1. INTRODUCCIÓN Y DELIMITACIÓN DEL TEMA

La función pública constituye el sistema jurídico y organizativo mediante el que las Administraciones públicas seleccionan, ordenan, dirigen y gestionan a las personas encargadas de servir con objetividad los intereses generales. No puede entenderse como una simple suma de relaciones laborales individuales. Es una institución vinculada a la organización administrativa, a la continuidad de los servicios públicos, a la legalidad presupuestaria y a la garantía de que las potestades públicas sean ejercidas por personal seleccionado con arreglo a los principios de igualdad, mérito y capacidad.

En el ámbito andaluz, el estudio de la función pública exige integrar varios niveles normativos. La Constitución Española establece los principios generales del acceso al empleo público, de la actuación administrativa y del estatuto funcionarial. El Estado conserva la competencia para aprobar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios. El Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma competencias propias en materia de organización, planificación, formación, acción social y adaptación de su empleo público. Finalmente, la Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía, desarrolla el modelo autonómico dentro del marco de la legislación estatal básica.

La Ley 5/2023 sustituyó a la anterior Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía. La reforma no se limita a actualizar denominaciones. Introduce un modelo basado en la planificación estratégica de los recursos humanos, la evaluación del desempeño, la carrera horizontal, la acreditación de competencias, la dirección pública profesional, la gestión integrada de la información de personal y una ordenación más sistemática de los cuerpos y puestos de trabajo.

Para el Técnico o Técnica de Función Administrativa del SAS, este tema posee una doble relevancia. En primer lugar, permite identificar qué órgano puede aprobar una oferta de empleo público, modificar una relación de puestos de trabajo, fijar directrices retributivas o ejercer la jefatura superior del personal de una Consejería. En segundo lugar, permite comprender cómo se relacionan la Ley 5/2023 y la normativa específica del personal estatutario, especialmente la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud.

La relación entre ambas normas no es de sustitución. El personal estatutario del Servicio Andaluz de Salud se rige prioritariamente por su legislación específica. La Ley de la Función Pública de Andalucía actúa de manera supletoria en lo no regulado por aquella, salvo en las materias exceptuadas por la normativa estatal básica. Esta regla obliga a determinar, ante cada cuestión, cuál es el régimen especial aplicable y si existe o no una laguna que permita acudir a la legislación general andaluza.

El contenido del tema puede ordenarse alrededor de cinco ejes. El primero es el reparto competencial entre el Estado y Andalucía. El segundo es la estructura de la Ley 5/2023 y su ámbito de aplicación. El tercero comprende las atribuciones orgánicas del Consejo de Gobierno, de la Consejería competente en materia de función pública y de las restantes Consejerías. El cuarto se refiere a la dirección pública profesional y a la planificación de los recursos humanos. El quinto aborda la estructura del empleo público mediante cuerpos, escalas, especialidades, grupos de clasificación y relaciones de puestos de trabajo.

2. EXTENSIÓN DE LAS COMPETENCIAS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

2.1. Fundamento constitucional de la competencia

La Constitución distribuye las competencias sobre función pública mediante una combinación de títulos estatales y autonómicos. No atribuye toda la materia a un único nivel territorial. El Estado establece un marco básico común, mientras que las comunidades autónomas pueden organizar y regular su propia función pública dentro de ese marco y conforme a sus estatutos de autonomía.

El artículo 23.2 de la Constitución reconoce el derecho de la ciudadanía a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes. Se trata de un derecho fundamental que condiciona la selección de personal, la promoción interna y los procedimientos de provisión cuando estos inciden en el acceso o en la carrera funcionarial. La Administración no puede diseñar convocatorias arbitrarias, requisitos discriminatorios ni baremos desconectados de las funciones del puesto.

El artículo 103.1 define la posición institucional de la Administración y establece los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Su apartado tercero impone una reserva de ley sobre el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso de acuerdo con mérito y capacidad, las peculiaridades del derecho de sindicación, las incompatibilidades y las garantías de imparcialidad.

La competencia estatal se fundamenta especialmente en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, que reserva al Estado las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios. A partir de este título se ha aprobado el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. Sus preceptos básicos actúan como denominador común para todas las Administraciones.

La competencia estatal básica no significa que el Estado agote toda la regulación. Las comunidades autónomas pueden desarrollar ese marco, crear sus propios cuerpos, ordenar sus puestos de trabajo, aprobar instrumentos de planificación, organizar sus órganos de personal y regular las materias que el TREBEP remite a las leyes autonómicas. La relación entre la ley básica estatal y la ley autonómica se explica por el principio de competencia, no por una simple jerarquía entre leyes ordinarias.

2.2. Competencias estatutarias de Andalucía

El artículo 76 del Estatuto de Autonomía para Andalucía diferencia tres bloques competenciales. En primer lugar, atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre la planificación, organización general, formación y acción social de su función pública en todos los sectores materiales de prestación de los servicios públicos autonómicos. Esta competencia permite diseñar instrumentos propios de ordenación y formación, dimensionar efectivos, organizar registros y establecer políticas de desarrollo profesional.

En segundo lugar, Andalucía posee competencia compartida sobre el régimen estatutario del personal al servicio de las Administraciones andaluzas. La expresión «competencia compartida» implica que el Estado establece las bases y la Comunidad Autónoma aprueba la legislación de desarrollo y ejecuta la materia. Por ello, la Ley 5/2023 debe interpretarse siempre de conformidad con el TREBEP y con las demás normas básicas estatales.

En tercer lugar, respecto del personal laboral, Andalucía tiene competencia exclusiva sobre la adaptación de este personal a las necesidades derivadas de la organización administrativa y sobre su formación, sin perjuicio de la competencia estatal en materia de legislación laboral prevista en el artículo 149.1.7.ª de la Constitución. La Junta puede organizar sus puestos laborales y negociar sus condiciones dentro del marco del Estatuto de los Trabajadores, del TREBEP y de los convenios colectivos.

El artículo 136 del Estatuto completa este marco al disponer que la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos de la Administración de la Junta de Andalucía, el acceso al empleo público conforme a mérito y capacidad y el órgano administrativo encargado de resolver los recursos en materia de personal. La función pública se configura así como una materia institucional estrechamente vinculada al autogobierno.

2.3. Alcance material de la competencia andaluza

La Junta puede aprobar normas legislativas y reglamentarias, negociar condiciones de trabajo, convocar procesos selectivos, aprobar relaciones de puestos, reconocer situaciones administrativas, ejercer potestades disciplinarias y gestionar su personal. Sin embargo, ninguna de estas actuaciones puede vulnerar la igualdad de acceso, la reserva de funciones a personal funcionario, la legislación laboral estatal, la autonomía local o los regímenes especiales establecidos por normas básicas.

3. LA LEY 5/2023, DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE ANDALUCÍA

3.1. Finalidad y contexto de la reforma

La Ley 5/2023, de 7 de junio, constituye la norma general vigente sobre función pública andaluza. Fue publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 14 de junio de 2023 y entró en vigor el 14 de diciembre de 2023. Su aprobación supuso la derogación de la Ley 6/1985 y la adaptación integral del ordenamiento autonómico al TREBEP, a las transformaciones organizativas de la Administración y a las nuevas técnicas de gestión de personas.

