1. INTRODUCCIÓN

El procedimiento administrativo común es el cauce jurídico a través del cual las Administraciones Públicas forman, expresan y ejecutan sus decisiones. No se trata de una sucesión meramente formal de documentos: constituye una garantía para la ciudadanía, un instrumento para la correcta satisfacción del interés general y un mecanismo que permite controlar que la Administración actúa con competencia, objetividad y sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Su regulación básica se encuentra en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en adelante LPACAP. Esta norma regula, entre otras materias, el ámbito subjetivo al que se aplica, la capacidad de obrar, la condición de interesado, los derechos de las personas, la obligación administrativa de resolver, los efectos de la falta de resolución, el cómputo de términos y plazos, los requisitos y la eficacia de los actos administrativos, su notificación o publicación y las consecuencias de los vicios de nulidad o anulabilidad.

El fundamento constitucional del procedimiento administrativo se localiza especialmente en los artículos 103, 105 y 106 de la Constitución Española. El artículo 103 exige que la Administración sirva con objetividad los intereses generales y actúe con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El artículo 105 remite a la ley la regulación del procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia de la persona interesada. El artículo 106 atribuye a los tribunales el control de la potestad reglamentaria, de la legalidad de la actuación administrativa y de su sometimiento a los fines que la justifican.

En el Servicio Andaluz de Salud, estas reglas se aplican diariamente en la tramitación de expedientes de personal, reconocimiento de derechos económicos, provisión de puestos, selección, contratación, responsabilidad patrimonial, reclamaciones, reintegros, incompatibilidades, sanciones, prestaciones y relaciones con proveedores o personas usuarias. El personal administrativo debe conocer tanto las normas generales como las especialidades del procedimiento concreto que tramite.

2. MARCO NORMATIVO, OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN

2.1. Objeto de la Ley 39/2015

El artículo 1 de la LPACAP delimita un objeto amplio. La Ley regula los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común aplicable a todas las Administraciones Públicas, incluidos los procedimientos sancionadores y de responsabilidad patrimonial, y los principios a los que debe ajustarse el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

La expresión procedimiento administrativo común no significa que todos los expedientes sean idénticos. Significa que existe un núcleo de garantías, trámites, derechos y reglas de actuación que debe respetarse con carácter general. Sobre ese núcleo pueden establecerse especialidades procedimentales cuando sean necesarias por razón de la materia, los órganos competentes, los plazos propios, las formas de iniciación o terminación y la normativa sectorial aplicable.

La regulación de trámites adicionales o distintos de los contemplados en la LPACAP exige, con carácter general, una norma con rango de ley cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para alcanzar los fines propios del procedimiento. Reglamentariamente pueden introducirse especialidades relativas a órganos competentes, plazos propios, formas de iniciación y terminación, publicación e informes que deban recabarse.

2.2. Ámbito subjetivo: el sector público

El artículo 2 establece que la Ley se aplica al sector público, integrado por:

• La Administración General del Estado.
• Las Administraciones de las comunidades autónomas.
• Las entidades que integran la Administración Local.
• El sector público institucional.

El sector público institucional comprende los organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones, las entidades de Derecho privado vinculadas o dependientes y las universidades públicas. Sin embargo, es necesario distinguir entre el ámbito global del sector público y la expresión técnica Administraciones Públicas.

A los efectos de la LPACAP, tienen la consideración de Administraciones Públicas las Administraciones territoriales —Estado, comunidades autónomas y entidades locales— y los organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes. Las entidades de Derecho privado no se convierten por ello en Administraciones Públicas: quedan sujetas a las disposiciones de la Ley que se refieran específicamente a ellas y, en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

Las corporaciones de Derecho público se rigen por su normativa específica cuando ejercen funciones públicas atribuidas por ley o delegadas por una Administración Pública. La LPACAP se aplica entonces con carácter supletorio.

2.3. Aplicación al Servicio Andaluz de Salud

El Servicio Andaluz de Salud es una agencia administrativa integrada en la Administración de la Junta de Andalucía y adscrita a la consejería competente en materia de salud. Como entidad de Derecho público que ejerce funciones administrativas, queda sometido a la LPACAP en la producción de actos, la tramitación de procedimientos y sus relaciones jurídicas con la ciudadanía, el personal, los contratistas y otras entidades.

