Tema 15
La Administración Pública
El concepto y su papel en el ordenamiento político del Estado · El sometimiento al Derecho · Los principios de legalidad y jerarquía normativa · La discrecionalidad administrativa
📑 Índice del Tema
📖 Desarrollo exhaustivo del Tema 15
1. Concepto de Administración Pública
Cuando hablamos de la Administración Pública estamos ante uno de los conceptos más centrales del Derecho Administrativo, y también uno de los que el opositor debe dominar con mayor precisión porque el examen del SAS pregunta de forma recurrente sobre sus principios y su encaje constitucional. Vamos a construirlo paso a paso.
1.1 Aproximaciones al concepto
La Administración Pública puede entenderse desde tres perspectivas que se complementan:
Desde el punto de vista orgánico o subjetivo, la Administración es el conjunto de personas jurídicas y órganos que el ordenamiento designa para llevar a cabo la actividad administrativa. Así, cuando hablamos de la Administración General del Estado, la Junta de Andalucía o el propio Servicio Andaluz de Salud (SAS), nos estamos refiriendo a entes concretos con personalidad jurídica propia.
Desde el punto de vista material u objetivo, la Administración es una función o actividad: la gestión de los intereses públicos conforme a las normas jurídicas. En este sentido, lo que caracteriza a la Administración no es quién la ejerce, sino qué hace y cómo lo hace.
Desde el punto de vista formal, la Administración es aquella actividad sometida al régimen jurídico-administrativo, es decir, regida por el Derecho Administrativo y no por el Derecho privado.
1.2 La definición constitucional: artículo 103 CE
La Constitución Española de 1978 define la Administración en su artículo 103, que es el artículo más preguntado en el examen para este tema. Dice así:
«La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.»
— Artículo 103.1 de la Constitución Española
Este precepto hace varias cosas al mismo tiempo. Por un lado, define la finalidad de la Administración (servir los intereses generales con objetividad). Por otro, enumera los principios de organización y actuación. Y, crucialmente, establece el sometimiento pleno a la ley y al Derecho, que es la base del Estado de Derecho.
1.3 Los principios del artículo 103.1 CE en detalle
Es imprescindible que memorices los seis principios del artículo 103.1 CE. Una forma útil de recordarlos es el acrónimo E-J-D-D-C (Eficacia, Jerarquía, Descentralización, Desconcentración, Coordinación):
| Principio | Significado | Aplicación en el SAS |
|---|---|---|
| Eficacia | La Administración debe conseguir los resultados para los que fue creada, empleando los recursos de forma adecuada. | Resolución de expedientes en plazo. Tramitación ágil de contratos. |
| Jerarquía | Ordenación de los órganos administrativos en niveles, donde los superiores dirigen a los inferiores. | El Jefe de Servicio instruye al Administrativo/a; la Dirección Gerencia del Hospital dirige el área administrativa. |
| Descentralización | Transferencia de competencias a entes distintos con personalidad jurídica propia (p.ej., de la Junta al SAS). | La gestión sanitaria se descentraliza en el SAS, con su propia personalidad jurídica. |
| Desconcentración | Traslado de competencias dentro de la misma organización (de órganos superiores a inferiores), sin cambio de ente. | La Dirección Gerencia del SAS delega funciones en las Direcciones de los hospitales o distritos de AP. |
| Coordinación | Armonización de la actuación de los distintos órganos para evitar disfunciones y solapamientos. | Coordinación entre el Área de Compras, el Servicio de Contabilidad y los Almacenes del hospital. |
2. El papel de la Administración Pública en el ordenamiento político del Estado
La Administración no es un poder del Estado en sentido estricto: la Constitución distingue el poder legislativo (Cortes Generales), el ejecutivo (Gobierno) y el judicial (Jueces y Tribunales). La Administración es el instrumento a través del cual el poder ejecutivo actúa de forma continua y permanente. Dicho de otra manera: mientras el Gobierno decide, la Administración ejecuta.
2.1 Administración y Gobierno: una relación de dependencia funcional
El artículo 97 CE establece que el Gobierno dirige la Administración civil y militar. Y el artículo 103 CE confirma que la Administración actúa «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho», no a la voluntad política en sí misma. Esta distinción es crucial: el Gobierno cambia con cada ciclo electoral, pero la Administración permanece, garantizando la continuidad del Estado.