La ley pretende superar un modelo excesivamente centrado en la administración formal de expedientes de personal. La nueva concepción incorpora planificación, análisis de necesidades, competencias profesionales, evaluación, aprendizaje permanente, dirección profesional, transparencia retributiva, igualdad efectiva, interoperabilidad de los sistemas de información y gestión del conocimiento.

Desde el punto de vista jurídico, la modernización no elimina las garantías clásicas. La objetividad, la legalidad, la imparcialidad, la igualdad, el mérito, la capacidad, la publicidad, la negociación colectiva y la reserva de funciones públicas continúan siendo elementos esenciales. La innovación organizativa debe operar dentro de estas garantías y no como una vía para flexibilizarlas hasta hacerlas irreconocibles.

3.2. Objeto de la ley

El precepto contiene dos dimensiones. La primera es institucional: definir y ordenar la función pública de la Administración de la Junta. La segunda es normativa: determinar qué reglas se aplican a los distintos colectivos comprendidos en su ámbito. Esta dualidad explica que algunos artículos se refieran exclusivamente a la Administración General de la Junta y otros tengan una proyección más amplia sobre Administraciones locales, universidades, órganos estatutarios o entidades instrumentales.

3.3. Ámbito de aplicación directo

La ley se aplica directamente al personal funcionario de la Administración General de la Junta de Andalucía. Este ámbito comprende al personal de las Consejerías, de sus servicios centrales y periféricos y de las agencias administrativas y de régimen especial cuando así resulte de su régimen jurídico.

También se aplica al personal laboral de la Administración General, aunque su régimen es necesariamente mixto. Este personal se rige por la legislación laboral, por los preceptos básicos del TREBEP, por los artículos de la Ley 5/2023 que expresamente le sean aplicables y por los convenios colectivos. La ley autonómica no puede sustituir al Estatuto de los Trabajadores ni ignorar la fuerza vinculante de la negociación colectiva laboral.

El personal contratado por entidades instrumentales del sector público andaluz se rige por sus normas jurídicas y convencionales. No obstante, queda sujeto a principios públicos esenciales en materia de acceso, deberes, código de conducta, disciplina y cupos de reserva. La personificación de una entidad como sociedad mercantil o fundación pública no permite eludir los principios constitucionales del empleo público.

La ley incluye, además, al personal directivo público profesional, cuyo régimen se concentra en el título II. Este colectivo no constituye una quinta clase ordinaria de empleado público equivalente a las enumeradas en el artículo 8 del TREBEP, sino una categoría funcional de dirección sometida a un régimen específico.

3.4. Personal con legislación específica

El artículo 3 regula colectivos cuya relación de servicio presenta particularidades. Se incluyen el personal docente no universitario, el personal estatutario del SAS, el personal de Justicia transferido, el personal de las universidades públicas, el personal local, el personal de determinados órganos estatutarios y entidades con autonomía funcional, el personal investigador y el personal eventual.

La técnica utilizada no es idéntica para todos ellos. En algunos casos la Ley 5/2023 actúa supletoriamente; en otros solo se aplica cuando la legislación especial lo disponga; en otros debe respetar la autonomía institucional o local. Por tanto, la mera inclusión de un colectivo en el artículo 3 no significa aplicación íntegra y directa de toda la ley.

Quedan excluidos quienes tengan la consideración de alto cargo o rango asimilado, salvo las previsiones relativas a la dirección pública profesional. También se excluyen las personas físicas contratistas del sector público y el personal de las empresas y entidades contratistas. El personal del Parlamento de Andalucía, del Defensor del Pueblo Andaluz y de la Cámara de Cuentas queda sometido a la ley únicamente cuando así lo establezca su legislación específica.

3.5. Principios de actuación

El artículo 4 reúne los principios sobre los que se asienta la función pública andaluza. Entre ellos destacan el sometimiento a la Constitución, al Estatuto, a la normativa básica y al ordenamiento; la dedicación al servicio público; la racionalización de procedimientos; la transparencia y rendición de cuentas; la objetividad, profesionalidad e imparcialidad; la igualdad entre mujeres y hombres; la accesibilidad universal; la equidad retributiva; la conciliación y corresponsabilidad; la atracción y retención del talento; la formación permanente; la eficacia en la gestión integrada; la negociación colectiva; la coordinación interadministrativa; la seguridad y salud laboral y el fomento del teletrabajo.

Estos principios poseen una función interpretativa y operativa. Orientan el desarrollo reglamentario, justifican las decisiones de planificación y sirven como parámetro para valorar la actuación administrativa. No son meras declaraciones programáticas desvinculadas de los procedimientos de personal.

4. ESTRUCTURA Y CONTENIDO DE LA LEY DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE ANDALUCÍA

La Ley 5/2023 presenta una estructura extensa y sistemática. En su texto consolidado cuenta con un preámbulo, ciento ochenta y dos artículos distribuidos en trece títulos, cuarenta y una disposiciones adicionales, quince disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales. Las reformas posteriores deben estudiarse siempre sobre el texto consolidado, especialmente cuando una pregunta se refiera a la configuración vigente de cuerpos, especialidades o procedimientos.

El título I posee una importancia especial para este tema. Su capítulo I regula el objeto, el ámbito de aplicación y los principios. El capítulo II distribuye las atribuciones orgánicas. El capítulo III clasifica al personal al servicio de la Administración pública y diferencia personal funcionario, laboral y eventual. Esta ubicación sistemática demuestra que la definición de los órganos competentes y de las clases de personal forma parte del núcleo general de la ley.

El título II constituye una de las principales novedades: la dirección pública profesional. La ley pretende que determinadas funciones directivas se cubran atendiendo a competencias profesionales, mérito, capacidad, publicidad e idoneidad, con objetivos evaluables y rendición de cuentas. Se intenta construir un espacio diferenciado entre la dirección política y la gestión administrativa ordinaria.

Los títulos III a VII regulan el contenido de la relación de empleo: derechos, deberes, formación, promoción, evaluación, retribuciones, negociación y representación. Aunque muchos de estos aspectos se desarrollan en otros temas del programa, deben relacionarse con la planificación: no puede diseñarse una política de recursos humanos sin prever formación, carrera, evaluación, movilidad y costes retributivos.

El título VIII es el núcleo central de la ordenación del empleo público. Su capítulo I regula los objetivos e instrumentos de planificación, los planes de ordenación, la oferta de empleo público, los registros y la gestión integrada. Su capítulo II determina la estructura mediante cuerpos, escalas, especialidades, grupos profesionales, clasificación laboral y relaciones de puestos de trabajo.

Los títulos IX a XII completan el ciclo de la relación de servicio: entrada, adquisición de la condición, provisión, movilidad, situaciones y disciplina. El título XIII cierra la ley con las relaciones interadministrativas, coherentes con un sistema territorial en el que conviven la Administración estatal, la autonómica, las entidades locales, las universidades y otras instituciones públicas.

4.1. Disposiciones adicionales y transitorias

Las disposiciones adicionales contienen decisiones relevantes sobre creación y transformación de cuerpos, especialidades, integración de personal, equivalencias, peculiaridades sectoriales y adaptación organizativa. No deben considerarse un apéndice menor. En los exámenes se emplean con frecuencia para formular preguntas sobre integraciones, escalas, cuerpos especiales o regímenes transitorios.