La LPACAP se complementa en Andalucía con la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, el Decreto 622/2019, de 27 de diciembre, sobre administración electrónica, simplificación de procedimientos y racionalización organizativa, y las normas sectoriales que regulan cada materia concreta.

3. LOS INTERESADOS: CAPACIDAD DE OBRAR, CONCEPTO Y REPRESENTACIÓN

3.1. Capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas

La capacidad de obrar es la aptitud para realizar válidamente actuaciones ante una Administración. El artículo 3 de la LPACAP reconoce esta capacidad a las personas físicas o jurídicas que la ostenten conforme a las normas civiles, pero amplía la legitimación administrativa a determinados sujetos que no siempre disponen de personalidad jurídica propia.

Tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas:

• Las personas físicas o jurídicas con capacidad de obrar conforme a las normas civiles.
• Los menores de edad para ejercer y defender los derechos e intereses cuya actuación les permita el ordenamiento sin asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela, con las limitaciones legalmente aplicables.
• Los grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, cuando una ley les reconozca expresamente esa capacidad.

La capacidad de obrar no debe confundirse con la condición de interesado. Una persona puede tener plena capacidad para actuar ante la Administración y, sin embargo, no guardar ninguna relación jurídica con el objeto de un expediente concreto. Para ser interesada debe encajar además en alguno de los supuestos del artículo 4.

3.2. Concepto de interesado

Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos.
2. Quienes, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión.
3. Quienes tengan intereses legítimos que puedan resultar afectados y se personen antes de que recaiga resolución definitiva.

El derecho subjetivo atribuye a su titular una posición jurídica directamente reconocida y protegida por el ordenamiento. El interés legítimo es una situación en la que la decisión administrativa puede producir para una persona un beneficio o perjuicio real, concreto y diferenciado. No basta un interés genérico en el respeto de la legalidad ni una simple curiosidad por el resultado del procedimiento.

Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales pueden ser titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que reconozca la ley. Asimismo, cuando la condición de interesado deriva de una relación jurídica transmisible, la persona causahabiente sucede en esa posición cualquiera que sea el estado del procedimiento.

3.3. Representación

Las personas interesadas con capacidad de obrar pueden actuar por medio de representante. También pueden hacerlo, cuando una ley lo permita, los sujetos sin personalidad jurídica mencionados en el artículo 3. La actuación se entenderá con el representante salvo manifestación expresa en contrario del interesado.

La representación debe acreditarse para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos. Para los actos y gestiones de mero trámite se presume la representación, sin perjuicio de que la Administración pueda pedir acreditación cuando existan dudas justificadas.

La representación puede acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna, incluida la comparecencia personal o electrónica apud acta y la inscripción en un registro electrónico de apoderamientos. La Administración debe incorporar al expediente la acreditación de la representación y de su alcance.

La falta o insuficiente acreditación no determina necesariamente la pérdida inmediata del trámite. El órgano administrativo debe permitir la subsanación, normalmente en el plazo de diez días, o en un plazo superior cuando las circunstancias lo requieran.

3.4. Pluralidad y aparición de nuevos interesados

Cuando una solicitud, escrito o comunicación contenga varias personas interesadas, las actuaciones se entienden con el representante o con la persona expresamente designada. Si no existe designación, se entienden con quien figure en primer término.

Esta regla organiza las comunicaciones, pero no elimina los derechos individuales de las demás personas interesadas. Todas conservan su legitimación y pueden actuar en defensa de su posición jurídica.

Si durante la instrucción se advierte la existencia de personas titulares de derechos o intereses legítimos y directos que puedan resultar afectadas y cuya identificación conste en el expediente, debe comunicárseles la tramitación. Esta obligación evita que la Administración resuelva sin dar participación a quien puede sufrir directamente los efectos del acto.

4. DERECHOS DE LAS PERSONAS Y DE LOS INTERESADOS

4.1. Derechos generales del artículo 13

El artículo 13 reconoce derechos a todas las personas que tengan capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, aunque no estén participando en un procedimiento concreto. Son derechos generales de relación con la Administración y deben diferenciarse de los derechos adicionales que corresponden a quien ya tiene la condición de interesado en un expediente.