En el ámbito autonómico, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía dirige la Administración andaluza, y dentro de esta, la consejería competente en materia de salud ejerce la tutela sobre el SAS. El SAS, como organismo autónomo con personalidad jurídica propia, está sujeto a la dirección estratégica de la Consejería de Salud y Consumo, pero goza de autonomía de gestión.
2.2 La Administración Pública en la estructura del Estado
El artículo 137 CE organiza el territorio en municipios, provincias y comunidades autónomas, todas las cuales gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Esto da lugar a una estructura plural de Administraciones:
- Administración General del Estado (AGE): central y periférica (delegaciones del gobierno, subdelegaciones).
- Administraciones de las Comunidades Autónomas: en Andalucía, la Junta de Andalucía y sus organismos dependientes, entre ellos el SAS.
- Administraciones locales: municipios, diputaciones, mancomunidades.
- Instituciones del artículo 87.1 CE: organismos autónomos, agencias, entes públicos empresariales.
3. El sometimiento de la Administración al Derecho
Este es uno de los pilares del Estado de Derecho: nadie, ni siquiera el Estado y sus órganos, está por encima del ordenamiento jurídico. El principio de sujeción de la Administración al Derecho es consecuencia directa de la soberanía popular (art. 1.2 CE) y del principio de legalidad (art. 9.1 y 103.1 CE).
3.1 El artículo 9 CE: la sujeción de todos los poderes públicos al ordenamiento
El artículo 9.1 CE dispone que «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico». Nótese que los poderes públicos (incluida la Administración) están en el mismo plano que los ciudadanos en cuanto a sujeción al Derecho. Este es el fundamento del control judicial de la Administración.
El artículo 9.3 CE garantiza, además, principios como la legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables, la seguridad jurídica, la responsabilidad de los poderes públicos y la interdicción de la arbitrariedad.
3.2 Control de la Administración: la jurisdicción contencioso-administrativa
El artículo 106.1 CE encomienda a los tribunales el control de la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. En concreto, la jurisdicción contencioso-administrativa (regulada en la Ley 29/1998, de 13 de julio) es el orden jurisdiccional competente para conocer de las pretensiones relativas a la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo.
3.3 El artículo 103.1 CE: sometimiento «pleno»
La Constitución no dice simplemente que la Administración respeta la ley, sino que se somete «plena»mente a la ley y al Derecho. La expresión «pleno» excluye cualquier zona de inmunidad: no existe actuación administrativa que escape al control jurídico. Incluso la llamada actividad discrecional (en la que la Administración tiene libertad de elección) está sometida al Derecho en cuanto a sus límites, como veremos en el apartado 6.
4. El principio de legalidad
4.1 Concepto y fundamento
El principio de legalidad en Derecho Administrativo tiene un significado preciso: la Administración solo puede hacer aquello que la ley le permite (principio de vinculación positiva), a diferencia de los particulares, que pueden hacer todo aquello que la ley no prohíbe (principio de vinculación negativa). Esta asimetría es lo que justifica que la Administración tenga que apoyarse siempre en una habilitación legal para actuar.
4.2 Manifestaciones del principio de legalidad
La legalidad se expresa en el ámbito administrativo a través de varias dimensiones:
Legalidad formal: la Administración debe actuar mediante los procedimientos establecidos en la ley. El procedimiento administrativo no es un obstáculo burocrático, sino la garantía de que el ciudadano puede conocer cómo se toman las decisiones que le afectan. La Ley 39/2015 (LPAC) codifica este procedimiento común.
Legalidad sustantiva: el contenido de los actos administrativos debe ajustarse a lo que la ley permite. Un acto contrario a la ley es inválido y puede ser anulado o declarado nulo de pleno derecho.
Reserva de ley: hay materias que solo pueden regularse mediante ley formal (y no mediante reglamento). Por ejemplo, la regulación de derechos fundamentales (art. 53 CE) exige ley orgánica.
4.3 La legalidad en la Ley 40/2015 (LRJSP)
La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, recoge en su artículo 3 los principios generales de actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destaca:
- Servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho (reproduciendo el art. 103 CE).
- Respetar en su actuación y relaciones los principios de: buena fe, confianza legítima, lealtad institucional, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad, así como economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
5. La jerarquía normativa
5.1 Concepto y fundamento constitucional
La jerarquía normativa es el principio según el cual las normas jurídicas no tienen todas el mismo valor, sino que se ordenan en una escala de mayor a menor rango, de tal forma que una norma de rango inferior no puede contradecir a una de rango superior, y si lo hace, es inválida. Este principio está reconocido en el artículo 9.3 CE y es uno de los pilares del Estado de Derecho.