Las disposiciones transitorias permiten pasar del sistema anterior al nuevo modelo sin paralizar la gestión. Mantienen temporalmente determinados instrumentos, reglas y relaciones de puestos mientras se aprueban los desarrollos reglamentarios. La aplicación práctica exige comprobar si una institución de la ley tiene ya desarrollo completo o continúa sometida a una regla transitoria.

La disposición derogatoria elimina la Ley 6/1985 y las normas incompatibles con el nuevo régimen. Sin embargo, la derogación legal no determina por sí sola la desaparición inmediata de todos los reglamentos anteriores. Los reglamentos pueden continuar aplicándose en aquello que no contradiga la nueva ley hasta que sean sustituidos, conforme a las reglas transitorias y a los principios generales del ordenamiento.

5. ÓRGANOS SUPERIORES EN MATERIA DE RECURSOS HUMANOS

5.1. Identificación legal

El artículo 7 de la Ley 5/2023 emplea una lista cerrada. Son órganos superiores en materia de recursos humanos el Consejo de Gobierno y la Consejería competente en materia de función pública. Esta precisión es especialmente importante porque no todo órgano que gestiona personal tiene la condición legal de órgano superior.

Las Secretarías Generales, Direcciones Generales, Secretarías Generales Técnicas, unidades de personal y órganos periféricos pueden ejercer competencias ejecutivas, de tramitación o de gestión por atribución normativa o delegación. No obstante, no deben añadirse a la lista del artículo 7 cuando la pregunta solicite específicamente los órganos superiores.

5.2. Competencias del Consejo de Gobierno

Al Consejo de Gobierno le corresponde establecer, dirigir y coordinar la política general de personal de la Administración de la Junta de Andalucía. Esta formulación lo sitúa en el nivel estratégico y normativo. Sus decisiones afectan al conjunto de la Administración y fijan las directrices que deberán ejecutar los restantes órganos.

El Consejo de Gobierno ejerce la iniciativa legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva en materia de función pública. Puede aprobar proyectos de ley, decretos y acuerdos dentro de su ámbito. También establece las instrucciones a las que deben someterse los representantes de la Administración en la negociación colectiva y aprueba los acuerdos alcanzados cuando su validez requiere una decisión del órgano de gobierno.

Entre sus atribuciones se encuentra fijar las normas y directrices generales para la aplicación del régimen retributivo. Esta competencia no debe confundirse con la gestión individual de una nómina, el reconocimiento de un trienio o el abono de un complemento concreto. El Consejo determina criterios generales; los órganos de personal aplican después esos criterios a los expedientes individuales.

El Consejo de Gobierno determina los órganos y puestos que, por implicar participación en el ejercicio del poder público o salvaguardia de los intereses generales, no pueden ser desempeñados por nacionales de otros Estados. También establece la dimensión global de los efectivos, a propuesta conjunta de las Consejerías competentes en función pública y hacienda.

Le corresponde aprobar la oferta de empleo público y los instrumentos generales de planificación. La aprobación de una oferta no equivale a la convocatoria de cada proceso selectivo, pero obliga a promoverlos dentro del plazo legal. El Consejo también puede conceder, con carácter excepcional, la rehabilitación de quien perdió la condición de funcionario por condena a inhabilitación, valorando las circunstancias y entidad del delito.

5.3. Consejería competente en materia de función pública

La Consejería competente en materia de función pública asume la planificación general de los recursos humanos y la propuesta, desarrollo, ejecución y coordinación de la política aprobada por el Consejo de Gobierno. La ley utiliza una denominación funcional para evitar que los cambios de estructura orgánica obliguen a modificar el texto legal cada vez que la materia se adscriba a una Consejería con distinto nombre.

La persona titular de esta Consejería propone al Consejo de Gobierno los proyectos normativos, los acuerdos que correspondan, la oferta de empleo público y los instrumentos generales de planificación. Asimismo, impulsa estudios, programas y directrices destinados a mejorar la organización, el rendimiento, la formación, la promoción y las condiciones de trabajo.

Una atribución especialmente relevante es la elaboración, tramitación, aprobación y modificación de las relaciones de puestos de trabajo de la Administración General de la Junta, en los términos reglamentarios. La concentración de esta competencia pretende asegurar coherencia horizontal, control presupuestario y homogeneidad en la clasificación de puestos.

La Consejería debe velar por el cumplimiento de las normas generales de función pública, ejercer las funciones de interpretación y coordinación, nombrar al personal funcionario de carrera y formalizar la contratación del personal laboral fijo cuando así corresponda. También puede aprobar acuerdos de movilidad interadministrativa y ejerce las competencias que no estén expresamente atribuidas a otros órganos.

La persona titular de la Consejería competente en función pública puede imponer la sanción de separación del servicio en el ámbito determinado por la ley. Esta competencia debe distinguirse de las sanciones de menor gravedad, que pueden corresponder a las personas titulares de otras Consejerías u órganos conforme a la distribución legal y reglamentaria.

Cuando la materia presenta incidencia retributiva o presupuestaria, existe una necesaria conexión con la Consejería competente en hacienda. Ambas áreas formulan conjuntamente determinadas propuestas sobre retribuciones y dimensionamiento de efectivos. La función pública no puede planificarse al margen de la disponibilidad financiera y de las limitaciones establecidas en las leyes presupuestarias.

5.4. Competencias de las restantes Consejerías

Las personas titulares de las Consejerías ejercen la jefatura superior y la dirección del personal destinado en sus respectivos departamentos. Esta competencia sectorial permite organizar el trabajo, impartir instrucciones y resolver los expedientes de personal que la ley o los reglamentos les atribuyan.

En este nivel se adoptan decisiones sobre determinadas situaciones administrativas, permisos, licencias, provisión, carrera, retribuciones individualizadas y disciplina, sin perjuicio de las competencias reservadas al Consejo de Gobierno o a la Consejería competente en función pública. La actuación de cada Consejería debe ajustarse a las directrices generales, a la relación de puestos y a los sistemas corporativos de gestión.

La Ley 5/2023 reconoce competencias específicas a las Consejerías responsables de educación, salud y justicia respecto de los colectivos sujetos a legislación especial. En materia sanitaria, la Consejería competente en salud y los órganos del SAS ejercen las funciones que les atribuyan el Estatuto Marco, la legislación andaluza de salud, los decretos de estructura y las normas de delegación o desconcentración.

6. PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE ANDALUCÍA

6.1. Concepto general

El artículo 12 de la Ley 5/2023 considera personal al servicio de las Administraciones públicas a quienes desempeñan funciones retribuidas al servicio de los intereses generales. La definición combina un elemento funcional, consistente en prestar servicios para la Administración, con un elemento teleológico: servir a los intereses generales.

La ley reconoce como clases de empleados públicos al personal funcionario de carrera, al personal funcionario interino, al personal laboral —fijo, indefinido o temporal— y al personal eventual. El personal directivo público profesional se regula separadamente por las peculiaridades de las funciones de dirección, sin que ello desplace la clasificación básica establecida por el TREBEP.

6.2. Personal funcionario de carrera

Es funcionario de carrera quien, en virtud de nombramiento legal, queda vinculado a una Administración por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para desempeñar servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. La permanencia se predica de la relación de servicio, no del derecho incondicionado a conservar cualquier puesto concreto.

El carácter estatutario significa que los derechos y obligaciones se determinan por normas y actos administrativos, no por un contrato individual libremente negociado. Las modificaciones legales del régimen funcionarial pueden aplicarse a las relaciones existentes, respetando los derechos consolidados y los límites constitucionales.