Entre los principales derechos generales se encuentran:

• Comunicarse con las Administraciones mediante un Punto de Acceso General electrónico.
• Recibir asistencia en el uso de medios electrónicos.
• Utilizar las lenguas oficiales en el territorio de la comunidad autónoma conforme al ordenamiento.
• Acceder a la información pública, archivos y registros en los términos de la normativa de transparencia.
• Ser tratadas con respeto y deferencia por autoridades y empleados públicos.
• Exigir las responsabilidades de las Administraciones y autoridades cuando proceda legalmente.
• Obtener y utilizar los medios de identificación y firma electrónica admitidos.
• La protección de los datos personales y la seguridad y confidencialidad de la información contenida en los sistemas públicos.
• Los demás derechos reconocidos por la Constitución y las leyes.

El derecho a recibir asistencia electrónica es especialmente importante para las personas físicas no obligadas a relacionarse electrónicamente. Las oficinas de asistencia en materia de registros y el personal habilitado deben facilitar la identificación, firma y presentación electrónica cuando concurran las condiciones legales.

4.2. Relación electrónica obligatoria

Las personas físicas pueden elegir, con carácter general, si se comunican electrónicamente con la Administración, salvo que estén obligadas por ley o reglamento. El artículo 14 impone esta relación electrónica, al menos, a:

• Las personas jurídicas.
• Las entidades sin personalidad jurídica.
• Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, respecto de los trámites que realicen en ejercicio de esa actividad, incluidos notarios y registradores.
• Quienes representen a una persona obligada a relacionarse electrónicamente.
• Los empleados públicos, para los trámites que realicen por razón de su condición de empleado, en los términos establecidos reglamentariamente.

Reglamentariamente puede establecerse la obligación electrónica para determinados procedimientos y colectivos de personas físicas cuando quede acreditado que disponen de acceso y capacidad económica, técnica, profesional u otras circunstancias que garanticen el uso de esos medios.

4.3. Derechos específicos de los interesados

El artículo 53 añade derechos vinculados a la participación en un expediente. Entre ellos destacan:

• Conocer en cualquier momento el estado de tramitación, el sentido del silencio, el órgano competente para instruir y resolver y los actos de trámite dictados.
• Acceder y obtener copia de los documentos contenidos en el procedimiento.
• Identificar a las autoridades y al personal responsable de la tramitación.
• No presentar documentos originales salvo excepción legal.
• No aportar datos o documentos no exigidos o que ya se encuentren en poder de las Administraciones.
• Formular alegaciones, utilizar medios de defensa y aportar documentos antes del trámite de audiencia.
• Obtener información y orientación sobre los requisitos jurídicos o técnicos aplicables.
• Actuar asistidos por asesor cuando lo consideren conveniente.
• Cumplir las obligaciones de pago por los medios electrónicos legalmente previstos.

En los procedimientos sancionadores, la persona presuntamente responsable tiene además derecho a conocer los hechos imputados, la infracción que pudieran constituir, las sanciones posibles, la identidad del instructor, la autoridad competente y la norma que le atribuye competencia. También conserva la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario.

5. LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER

5.1. Regla general

La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, con independencia de que se hayan iniciado de oficio o a solicitud de persona interesada. Esta obligación impide que la Administración utilice la inactividad como forma ordinaria de terminación del expediente.

La obligación persiste aunque concurra prescripción, renuncia del derecho, caducidad, desistimiento o desaparición sobrevenida del objeto. En estos casos, la resolución debe declarar la circunstancia producida, identificar los hechos y señalar las normas aplicables. No es correcto archivar materialmente el expediente sin una decisión formal cuando la Ley exige declarar su terminación.

Se exceptúan los procedimientos terminados por pacto o convenio y los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación. En estos supuestos no existe una resolución administrativa constitutiva equivalente a la que pone fin a un procedimiento ordinario.

5.2. Plazo máximo para resolver y notificar

El plazo máximo es el fijado por la norma reguladora de cada procedimiento. Como regla, no puede exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno superior o así lo disponga el Derecho de la Unión Europea.

Si la norma reguladora no establece plazo, se aplica el plazo supletorio de tres meses. El inicio del cómputo varía:

• En procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
• En procedimientos iniciados a solicitud, desde la fecha en que la solicitud entra en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para tramitarla.

La Administración debe publicar y mantener actualizadas las relaciones de procedimientos de su competencia, indicando sus plazos máximos y los efectos del silencio. Además, debe informar a las personas interesadas de estos datos en la notificación o comunicación de inicio.

