliminar (principios), Título IV (responsabilidad patrimonial de la Administración, art. 32 y ss.), art. 10 (avocación).
• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) — Título Preliminar (órganos: art. 6), Título II (proceso: arts. 46-52, sentencias, arts. 68-71), recursos (apelación arts. 81-90, casación arts. 91-100).

Legislación Autonómica (Andalucía)

• Ley 4/2005, de 23 de junio, del Consejo Consultivo de Andalucía — Regulación del Consejo Consultivo, competencias en materia de dictámenes sobre revisión de oficio.
• Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía — Regulación del Sistema Público de Salud de Andalucía (SAS).
• Decreto del Consejero de Salud sobre estructura organizativa del SAS (actualizado) — Define órganos, competencias, jerarquía.

Jurisprudencia de Referencia

• Sentencias del Tribunal Supremo (TS): Sobre interpretación de plazos (STS 1200/2012 sobre plazo de alzada), sobre nulidad de pleno derecho (STS que definen los supuestos del art. 47 LPAC), sobre competencia contencioso (STS sobre ámbito de aplicación).
• Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA): Sobre aplicación de recursos administrativos en el contexto del SAS, sobre conflictos entre SAS e interesados.

Manuales y Tratados

• García de Enterría, E. y Fernández, T.R.: «Curso de Derecho Administrativo», Vol. I (Civitas) — Referencia clásica sobre control administrativo.
• Sánchez Morón, M.: «Derecho Administrativo. Parte General» (Tecnos) — Desarrollo completo de recursos y contencioso.
• Parada Vázquez, R.: «Derecho Administrativo I» (Marcial Pons) — Análisis detallado de actos nulos.
• González Pérez, J.: «Manual de Procedimiento Administrativo» (Civitas) — Enfoque práctico de recursos.
• Leguina Villa, J.: «La responsabilidad civil del Estado legislador» (Tecnos) — Sobre responsabilidad patrimonial.

Recursos Online Útiles

• BOE (www.boe.es): Base de datos con toda la legislación estatal vigente.
• BOJA (www.juntadeandalucia.es/boja): Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, normativa autonómica.
• CENDOJ (www.poderjudicial.es): Centro de Documentación Judicial, jurisprudencia de los juzgados y tribunales españoles.
• Consejo Consultivo de Andalucía (www.consejoconsultivoandalucia.es): Dictámenes, interpretaciones sobre cuestiones administrativas andaluzas.
• SAS (www.juntadeandalucia.es/serviciosanitario): Portal del Servicio Andaluz de Salud, normativa y procedimientos internos.