6.3. Personal funcionario interino

El nombramiento interino solo procede por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia. Las causas son la existencia de plazas vacantes que no puedan cubrirse por funcionarios de carrera, la sustitución transitoria de titulares, la ejecución de programas temporales y el exceso o acumulación de tareas.

La interinidad por vacante tiene, con carácter general, una duración máxima de tres años, sin perjuicio de las consecuencias previstas en la normativa básica cuando se haya publicado la convocatoria dentro de plazo. La sustitución dura el tiempo estrictamente necesario. Los programas temporales no pueden superar tres años, ampliables hasta doce meses más cuando exista justificación. El exceso o acumulación de tareas permite nombramientos por un máximo de nueve meses dentro de un período de dieciocho meses.

El nombramiento interino no convierte a su titular en funcionario de carrera. El acceso a esta última condición exige superar el correspondiente proceso selectivo y cumplir los requisitos legales de adquisición. La experiencia como interino puede ser valorada cuando las bases lo permitan, pero no sustituye la aplicación de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

6.4. Personal laboral

El personal laboral presta servicios mediante contrato escrito, en cualquiera de las modalidades admitidas por la legislación laboral. Puede ser fijo, indefinido o temporal, y trabajar a tiempo completo o parcial. Su clasificación profesional se establece conforme a la legislación laboral y al convenio colectivo.

La presencia de un contrato no elimina los principios públicos en el acceso. La selección del personal laboral de una Administración debe respetar igualdad, mérito, capacidad y publicidad. Tampoco puede utilizarse la contratación laboral para atribuir funciones reservadas legalmente a funcionarios.

La figura del personal indefinido no fijo, construida en buena medida por la jurisprudencia frente al uso irregular de la contratación temporal, no equivale al personal laboral fijo. La fijeza exige superar un proceso selectivo conforme a los principios constitucionales. La condición indefinida protege frente a la temporalidad abusiva, pero no transforma automáticamente la relación en fija.

6.5. Personal eventual

El personal eventual desempeña exclusivamente funciones de confianza o asesoramiento especial. Su nombramiento y cese son libres y corresponden a la persona titular del órgano al que presta apoyo. No puede asumir funciones técnicas permanentes, tareas ordinarias de gestión ni funciones reservadas a funcionarios.

La condición de eventual no constituye mérito para acceder a la función pública, para la promoción interna ni para la contratación laboral. El cese se produce, en todo caso, cuando cesa la autoridad a la que presta la función de confianza o asesoramiento, y no genera derecho a indemnización.

6.6. Personal estatutario del SAS

El personal estatutario constituye el régimen profesional específico de los servicios de salud. Se rige principalmente por la Ley 55/2003, por las disposiciones estatales básicas, por la normativa andaluza de desarrollo, por los pactos y acuerdos válidamente negociados y por las resoluciones organizativas del SAS.

La Ley 5/2023 se aplica supletoriamente cuando la normativa estatutaria no contiene una regulación y siempre que la materia no haya sido exceptuada por la legislación básica. Esta supletoriedad exige una verdadera laguna. No puede utilizarse para sustituir una regla especial del Estatuto Marco por otra general que resulte más conveniente.

7. FUNCIONES RESERVADAS AL PERSONAL FUNCIONARIO Y PUESTOS LABORALES

7.1. Reserva general de funciones públicas

El artículo 9.2 del TREBEP reserva a los funcionarios las funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. El artículo 15 de la Ley 5/2023 desarrolla esta cláusula en la Administración de la Junta y enumera funciones que deben ser desempeñadas exclusivamente por personal funcionario.

La reserva responde a la necesidad de asegurar imparcialidad, objetividad, responsabilidad y sometimiento al Derecho en actuaciones capaces de imponer decisiones obligatorias a la ciudadanía. No se fundamenta en una preferencia corporativa por el régimen funcionarial, sino en la especial intensidad del poder ejercido.

La ley diferencia las actuaciones decisorias o dotadas de autoridad de las tareas preparatorias, instrumentales, materiales, técnicas, auxiliares o de apoyo que no constituyan actos administrativos. La intervención material en un expediente no convierte automáticamente toda tarea en ejercicio de potestad pública. Debe analizarse el contenido real de la función.

7.2. Funciones enumeradas por el artículo 15

La Ley 5/2023 incluye entre las funciones reservadas la fe pública administrativa, que comprende la expedición de certificaciones y copias auténticas. También reserva la constatación de hechos a los que la normativa atribuya presunción de veracidad y los actos de inscripción, anotación o cancelación en registros administrativos cuando tengan efecto constitutivo.

Son igualmente funcionariales la emanación de órdenes de policía, la adopción de medidas cautelares o de reposición y las actuaciones del personal habilitado para asistir en la identificación y firma de la ciudadanía en las oficinas de asistencia en materia de registros.

En el ámbito económico se reservan el control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria. En contratación pública se incluyen la potestad tarifaria, la interpretación, modificación unilateral y resolución de contratos, así como la verificación y control de su cumplimiento. No toda tarea de contratación está reservada: la elaboración material de documentos, la carga de datos o el apoyo administrativo pueden ser funciones instrumentales; las prerrogativas decisorias corresponden a funcionarios.

También se reservan el reintegro de ayudas y subvenciones, el deslinde y la recuperación de bienes públicos y determinadas funciones en procedimientos de entidades instrumentales. En estas últimas, la ley protege especialmente el asesoramiento jurídico preceptivo, la instrucción y propuesta de resolución en procedimientos desfavorables o de gravamen y las actuaciones que impliquen poderes exorbitantes.

Finalmente, el artículo 15 menciona funciones atribuidas por la legislación a cuerpos específicos: letrados de la Junta, letrados de la Administración sanitaria, inspecciones, agentes medioambientales, cuerpos de bomberos forestales y otros cuerpos especiales. La relación se ha ido adaptando mediante reformas legales, por lo que debe consultarse el texto consolidado.

7.3. Puestos que pueden adscribirse a personal laboral

Como regla general, los puestos de la Administración de la Junta son desempeñados por personal funcionario. La ley permite, no obstante, que determinados puestos se adscriban a personal laboral atendiendo a la naturaleza de sus tareas.

Entre ellos se encuentran puestos de naturaleza no permanente, periódica o discontinua; trabajos propios de oficios; vigilancia, custodia, recepción, información, reproducción documental y conducción de vehículos; mantenimiento y conservación; artes gráficas; encuestas; protección civil; comunicación social; actividades artísticas, sociales, asistenciales o culturales y atención a menores.

También pueden ser laborales ciertos puestos técnicos de elevada especialización cuando no existan cuerpos o especialidades funcionariales adecuados, así como tareas auxiliares o instrumentales de apoyo que no impliquen ejercicio de autoridad. La relación de puestos de trabajo debe identificar expresamente la clase de personal a la que se adscribe cada puesto.

La adscripción laboral no depende solo de la titulación requerida. Dos puestos que exijan una misma formación universitaria pueden tener diferente naturaleza jurídica si uno ejerce potestades públicas y el otro realiza actividades técnicas o instrumentales. El criterio decisivo es la función asignada.