5.3. Suspensión del plazo

El plazo máximo para resolver puede suspenderse en los supuestos legalmente previstos. La suspensión no equivale a comenzar de nuevo el cómputo: el tiempo transcurrido antes de la causa suspensiva se conserva y el cómputo continúa cuando esta finaliza.

Entre los supuestos más relevantes se encuentran:

• Requerimiento al interesado para subsanar deficiencias o aportar documentos necesarios.
• Necesidad de un pronunciamiento previo y preceptivo de una institución de la Unión Europea.
• Existencia de un procedimiento europeo no finalizado que condicione directamente la resolución.
• Solicitud de informes preceptivos a otro órgano de la misma o distinta Administración.
• Realización de pruebas técnicas, análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados.
• Inicio de negociaciones para concluir un pacto o convenio.
• Necesidad de un pronunciamiento judicial previo indispensable.
• Tramitación de una recusación, realización de actuaciones complementarias o determinados requerimientos entre Administraciones.

La suspensión debe documentarse y comunicarse cuando afecte a la información que tiene derecho a conocer la persona interesada. El expediente debe dejar constancia de la fecha de inicio y finalización de la causa suspensiva.

5.4. Ampliación excepcional del plazo máximo

Cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles, el órgano competente para resolver puede acordar motivadamente una ampliación del plazo máximo de resolución y notificación. Esta ampliación es excepcional, no puede superar el plazo inicialmente establecido para tramitar el procedimiento y debe notificarse a las personas interesadas.

No debe confundirse esta ampliación del plazo máximo para resolver, regulada en el artículo 23, con la ampliación de un trámite concreto prevista en el artículo 32. La primera afecta a la duración global del procedimiento; la segunda amplía un plazo concedido para una actuación específica.

6. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

6.1. Concepto y finalidad

El silencio administrativo es la consecuencia jurídica que el ordenamiento atribuye a la falta de notificación de una resolución expresa dentro del plazo máximo. No representa una autorización para que la Administración deje de resolver: la obligación del artículo 21 subsiste.

Su función principal es proteger a la persona interesada frente a la inactividad. Según el procedimiento, permite considerar estimada una solicitud, entender desestimada una pretensión para acceder a los recursos o declarar la caducidad de un procedimiento iniciado de oficio que pudiera producir efectos desfavorables.

6.2. Procedimientos iniciados a solicitud: regla general positiva

En los procedimientos iniciados a solicitud, la regla general es la estimación por silencio administrativo cuando vence el plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa. El silencio positivo produce un verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento.

La regla puede ser desplazada por una norma con rango de ley, una norma de la Unión Europea o una norma de Derecho internacional aplicable en España. Cuando el procedimiento se refiera al acceso o ejercicio de actividades, la ley que imponga silencio negativo debe fundarse en razones imperiosas de interés general.

El silencio es desestimatorio, entre otros, en los siguientes procedimientos:

• Ejercicio del derecho de petición del artículo 29 de la Constitución.
• Procedimientos cuya estimación transfiera facultades relativas al dominio público o al servicio público.
• Procedimientos que impliquen actividades que puedan dañar el medio ambiente.
• Procedimientos de responsabilidad patrimonial.
• Impugnación de actos y disposiciones.
• Revisión de oficio iniciada a solicitud de persona interesada.

6.3. Efectos de la estimación y la desestimación

La estimación por silencio tiene la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La resolución expresa posterior únicamente puede ser confirmatoria, porque el acto favorable ya se ha producido y no puede ser desconocido mediante una resolución tardía ordinaria. Si la Administración considera que el acto presunto incurre en una causa de invalidez, deberá utilizar los procedimientos de revisión legalmente previstos.

La desestimación por silencio no crea, en sentido material, un acto denegatorio con el mismo alcance que una resolución expresa. Su efecto consiste en habilitar a la persona interesada para interponer el recurso administrativo o contencioso-administrativo procedente. La resolución posterior puede estimar o desestimar sin quedar vinculada al sentido negativo del silencio.

Existe una excepción conocida como doble silencio positivo en el recurso de alzada. Cuando la alzada se interpone contra la desestimación por silencio de una solicitud y tampoco se resuelve la alzada en plazo, esta puede entenderse estimada, salvo que el asunto pertenezca a las materias para las que la ley mantiene expresamente el efecto desestimatorio.