5.2 La pirámide normativa (Kelsen) aplicada al ordenamiento español
| Nivel | Tipo de norma | Órgano que la aprueba | Nota clave |
|---|---|---|---|
| 1º | Constitución Española | Poder constituyente | Norma suprema del ordenamiento |
| 2º | Leyes orgánicas (LO) | Congreso: mayoría absoluta | Art. 81 CE. Derechos fundamentales, Estatutos de Autonomía, régimen electoral |
| 3º | Leyes ordinarias y normas con rango de ley | Cortes Generales / Parlamento autonómico | Ley 39/2015, Ley 40/2015, Ley 55/2003, Ley 2/1998 Salud Andalucía… |
| Decretos legislativos (textos refundidos y articulados) | Gobierno (con delegación parlamentaria) | Ej. TREBEP = RDLeg. 5/2015 | |
| Decretos-leyes | Gobierno (urgencia y necesidad) | Necesitan convalidación del Congreso | |
| 4º | Reglamentos: Reales Decretos | Consejo de Ministros / Consejo de Gobierno | Potestad reglamentaria |
| 5º | Órdenes ministeriales / Consejerías | Ministros / Consejeros/as | |
| 6º | Resoluciones, circulares, instrucciones | Órganos inferiores | Solo vinculan internamente |
5.3 La potestad reglamentaria de la Administración
La potestad reglamentaria es la facultad de la Administración para dictar normas de rango inferior a la ley (reglamentos). Esta potestad emana del propio artículo 97 CE (que reconoce al Gobierno la potestad reglamentaria) y está regulada en la Ley 40/2015 (arts. 128 a 132).
Los reglamentos tienen los siguientes límites: no pueden contradecir la Constitución ni las leyes; no pueden regular materias reservadas a la ley; y están sometidos al control de los tribunales contencioso-administrativos (no del Tribunal Constitucional, que solo controla normas con rango de ley).
6. La discrecionalidad de la Administración: concepto, fundamento y límites
6.1 Concepto: ¿qué es la discrecionalidad?
La actividad administrativa puede clasificarse en dos grandes categorías según el margen de libertad que la ley reconoce a la Administración:
Actividad reglada: la ley determina exactamente cómo debe actuar la Administración ante una situación dada. No hay margen de elección: el Administrativo/a comprueba que concurren los requisitos y aplica la consecuencia prevista. Ejemplo: si una solicitud de reconocimiento de grado de discapacidad cumple todos los requisitos legales, la resolución estimatoria es obligatoria.
Actividad discrecional: la ley reconoce a la Administración un margen de apreciación para elegir entre varias alternativas igualmente legítimas. La Administración debe ejercer esa libertad, pero siempre dentro de los límites que la propia ley y el Derecho establecen.
6.2 Fundamento de la discrecionalidad
La discrecionalidad no es un defecto del ordenamiento, sino una necesidad inevitable. El legislador no puede prever todas las situaciones que la realidad presenta, y resulta imposible regular con carácter exhaustivo las innumerables circunstancias en que la Administración debe actuar. La discrecionalidad permite a la Administración adaptar su actuación a las circunstancias concretas de cada caso, siempre con el objetivo de servir mejor al interés general.
La Ley 39/2015 y la Ley 40/2015 reconocen implícitamente la discrecionalidad al establecer que la Administración debe motivar sus actos cuando se ejerciten potestades discrecionales (art. 35 LPAC), lo que evidencia que el legislador admite que existen espacios de decisión no completamente predeterminados.
6.3 Límites de la discrecionalidad
El ejercicio de la potestad discrecional tiene límites que los tribunales pueden controlar. La jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ha establecido las siguientes técnicas de control:
| Técnica de control | En qué consiste |
|---|---|
| Control de los elementos reglados | Todo acto discrecional tiene elementos reglados (competencia del órgano, procedimiento, fin perseguido). Esos elementos son controlables por los tribunales. |
| Control a través de los principios generales del Derecho | Los principios de igualdad, proporcionalidad, buena fe, confianza legítima y otros limitan el margen de elección de la Administración. |
| Control por los hechos determinantes | Los hechos que justifican el ejercicio de la discrecionalidad son objetivos y comprobables; si no concurren, el acto puede ser anulado. |
| Deber de motivación | El artículo 35 LPAC exige motivar los actos discrecionales, lo que permite al ciudadano conocer las razones y al tribunal revisar su legalidad. |
| Interdicción de la arbitrariedad | El artículo 9.3 CE prohíbe la arbitrariedad de los poderes públicos. Un acto discrecional arbitrario (inmotivado, desproporcionado, irrazonable) puede ser anulado. |
🏥 Aplicación práctica en el SAS
Vamos a lo que de verdad te va a preguntar el tribunal en el supuesto práctico: ¿cómo se manifiesta todo esto en tu trabajo diario como Administrativo/a del SAS? Te pongo dos casos concretos y luego señalo algunos escenarios típicos de supuesto práctico.