7.4. Consecuencias organizativas

La reserva condiciona la creación y modificación de puestos, las convocatorias de selección, la contratación externa y la distribución interna de tareas. Una Administración no puede eludirla contratando servicios privados para que adopten decisiones administrativas reservadas, ni asignando a personal laboral una función de autoridad por medio de una instrucción interna.

En las entidades instrumentales, donde existe mayor presencia de personal laboral, el análisis resulta especialmente relevante. La forma jurídica de la entidad no neutraliza la reserva cuando se ejercen potestades públicas o se preparan propuestas decisorias dotadas de efectos desfavorables en los casos expresamente previstos por la ley.

8. DIRECCIÓN PÚBLICA PROFESIONAL

8.1. Concepto y finalidad

La dirección pública profesional pretende establecer un espacio de gestión cualificada entre la dirección política y la ejecución administrativa ordinaria. Su finalidad es que determinados puestos con responsabilidad estratégica sean desempeñados por personas seleccionadas atendiendo a competencias, experiencia, mérito, capacidad, publicidad e idoneidad, y que su continuidad dependa del cumplimiento de objetivos evaluables.

El personal directivo profesional desarrolla funciones de dirección sometidas a las instrucciones de los órganos políticos, pero dispone de responsabilidad propia sobre la organización y los resultados. No sustituye al Gobierno en la definición de las prioridades políticas ni a los funcionarios en el ejercicio ordinario de las competencias administrativas. Convierte los objetivos políticos legítimos en estrategias, programas, proyectos y sistemas de gestión.

La ley dispone que los puestos directivos deben estar catalogados específicamente. No basta con que una persona ejerza de hecho tareas de coordinación para adquirir esta condición. La catalogación identifica el puesto, sus responsabilidades, las competencias exigidas, el sistema de selección y el régimen de evaluación.

8.2. Clases de personal directivo público profesional

El artículo 19 distingue dos modalidades. La primera está constituida por determinados altos cargos que, por la naturaleza predominantemente profesional de sus funciones, se integran en el modelo de dirección profesional. Entre ellos se incluyen las Secretarías Generales Técnicas y determinados órganos directivos con responsabilidades de inspección, control económico-financiero, tributos, asistencia jurídica o recursos humanos, además de los órganos que se determinen legalmente.

La segunda modalidad comprende puestos directivos que no tienen la consideración de alto cargo y que dependen directamente de órganos centrales o periféricos. Se reservan, en los términos establecidos, a personal funcionario de carrera o laboral fijo que pertenezca al grupo A, posea titulación universitaria y acredite las competencias directivas requeridas.

La Consejería competente en función pública debe mantener la relación o catálogo de puestos de dirección profesional. Esta publicidad permite conocer qué puestos están sometidos al sistema y evita que la calificación dependa de decisiones informales.

8.3. Funciones directivas

Las funciones del personal directivo profesional incluyen colaborar en la definición de políticas, realizar planificación estratégica, establecer objetivos, impulsar cambios organizativos y dirigir equipos. La ley incorpora expresamente una perspectiva de igualdad en el liderazgo y en la gestión de personas.

También le corresponde promover la gobernanza, coordinar relaciones internas y externas, negociar, administrar recursos, controlar la ejecución, evaluar resultados, proponer medidas correctoras y rendir cuentas. La innovación y la calidad forman parte del núcleo de la dirección, no como actividades accesorias, sino como instrumentos para mejorar los servicios.

8.4. Selección

La selección se rige por mérito, capacidad, publicidad e idoneidad. Deben valorarse conocimientos, aptitudes, experiencia profesional, competencias técnicas y competencias directivas. La convocatoria pública garantiza concurrencia y transparencia, aunque la naturaleza directiva permita una valoración cualitativa superior a la existente en procesos selectivos puramente reglados.

La ley crea una Comisión independiente de selección adscrita a la Consejería competente en función pública. Sus integrantes deben ser profesionales de reconocido prestigio, nombrados por el Consejo de Gobierno, con presencia equilibrada de mujeres y hombres. Las decisiones deben ser públicas y motivadas, y la Comisión responde de su actuación ante el Parlamento.

El Instituto Andaluz de Administración Pública presta apoyo técnico y puede intervenir en la valoración y acreditación de competencias. Su papel conecta la selección directiva con la formación, el aprendizaje y el desarrollo profesional.

8.5. Acuerdo de gestión

El desempeño del puesto debe vincularse a un acuerdo de gestión. Este documento concreta los objetivos, los indicadores, los recursos, la periodicidad de la evaluación y, cuando proceda, la parte variable de la retribución. No se trata de un contrato privado, sino de un instrumento de responsabilización dentro de la relación pública de dirección.

Los objetivos han de ser suficientemente concretos para permitir evaluación, pero deben tener en cuenta que una organización pública no persigue únicamente resultados económicos. La legalidad, la calidad, la accesibilidad, la equidad, la continuidad asistencial, la satisfacción ciudadana y el cumplimiento presupuestario pueden constituir dimensiones relevantes.

El acuerdo tampoco permite modificar las competencias atribuidas por las normas. Un directivo no puede asumir potestades de otro órgano porque el documento le encomiende un resultado. La competencia sigue determinada por la ley, los reglamentos y las disposiciones organizativas.

8.6. Evaluación y cese

El personal directivo se somete a evaluación continua y periódica, al menos cada dos años. La evaluación debe valorar el grado de cumplimiento de objetivos, la calidad de la gestión, la utilización de recursos y las competencias demostradas. Sus resultados influyen en la continuidad y en la retribución variable.

El superior jerárquico realiza la evaluación, pudiendo recibir asesoramiento de la Comisión independiente o del Instituto Andaluz de Administración Pública. La ley exige publicidad de los acuerdos de gestión y de los resultados, con respeto a la protección de datos y a los límites legítimos de la información pública.

El cese puede producirse por finalización del período, renuncia o evaluación negativa motivada. En el caso de los altos cargos directivos también puede operar una decisión discrecional debidamente motivada o una reorganización. La discrecionalidad no equivale a arbitrariedad: debe existir competencia, procedimiento, finalidad pública y motivación suficiente.

8.7. Responsabilidad, ética e incompatibilidades

La dirección profesional se somete al régimen disciplinario, de incompatibilidades, transparencia e integridad que corresponda a la naturaleza del puesto. La responsabilidad por resultados no excluye la responsabilidad jurídica derivada de actos ilegales, daños, infracciones presupuestarias o incumplimientos disciplinarios.

La profesionalización exige neutralidad, objetividad, confidencialidad, prevención de conflictos de intereses y rendición de cuentas. Quien ocupa un puesto directivo debe identificar las situaciones en las que intereses personales, familiares, económicos o profesionales puedan comprometer su imparcialidad y aplicar las reglas de abstención.

9. PLANIFICACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS

9.1. Concepto y objetivos

Planificar recursos humanos significa anticipar qué personal necesita la Administración, con qué perfiles, en qué unidades, durante qué período y con qué coste. No consiste únicamente en contar plazas vacantes. Debe relacionar las necesidades de los servicios con las competencias profesionales disponibles, la evolución tecnológica, las jubilaciones previsibles, la movilidad, la formación, la organización territorial y las disponibilidades presupuestarias.

La adecuada dimensión de efectivos no implica necesariamente reducir personal. Puede exigir aumentar plantillas en servicios deficitarios, redistribuir puestos, recualificar profesionales, automatizar tareas repetitivas o reforzar áreas sometidas a nuevas obligaciones. La eficiencia consiste en asignar los recursos de forma adecuada para lograr los fines públicos, no en minimizar indiscriminadamente el número de empleados.