6.4. Acreditación del acto presunto

Los actos producidos por silencio pueden hacerse valer ante la Administración y ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo sin notificación de resolución expresa.

Su existencia puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio. El órgano competente debe expedirlo de oficio en el plazo de quince días desde la expiración del plazo máximo, sin perjuicio de que el interesado pueda solicitarlo en cualquier momento.

6.5. Procedimientos iniciados de oficio

En los procedimientos iniciados de oficio no se aplica automáticamente la regla general del silencio positivo. Los efectos dependen de la naturaleza del procedimiento:

• Si puede derivarse el reconocimiento o constitución de derechos o situaciones favorables, quienes hayan comparecido pueden entender desestimadas sus pretensiones.
• Si la Administración ejerce potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se produce la caducidad y debe acordarse el archivo.

La caducidad no extingue necesariamente la potestad administrativa. Puede iniciarse un nuevo procedimiento si la infracción o acción no ha prescrito y no existe otro impedimento legal. Los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción, aunque determinadas actuaciones pueden conservar valor probatorio o incorporarse al nuevo expediente cuando su contenido hubiera permanecido inalterado.

Si el procedimiento queda paralizado por causa imputable a la persona interesada, se interrumpe el cómputo del plazo para resolver y notificar.

7. TÉRMINOS Y PLAZOS

7.1. Concepto y obligatoriedad

El término designa normalmente un momento concreto en el que debe realizarse una actuación, mientras que el plazo es el período durante el cual puede o debe efectuarse. Ambos obligan a las autoridades, al personal encargado de la tramitación y a las personas interesadas.

El respeto de los plazos protege la seguridad jurídica y la igualdad. Un cómputo incorrecto puede provocar la inadmisión de una solicitud o recurso, la caducidad de un trámite, la pérdida de una expectativa jurídica o la prolongación indebida del procedimiento.

7.2. Plazos señalados por horas

Salvo que una ley o el Derecho de la Unión Europea establezcan otra regla, las horas se consideran hábiles cuando forman parte de un día hábil. Los plazos por horas se cuentan de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que se produce la notificación o publicación.

Un plazo expresado por horas no puede tener una duración superior a veinticuatro horas. Si debe superar esa duración, ha de expresarse en días.

7.3. Plazos señalados por días

Cuando el plazo se fija por días, se entiende referido a días hábiles, salvo que una ley o el Derecho de la Unión Europea establezcan expresamente días naturales. Se excluyen del cómputo los sábados, domingos y festivos.

El plazo comienza el día siguiente a aquel en que se practique la notificación o publicación o se produzca la estimación o desestimación por silencio. Si la norma utiliza días naturales, esta circunstancia debe indicarse expresamente en la notificación.

7.4. Plazos por meses o años

Los plazos expresados por meses o años se computan desde el día siguiente al de la notificación, publicación o silencio, pero concluyen el mismo día ordinal en que se produjo el hecho inicial dentro del mes o año de vencimiento.

Por ejemplo, una notificación practicada el 10 de marzo cuyo plazo sea de un mes comienza a computarse el 11 de marzo y vence el 10 de abril. Si en el mes de vencimiento no existe día equivalente, el plazo termina el último día de ese mes.

Cuando el último día sea inhábil, el vencimiento se prorroga al primer día hábil siguiente. Si un día es hábil en el municipio o comunidad autónoma donde reside la persona interesada e inhábil en la sede del órgano, o a la inversa, se considera inhábil en todo caso.

7.5. Registro electrónico

El registro electrónico permite presentar documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas. Sin embargo, la posibilidad técnica de presentar un escrito en día inhábil no convierte ese día en hábil a efectos jurídicos.

Para el cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se entiende realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil. Los documentos presentados durante el día inhábil se ordenan conforme a la hora efectiva de presentación.

Para el cómputo de los plazos que debe cumplir la Administración, el inicio viene determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico del órgano competente, circunstancia que debe comunicarse a quien presentó el documento.

7.6. Ampliación de plazos

La Administración puede conceder de oficio o a petición de la persona interesada una ampliación que no exceda de la mitad del plazo inicial, cuando las circunstancias lo aconsejen y no se perjudiquen derechos de terceros. La decisión debe motivarse.

La solicitud y la resolución sobre la ampliación deben producirse antes del vencimiento. Un plazo ya vencido no puede ampliarse retroactivamente. Contra el acuerdo de concesión o denegación no cabe recurso autónomo, sin perjuicio del recurso que proceda contra la resolución final.