Caso práctico 1: tramitación de una solicitud de acceso a la historia clínica
Un ciudadano presenta en el registro del Hospital Universitario Virgen del Rocío (Sevilla) una solicitud de acceso a su historia clínica. El Administrativo/a que recibe la solicitud debe actuar bajo el principio de legalidad: su actuación no puede ser arbitraria ni depende de su criterio personal. La Ley 41/2002 básica de autonomía del paciente reconoce este derecho (art. 15); la Ley 2/1998 de Salud de Andalucía lo refuerza; y el procedimiento de resolución y notificación se rige por la LPAC (Ley 39/2015).
¿Dónde aparece la discrecionalidad aquí? Si la solicitud está incompleta, el Administrativo/a tiene cierto margen para valorar si es suficiente para tramitarla o si conviene requerir la subsanación (art. 68 LPAC). Pero ese margen no es ilimitado: debe aplicarse con criterios de proporcionalidad y buena fe, sin que se pueda denegar el trámite por razones caprichosas.
Caso práctico 2: resolución de un expediente de contratación en la Dirección Gerencia del SAS
La Unidad de Contratación de la Dirección Gerencia del Área de Gestión Sanitaria Sur de Sevilla necesita contratar el servicio de limpieza de un centro de salud. El responsable del expediente (apoyado por el Administrativo/a) debe actuar conforme a la jerarquía normativa: primero la Ley 9/2017 (LCSP); luego los reglamentos de desarrollo; después las instrucciones internas de la Dirección Gerencia.
¿Dónde entra la discrecionalidad? En la elección del procedimiento de licitación (abierto, restringido, negociado…) según el umbral económico y las características del contrato. Esa elección no es libre: la LCSP la regula, pero dentro de sus márgenes, la Administración tiene libertad de decisión justificada, que deberá motivar en el expediente.
Conexión con los sistemas de información del SAS
La aplicación del principio de legalidad se materializa también en el uso de los sistemas corporativos. Cuando el Administrativo/a opera en GERHONTE (gestión de recursos humanos), las actuaciones de nóminas, permisos o licencias están completamente regladas: el sistema está parametrizado conforme a la normativa vigente (TREBEP, Estatuto Marco, Acuerdos de Mesa Sectorial). La discrecionalidad es mínima.
En el sistema SIGLO (gestión logística), los procesos de entrada y salida de materiales, la valoración de inventarios o el cálculo de stocks tienen también una regulación precisa en las instrucciones internas del SAS, aunque en la gestión del día a día el Administrativo/a puede tener que tomar decisiones con cierto margen (p.ej., qué proveedor contactar ante una urgencia de suministro).
📋 Preguntas de exámenes oficiales SAS
Estas preguntas han sido extraídas directamente de convocatorias oficiales de Administrativo/a del SAS y de categorías equivalentes (APEX/APES). Analizarlas te permite entender qué articula exactamente el tribunal y qué errores se buscan inducir.
33. El principio por el que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, está recogido expresamente en la Constitución en el:
- Artículo 9.
- Artículo 23.
- Artículo 93.
- Artículo 103.
El artículo 103.1 CE es el precepto que, con carácter expreso, establece que la Administración actúa «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». Aunque el art. 9 CE también recoge el principio de legalidad de forma general (para todos los poderes públicos), es el 103 el que lo concreta específicamente para la Administración. El artículo 23 regula el derecho de participación política. El artículo 93 autoriza la cesión de competencias a organizaciones internacionales.
31. La potestad reglamentaria de la Administración Pública es controlada por:
- El Gobierno.
- El Tribunal Constitucional.
- Los Tribunales.
- Las Cortes Generales.