9.2. Instrumentos de planificación

La Ley 5/2023 identifica como instrumentos los planes de ordenación de recursos humanos, la oferta de empleo público o instrumento similar y los registros de personal. Cada uno cumple una función distinta.

• Planes de ordenación: diagnostican necesidades y articulan medidas organizativas, de movilidad, formación, promoción o incorporación.
• Oferta de empleo público: identifica necesidades con dotación presupuestaria que deben cubrirse mediante personal de nuevo ingreso.
• Registros de personal: proporcionan información fiable sobre efectivos, puestos, situaciones, méritos y evolución profesional.

La planificación exige datos. Una Administración que no conoce la edad de sus plantillas, el número de vacantes, las competencias disponibles, la distribución territorial o el nivel de temporalidad no puede adoptar decisiones racionales. De ahí la conexión entre planificación y gestión integrada de la información.

9.3. Planes de ordenación de recursos humanos

El Consejo de Gobierno puede aprobar planes de ordenación de recursos humanos para el personal funcionario y laboral, previa negociación colectiva en las materias que afecten a las condiciones de trabajo. Los planes deben respetar los límites presupuestarios y las directrices de política de personal.

Antes de elaborar el plan debe analizarse la disponibilidad y necesidad de personal, tanto en número como en perfiles profesionales y niveles de cualificación. El diagnóstico puede abarcar toda la Administración o un sector orgánico o funcional: por ejemplo, los servicios informáticos, la inspección, la contratación pública o determinadas áreas sanitarias.

Los planes pueden modificar sistemas de organización del trabajo o estructuras de puestos; promover movilidad voluntaria; convocar concursos limitados a determinados ámbitos; establecer medidas de promoción interna, recualificación o movilidad forzosa; prever incorporación de nuevo personal; identificar sectores prioritarios; impulsar teletrabajo o trabajo a tiempo parcial; e incluir incentivos a la jubilación voluntaria dentro de la legislación de Seguridad Social.

La movilidad forzosa es una medida especialmente intensa. Debe estar prevista legalmente, responder a necesidades objetivas, respetar las garantías profesionales y familiares y aplicarse con proporcionalidad. No puede utilizarse como sanción encubierta ni como mecanismo arbitrario para desplazar personal.

La recualificación adquiere importancia ante la digitalización. La desaparición o transformación de tareas no debe conducir automáticamente a la amortización del empleo. Los planes pueden formar al personal para asumir nuevas funciones, utilizar herramientas digitales o integrarse en unidades con necesidades emergentes.

9.4. Negociación colectiva y planificación

Los criterios generales de los planes y de la planificación estratégica que afecten a condiciones de trabajo son materia de negociación. Negociar no equivale necesariamente a alcanzar acuerdo. La Administración debe convocar al órgano competente, aportar información suficiente, actuar de buena fe y considerar las propuestas sindicales.

La potestad de autoorganización mantiene ámbitos excluidos de negociación, especialmente cuando se trata de decisiones estrictamente estructurales. Sin embargo, si sus consecuencias repercuten en jornada, movilidad, retribuciones, provisión o condiciones de trabajo, esos efectos deben negociarse en los términos del TREBEP y de la Ley 5/2023.

10. OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO, REGISTROS DE PERSONAL Y GESTIÓN INTEGRADA

10.1. Oferta de empleo público

La oferta de empleo público reúne las necesidades de personal con asignación presupuestaria que deban cubrirse mediante nuevo ingreso. No contiene necesariamente todos los puestos vacantes. Una vacante puede cubrirse por provisión, movilidad, reingreso u otros mecanismos internos sin incorporarse a una oferta destinada a nuevo personal.

La oferta debe indicar, como mínimo, el número de plazas de funcionarios de carrera y personal laboral fijo; su agrupación por grupos, subgrupos, cuerpos, especialidades, opciones o categorías; y el número correspondiente a cada sistema de acceso.

La posibilidad de aumentar hasta un diez por ciento las plazas no autoriza a alterar libremente la oferta. Debe aplicarse en la convocatoria correspondiente, respetar la dotación presupuestaria y mantenerse dentro del límite legal. El plazo de tres años es improrrogable y pretende evitar ofertas formalmente aprobadas que no se ejecuten.

No pueden convocarse pruebas para plazas cuya cobertura no esté comprometida en una oferta o instrumento similar. Tampoco es necesario que los puestos destinados al nuevo ingreso hayan sido previamente convocados en concurso de méritos. Son procedimientos distintos: el concurso provee puestos entre personal existente; la selección incorpora nuevo personal.

La oferta se aprueba anualmente, previa negociación colectiva. El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar la oferta general de la Administración de la Junta, mientras que las convocatorias concretas corresponden a los órganos establecidos por la normativa.

10.2. Registros de personal

Cada Administración pública y las entidades de su sector instrumental deben constituir un registro de personal. En la Administración General de la Junta existe el Registro General de Personal, adscrito a la Consejería competente en función pública.

En él se inscriben los actos que afectan al desarrollo profesional: nombramientos, tomas de posesión, situaciones, reconocimientos, carrera, sanciones, ceses y demás incidencias previstas reglamentariamente. La fiabilidad del registro es esencial para nóminas, antigüedad, trienios, provisión, jubilación y planificación.

La inscripción es requisito de eficacia para los actos de reconocimiento de derechos en materia de personal. Esto significa que el acto no despliega plenamente sus efectos registrales y económicos mientras no se practique la inscripción exigida. Sin embargo, la inscripción no convalida los vicios del acto. Un nombramiento dictado por órgano incompetente no se vuelve válido por haber sido anotado.

El personal tiene derecho a conocer sus asientos y obtener certificaciones. Los datos quedan protegidos por la normativa de protección de datos, pero pueden anonimizarse para análisis y planificación siempre que se garantice que el proceso no sea reversible y no permita identificar a las personas.

El Registro General debe coordinarse con los registros sectoriales, con las entidades del sector público andaluz, con el Registro Central de Personal estatal y con los registros de las demás Administraciones de Andalucía. La Junta debe cooperar con las entidades locales que carezcan de capacidad técnica o financiera suficiente.

10.3. Gestión integrada de recursos humanos

La ley permite establecer un único sistema integrado de recursos humanos bajo la dirección de la Consejería competente en función pública. Su finalidad es evitar bases de datos inconexas, automatizar procedimientos y garantizar interoperabilidad.

El Registro General puede incorporar méritos curriculares obtenidos a lo largo de la vida profesional. Esta información facilita la provisión, la promoción, la formación y la acreditación de competencias, aunque su incorporación y valoración deben ajustarse al desarrollo reglamentario y a las bases de cada procedimiento.

Las agencias pueden disponer de sus propios sistemas, pero han de ser interoperables con el sistema general. La interoperabilidad no significa acceso indiscriminado: cada órgano solo puede tratar los datos necesarios para sus competencias y debe mantener trazabilidad, perfiles de acceso y medidas de seguridad.

11. ESTRUCTURA DEL EMPLEO PÚBLICO: CUERPOS, ESCALAS, ESPECIALIDADES Y GRUPOS

11.1. Cuerpos, escalas, especialidades y opciones

El personal funcionario se agrupa en cuerpos, escalas, especialidades y, en su caso, opciones. El cuerpo reúne a personas seleccionadas para desempeñar un conjunto homogéneo de funciones. Las escalas, especialidades y opciones permiten una diferenciación más precisa por titulación, conocimientos o ámbito funcional.