Cuando una incidencia técnica impida el funcionamiento ordinario del sistema, la Administración puede ampliar los plazos no vencidos y debe publicar tanto la incidencia como la ampliación. Asimismo, ante un ciberincidente que afecte gravemente a los sistemas utilizados para tramitar procedimientos y ejercer derechos, puede acordarse una ampliación general.

7.7. Tramitación de urgencia

Cuando existan razones de interés público, puede acordarse de oficio o a petición del interesado la tramitación de urgencia. Los plazos del procedimiento ordinario se reducen a la mitad, excepto los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.

La urgencia no autoriza a suprimir garantías esenciales, prescindir de la audiencia cuando resulte preceptiva ni alterar la competencia. Tampoco equivale a la tramitación simplificada. Contra el acuerdo que declara la urgencia no cabe recurso independiente, aunque sus defectos pueden alegarse al recurrir la resolución final.

8. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, REQUISITOS Y MOTIVACIÓN

8.1. Concepto

El acto administrativo puede definirse como la declaración unilateral de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizada por una Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa y destinada a producir efectos jurídicos concretos.

Esta definición permite diferenciar el acto administrativo de otras actuaciones:

• Las disposiciones generales tienen vocación normativa y se dirigen a una pluralidad abstracta de destinatarios.
• Los contratos nacen de un acuerdo de voluntades, aunque uno de los sujetos sea una Administración.
• Las actuaciones materiales ejecutan decisiones, pero no siempre contienen una declaración jurídica autónoma.
• Los actos políticos o de gobierno presentan un régimen específico, aunque sus elementos reglados y la protección de derechos siguen sometidos a control jurisdiccional.

8.2. Elementos del acto

Desde una perspectiva doctrinal, pueden distinguirse varios elementos:

• Elemento subjetivo: órgano administrativo que dicta el acto y competencia que ejerce.
• Elemento objetivo: contenido posible, lícito, determinado y adecuado a su finalidad.
• Elemento causal o finalista: presupuesto de hecho y finalidad pública prevista por la norma.
• Elemento formal: procedimiento, forma de exteriorización, motivación y documentación.

El órgano debe disponer de competencia material, territorial, jerárquica y temporal. La competencia es irrenunciable y se ejerce por el órgano que la tenga atribuida, sin perjuicio de las técnicas de delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma o suplencia.

8.3. Producción y contenido

El artículo 34 exige que los actos se produzcan por el órgano competente, de oficio o a instancia de interesado, con respeto de los requisitos y del procedimiento establecido. Su contenido debe ajustarse al ordenamiento jurídico y ser determinado y adecuado a los fines del acto.

Un contenido determinado permite conocer qué se decide, a quién afecta, qué derechos reconoce o limita y qué obligaciones impone. La adecuación a los fines impide utilizar una potestad para alcanzar un objetivo distinto del previsto por la norma. Cuando la Administración ejerce una potestad con una finalidad ajena a la legalmente establecida incurre en desviación de poder.

8.4. Forma

La regla general es que los actos se produzcan por escrito y mediante medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma de expresión y constancia. La forma escrita facilita la autenticidad, integridad, conservación, motivación, notificación y control del acto.

Cuando la competencia se ejerza verbalmente y sea necesario dejar constancia, el órgano inferior o empleado que reciba la orden debe documentarla indicando la autoridad de la que procede. Si se trata de resoluciones verbales, el titular de la competencia debe autorizar una relación de las dictadas.

Los actos de la misma naturaleza, como determinados nombramientos, concesiones o autorizaciones, pueden refundirse en un único acto, siempre que se individualicen las personas y los efectos correspondientes.

8.5. Motivación

Motivar significa exponer de forma suficiente los hechos relevantes, las normas aplicables y el razonamiento que conduce a la decisión. La motivación permite a la persona destinataria comprender el acto, valorar su legalidad y preparar adecuadamente su defensa. También facilita el control interno y judicial y reduce el riesgo de decisiones arbitrarias.