Los reglamentos son normas con rango infra-legal. El Tribunal Constitucional solo controla la constitucionalidad de normas con rango de ley o superior. Los reglamentos están sometidos al control de legalidad por los Tribunales del orden contencioso-administrativo, que pueden anularlos si contravienen la Constitución o las leyes. El Gobierno tiene potestad para dictar reglamentos, pero no para controlar su legalidad. Las Cortes Generales ejercen el control político del Gobierno, no el jurídico de los reglamentos.
32. La aprobación de las leyes orgánicas requiere:
- Mayoría simple del Congreso.
- Mayoría de tres quintos del Senado.
- Mayoría absoluta del Congreso.
- Mayoría de dos tercios del Senado.
El artículo 81.2 CE exige mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en una votación final sobre el conjunto del texto para aprobar una ley orgánica. La mayoría simple (A) es insuficiente para leyes orgánicas. El Senado puede vetar o proponer enmiendas, pero el Congreso puede levantarlos por mayoría absoluta; no es el Senado quien aprueba con tres quintos (B) o dos tercios (D) las LO. Esas mayorías cualificadas del Senado corresponden a otros supuestos constitucionales.
23. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo, entre otros, con los principios de:
- Eficacia y jerarquía.
- Centralización y concentración.
- Superioridad.
- Las respuestas A) y B) son correctas.
Los principios del artículo 103.1 CE son: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. La opción B incluye «centralización», que no solo no aparece en el art. 103 CE sino que es su contrario: el artículo habla de descentralización. La «superioridad» (C) no es un principio constitucional de actuación de la Administración. La opción D es incorrecta porque la B lo es.
28. En la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se recoge entre los principios generales:
- El principio de proporcionalidad.
- Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
- El principio de contradicción e igualdad de los interesados en el procedimiento.
- El principio de necesidad y eficacia.
Este principio está recogido en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015. La proporcionalidad (A) es un principio de la potestad sancionadora (art. 29 LRJSP) y de limitación de derechos, no un principio general en ese mismo artículo. La contradicción e igualdad (C) son principios procedimentales de la Ley 39/2015. La necesidad y eficacia (D) es un principio de la potestad normativa (art. 129 LRJSP), no de los principios generales del artículo 3.
🗺️ Mapa conceptual del Tema 15
Este árbol conceptual te permite ver de un vistazo toda la estructura del tema. Úsalo para repasos rápidos y para construir tu esquema de memorización.
✏️ Cuestionario tipo test — 27 preguntas
Responde cada pregunta, pulsa «Comprobar respuestas» al final para ver tu resultado. Cada pregunta incluye explicación detallada de por qué cada opción es correcta o incorrecta.
🎯 Estrategia de estudio y perlas de examen
Las 5 ideas que no puedes llegar al examen sin saber
Perlas de examen — errores frecuentes del opositor
¿Qué memorizar literalmente y qué esquematizar?
Memoriza literalmente: el texto completo del art. 103.1 CE (es relativamente breve y se pregunta con mucha frecuencia), los cinco principios del art. 103 en orden (Eficacia-Jerarquía-Descentralización-Desconcentración-Coordinación, recuérdalo con la sigla EJDDC), y las materias de ley orgánica del art. 81 CE.
Esquematiza: la pirámide normativa (no hace falta memorizar el articulado, sí la jerarquía y los órganos que aprueban cada nivel), los límites de la discrecionalidad (tabla de técnicas de control judicial), y la diferencia entre vinculación positiva y negativa.
Para las tarjetas Anki: crea una tarjeta por cada artículo clave (103.1 CE, 9.1 CE, 9.3 CE, 106.1 CE, 81.2 CE, 3 Ley 40/2015), con el número de artículo en el anverso y el contenido resumido en el reverso. Así memorizarás los números de artículo, que son lo que el examen suele pedir.
🔗 Conexiones con otros temas del temario
Este tema actúa como el fundamento teórico de toda la parte jurídica del temario. Si lo dominas bien, los temas 16 al 19 te resultarán mucho más fáciles porque ya tendrás el marco conceptual claro.
Diferencias clave entre Administrativo/a y TFA-AG en este tema
El contenido normativo de este tema es prácticamente idéntico al del temario del Técnico/a de Función Administrativa (TFA-AG). La diferencia radica en la aplicación práctica: mientras el TFA tiene un perfil más gestor y directivo, el Administrativo/a es quien tramita los expedientes y atiende al ciudadano en el primer eslabón. Los ejemplos prácticos deben focalizarse en el registro, la tramitación de documentos, la atención presencial y el apoyo administrativo a áreas como RRHH, compras y contabilidad en el SAS.