La creación, modificación y supresión de cuerpos, escalas, especialidades y opciones requiere ley. Esta reserva impide que una simple resolución administrativa cree una nueva estructura funcionarial. La norma de creación debe determinar, como mínimo, la denominación, el grupo o subgrupo, las funciones básicas y la titulación exigida.

Las funciones básicas de un cuerpo no deben confundirse con las competencias de un órgano. El cuerpo define el ámbito profesional de sus integrantes; la competencia determina qué órgano administrativo puede adoptar una decisión. Un funcionario del Cuerpo Superior de Administración puede preparar una propuesta, pero solo el órgano competente puede resolver.

11.2. Grupos de clasificación profesional

Para acceder a los subgrupos A1 y A2 se exige la titulación universitaria que establezca la norma de creación del cuerpo. La clasificación en A1 o A2 atiende al nivel de responsabilidad y a las características de las pruebas de acceso, no a una simple comparación formal de titulaciones.

El grupo B, frecuentemente olvidado en preguntas tipo test, exige el título de Técnico Superior. C1 requiere Bachiller o Técnico y C2 el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria o equivalente. Las equivalencias deben estar reconocidas por la normativa educativa, no pueden declararse discrecionalmente en cada convocatoria.

11.3. Cuerpos generales

Los cuerpos generales desarrollan funciones comunes de la actividad administrativa. La Ley 5/2023 configura el Cuerpo Superior de Administración, clasificado en A1; el Cuerpo Superior de Gestión Administrativa, A2; el Cuerpo Técnico de Gestión Administrativa, grupo B; el Cuerpo Administrativo, C1; y el Cuerpo Auxiliar Administrativo, C2.

El Cuerpo Superior de Administración asume funciones superiores de planificación, asesoramiento, elaboración normativa, gestión de recursos, evaluación y diseño de procedimientos. Es el ámbito funcionarial directamente relacionado con la opción Administración General de Técnico de Función Administrativa.

El Cuerpo Superior de Gestión Administrativa realiza funciones de gestión, aplicación normativa, tramitación y propuesta, colaboración con las funciones superiores y elaboración de informes. El Cuerpo Técnico de Gestión Administrativa se orienta a puestos de naturaleza técnica correspondientes al grupo B.

El Cuerpo Administrativo desarrolla tareas de colaboración, tramitación, comprobación, actualización de información, gestión documental, inventarios, ofimática y atención a la ciudadanía. El Cuerpo Auxiliar Administrativo realiza funciones complementarias o instrumentales de archivo, registro, digitalización, transcripción y atención.

11.4. Cuerpos especiales

Los cuerpos especiales se vinculan a titulaciones, profesiones o conocimientos específicos. La ley incluye el Cuerpo Superior Facultativo, A1; el Cuerpo Técnico Facultativo, A2; cuerpos técnicos del grupo B; el Cuerpo de Ayudantes, C1; y el Cuerpo Auxiliar Técnico, C2.

También reconoce cuerpos especiales singularizados por su normativa: letrados, inspecciones, cuerpos sanitarios, agentes medioambientales y cuerpos relacionados con emergencias y protección del medio natural, entre otros. Las modificaciones sectoriales pueden crear, transformar o suprimir cuerpos y especialidades, por lo que esta parte exige revisión del texto consolidado.

La distinción entre cuerpos generales y especiales no implica una jerarquía entre ellos. Responde al tipo de funciones y conocimientos. Un cuerpo especial puede encontrarse en A1, A2, B, C1 o C2 según la titulación, responsabilidad y naturaleza de sus tareas.

11.5. Clasificación del personal laboral

El personal laboral se clasifica conforme a la legislación laboral y al convenio colectivo. La ley orienta la negociación hacia una clasificación equiparable al Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales, buscando homogeneidad y correspondencia entre competencias y grupos profesionales.

Esta clasificación no transforma al personal laboral en funcionario ni permite equiparar automáticamente categorías laborales y cuerpos. Puede existir correspondencia retributiva o funcional, pero cada relación conserva su naturaleza jurídica y su sistema de acceso, provisión, movilidad y extinción.

12. PUESTOS DE TRABAJO Y RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO

12.1. El puesto como unidad básica

El puesto conecta a la persona con la organización. Tiene una denominación, funciones, adscripción orgánica, requisitos, sistema de provisión y consecuencias retributivas. El funcionario pertenece a un cuerpo, pero desempeña un puesto concreto. Puede cambiar de puesto sin perder su cuerpo ni su condición funcionarial.

La ley admite estructuras provisionales y complementarias vinculadas a proyectos o programas desarrollados entre órganos distintos. Esta flexibilidad facilita equipos multidisciplinares, pero no permite crear órganos o alterar competencias al margen de las normas. La estructura de proyecto se superpone temporalmente a los puestos existentes.

12.2. Relaciones de puestos de trabajo

Las relaciones de puestos de trabajo son instrumentos públicos mediante los que la Administración planifica, racionaliza y ordena su personal. No son una mera lista informativa. Definen la arquitectura de puestos, determinan su adscripción y condicionan la provisión, las retribuciones complementarias y la selección del personal adecuado.

Las RPT deben ser públicas y mantenerse actualizadas. La publicidad permite conocer la estructura administrativa, controlar la correcta clasificación de puestos y garantizar que los procedimientos de provisión se ajustan a las características previamente establecidas.

Como mínimo, la RPT debe contener:

• La denominación del puesto y su adscripción a personal funcionario, laboral o eventual.
• El cuerpo, especialidad, opción, grupo o categoría profesional correspondiente.
• El sistema de provisión.
• La adscripción orgánica.
• Las retribuciones complementarias.
• Los requisitos y, cuando proceda, méritos, capacidades, experiencia o categoría profesional.
• En puestos eventuales, el grupo o subgrupo de asimilación retributiva.

La RPT no debe incluir exigencias arbitrarias diseñadas para favorecer a una persona concreta. Los requisitos y méritos han de estar relacionados con las funciones. Una exigencia desproporcionada puede restringir ilegítimamente la movilidad y vulnerar mérito, capacidad e igualdad.

12.3. Competencia para aprobar y modificar

La elaboración, tramitación, aprobación y modificación de las RPT de la Administración General corresponde a la Consejería competente en función pública, conforme al procedimiento reglamentario y a los objetivos de los instrumentos de planificación.

La atribución centralizada permite verificar la coherencia de niveles, requisitos, adscripciones y complementos. Cada Consejería formula necesidades y propuestas, pero no puede modificar unilateralmente la relación general fuera de los cauces establecidos.

La ley contempla modificaciones automáticas aprobadas por el órgano directivo central competente en función pública. Entre ellas figuran determinados cambios de dependencia derivados de reestructuraciones, ejecución de sentencias firmes, reingresos, aplicación de ofertas de empleo, asignación de puestos a personal cesado o removido y supresión de puestos declarados a extinguir cuando quedan vacantes.

También pueden crearse puestos imprescindibles por extraordinaria y urgente necesidad para garantizar servicios a la ciudadanía. Esta habilitación no elimina el control presupuestario: cuando la medida afecte a la plantilla presupuestaria debe respetarse la Ley del Presupuesto.

12.4. RPT, plantilla y oferta de empleo

Estos instrumentos están relacionados, pero no son intercambiables. Un puesto puede figurar en la RPT y estar vacante, pero no incluirse en la oferta porque se pretende cubrir mediante movilidad. Una plaza puede estar presupuestada, pero su incorporación a una convocatoria exige cumplir las reglas de la oferta. Un plan puede proponer la supresión o creación de puestos, pero la modificación debe materializarse en la RPT y, cuando corresponda, en el presupuesto.

13. APLICACIÓN EN EL SERVICIO ANDALUZ DE SALUD Y DISTINCIONES DE EXAMEN

13.1. Convivencia de regímenes en el SAS

En el Servicio Andaluz de Salud conviven personal estatutario, funcionario, laboral, eventual y directivo. La correcta resolución de un expediente comienza identificando la naturaleza de la relación. No pueden aplicarse automáticamente las mismas reglas de selección, provisión, jornada, situaciones, negociación o disciplina a todos los colectivos.

La mayoría de las categorías asistenciales y de gestión se encuentran vinculadas mediante régimen estatutario. Su norma central es la Ley 55/2003. Determinadas funciones pueden estar atribuidas a personal funcionario, especialmente cuando se integran en cuerpos de inspección, asesoramiento jurídico o Administración General. También existe personal laboral sujeto a la legislación laboral y al convenio correspondiente.

La Ley 5/2023 proporciona el marco general andaluz y resulta supletoria para el personal estatutario en lo no previsto por su normativa específica. Esta regla puede ser relevante en materias organizativas o procedimentales, pero no autoriza a ignorar las especialidades sanitarias.

13.2. Órganos y competencias

El Consejo de Gobierno aprueba las grandes decisiones de política de personal, los instrumentos generales de planificación y las ofertas de empleo dentro de su competencia. La Consejería competente en función pública coordina el sistema general. La Consejería competente en salud y los órganos del SAS ejercen las competencias específicas sobre personal sanitario conforme a la legislación de salud, el Estatuto Marco, los decretos de estructura y las delegaciones vigentes.

Dentro del SAS, las Direcciones Gerencias y unidades de personal tramitan nombramientos, ceses, permisos, situaciones, nóminas, carrera, bolsas y provisión. Su competencia no deriva del mero hecho de ocupar una posición directiva: debe encontrarse atribuida por una norma, una delegación o una desconcentración válidamente publicada cuando sea necesaria.

Un Técnico de Función Administrativa debe comprobar siempre el órgano competente, la norma atributiva, la existencia de crédito, la negociación exigible, la inscripción registral y la vía de impugnación. Un expediente materialmente correcto puede ser inválido si lo resuelve un órgano incompetente.

13.3. Planificación sanitaria

La planificación de recursos humanos sanitarios debe relacionarse con la cartera de servicios, la población atendida, la distribución territorial, la continuidad asistencial, la dificultad de cobertura, la formación especializada, la seguridad del paciente y la evolución tecnológica. No basta con trasladar mecánicamente los criterios de una oficina administrativa.

Los planes pueden identificar categorías deficitarias, centros de difícil cobertura, jubilaciones masivas, necesidades de recualificación digital o desequilibrios entre atención primaria y hospitalaria. Las medidas pueden incluir selección, movilidad, formación, redistribución, fidelización, desarrollo profesional y transformación de puestos.

La información procedente de los sistemas corporativos de recursos humanos permite analizar efectivos, ausencias, temporalidad, edad, movilidad y costes. Su utilización debe respetar la finalidad, la minimización de datos, la confidencialidad y los perfiles de acceso.

13.4. Supuesto práctico integrado

13.5. Distinciones frecuentes

• Órgano superior frente a órgano gestor: el artículo 7 solo incluye Consejo de Gobierno y Consejería competente en función pública.
• Normativa específica frente a exclusión: el personal estatutario está incluido con legislación específica; el alto cargo está excluido salvo las reglas de dirección profesional.
• Funcionario interino frente a temporal laboral: uno recibe nombramiento administrativo; el otro celebra contrato laboral.
• Personal eventual frente a directivo profesional: el eventual desempeña confianza o asesoramiento; el directivo ejerce funciones profesionales evaluables.
• Plan frente a oferta: el plan contiene medidas amplias; la oferta compromete plazas de nuevo ingreso.
• Cuerpo frente a puesto: el cuerpo expresa pertenencia profesional; el puesto es una unidad organizativa concreta.
• RPT frente a plantilla presupuestaria: la primera ordena jurídicamente; la segunda dota económicamente.
• Validez frente a eficacia registral: la inscripción puede ser requisito de eficacia, pero no convalida un acto inválido.

14. CONCLUSIONES E IDEAS CLAVE

La función pública andaluza se integra en un sistema territorial complejo. El Estado establece las bases mediante la Constitución y el TREBEP; Andalucía desarrolla su competencia a través del Estatuto de Autonomía y de la Ley 5/2023; y determinados colectivos, como el personal estatutario del SAS, se rigen prioritariamente por normas especiales.

El artículo 76 del Estatuto atribuye a Andalucía competencia exclusiva sobre planificación, organización general, formación y acción social, competencia compartida sobre régimen estatutario y competencia exclusiva sobre la adaptación organizativa y formación del personal laboral, respetando la legislación estatal.

La Ley 5/2023 ordena de manera completa el sistema autonómico. Sus trece títulos abarcan desde las disposiciones generales hasta las relaciones interadministrativas. Para este tema son especialmente relevantes el título I, relativo a ámbito, órganos y clases de personal; el título II, dedicado a la dirección pública profesional; y el título VIII, sobre planificación y estructura del empleo.

Los órganos superiores en materia de recursos humanos son únicamente el Consejo de Gobierno y la Consejería competente en función pública. El primero dirige la política general, aprueba ofertas e instrumentos y fija directrices generales. La segunda planifica, coordina, desarrolla y ejecuta esa política, además de ordenar las relaciones de puestos. Las restantes Consejerías ejercen la jefatura y gestión del personal de sus ámbitos.

La clasificación del personal distingue funcionarios de carrera, interinos, laborales y eventuales. El personal estatutario del SAS mantiene un régimen específico. La reserva de funciones asegura que la autoridad, la fe pública, la inspección dotada de presunción, determinadas prerrogativas contractuales y otras potestades sean ejercidas por funcionarios.

La dirección pública profesional se apoya en puestos catalogados, convocatoria pública, selección por competencias, acuerdo de gestión, objetivos, evaluación y rendición de cuentas. Su finalidad es profesionalizar la gestión sin sustituir la legitimidad de la dirección política ni las competencias de los órganos administrativos.

La planificación conecta necesidades, perfiles, presupuesto, movilidad, formación, oferta de empleo y puestos. Los planes de ordenación tienen un alcance estratégico; la oferta identifica plazas de nuevo ingreso; los registros suministran información; y la gestión integrada permite automatizar y coordinar los procedimientos.

La estructura del empleo se articula mediante cuerpos, escalas, especialidades, grupos y puestos. Los cuerpos se crean por ley; los puestos se ordenan en relaciones públicas y actualizadas. Conocer la diferencia entre cuerpo, plaza, puesto, plantilla, RPT y oferta resulta imprescindible para resolver preguntas y expedientes.

15. MAPA CONCEPTUAL