La Ley exige motivación, entre otros, para:

• Actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
• Actos que resuelvan revisión de oficio, recursos, arbitrajes o declaren su inadmisión.
• Actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o de dictámenes consultivos.
• Acuerdos de suspensión y adopción de medidas provisionales.
• Aplicación de la urgencia, ampliación de plazos y actuaciones complementarias.
• Rechazo de pruebas propuestas por los interesados.
• Terminación por imposibilidad material sobrevenida o desistimiento de la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
• Propuestas y resoluciones sancionadoras o de responsabilidad patrimonial.
• Actos dictados en ejercicio de potestades discrecionales.
• Cualesquiera otros supuestos en los que lo exija una norma.

La motivación puede incorporar informes o dictámenes cuando la decisión los acepte y queden integrados en el texto o debidamente identificados. No basta una fórmula estereotipada que impida conocer la razón concreta de la decisión.

La extensión necesaria depende de la complejidad del asunto. Una decisión reglada y sencilla puede justificarse brevemente; una decisión discrecional, restrictiva de derechos o contraria a criterios anteriores necesita una explicación más intensa.

9. EFICACIA, EJECUTIVIDAD Y RETROACTIVIDAD

9.1. Presunción de validez

Los actos administrativos se presumen válidos mientras no sean anulados o declarados nulos por el cauce correspondiente. La presunción permite que la actividad administrativa sea operativa y evita que cualquier desacuerdo paralice automáticamente la actuación pública.

La presunción es iuris tantum: admite prueba y revisión en contrario. La persona afectada puede impugnar el acto, solicitar su suspensión cuando proceda o promover los mecanismos de revisión previstos legalmente.

9.2. Inicio de los efectos

Como regla general, los actos producen efectos desde la fecha en que se dictan. No obstante, su eficacia puede quedar demorada:

• Cuando así lo exija el propio contenido del acto.
• Cuando dependa de su notificación.
• Cuando deba publicarse.
• Cuando necesite aprobación superior.
• Cuando el propio acto establezca una fecha posterior compatible con la ley.

En los actos dirigidos a personas determinadas, la notificación suele ser presupuesto para que produzcan efectos frente a ellas. No debe confundirse la fecha en que se dicta la resolución con la fecha a partir de la cual puede oponerse válidamente a su destinatario.

9.3. Retroactividad

La retroactividad es excepcional. Puede otorgarse eficacia retroactiva a los actos dictados en sustitución de otros anulados. También puede reconocerse cuando el acto produzca efectos favorables, siempre que los presupuestos de hecho necesarios existieran en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia y no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas.

No cabe utilizar la retroactividad para imponer inesperadamente cargas desfavorables, desconocer derechos adquiridos o perjudicar a terceros. La retroactividad favorable debe justificarse y respetar los principios de legalidad, seguridad jurídica e igualdad.

9.4. Ejecutividad y ejecución forzosa

La ejecutividad es la aptitud del acto para producir efectos y ser cumplido sin necesidad de una declaración judicial previa. La ejecución forzosa es la actividad material mediante la cual la Administración impone el cumplimiento cuando la persona obligada no lo realiza voluntariamente.

Aunque están relacionadas, no son idénticas. Un acto puede ser ejecutivo y, sin embargo, encontrarse temporalmente suspendido o requerir una actuación posterior antes de proceder a su ejecución material. La ejecución forzosa debe respetar los medios, límites y garantías previstos por la ley, así como el principio de proporcionalidad.

9.5. Inderogabilidad singular

Una resolución particular no puede vulnerar una disposición general, aunque proceda de un órgano de igual o superior jerarquía al que aprobó la disposición. Esta regla expresa la subordinación del acto administrativo al reglamento y al resto del ordenamiento.

La Administración no puede dispensar singularmente a una persona del cumplimiento de una norma general sin una habilitación jurídica suficiente. Una resolución particular contraria a una disposición reglamentaria incurre en nulidad conforme al régimen establecido en la LPACAP.

10. NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN

10.1. Finalidad y contenido de la notificación

El órgano que dicta una resolución o acto debe notificarlo a las personas cuyos derechos o intereses resulten afectados. La notificación no es una cortesía informativa: garantiza el conocimiento del acto, determina normalmente el inicio de los plazos de recurso y permite ejercer el derecho de defensa.

Toda notificación debe cursarse dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se dictó el acto. Debe contener:

• El texto íntegro de la resolución.
• La indicación de si pone fin o no a la vía administrativa.
• Los recursos administrativos o judiciales procedentes.
• El órgano ante el que deben presentarse.
• El plazo para interponerlos.
• La posibilidad de ejercer cualquier otro recurso que se estime procedente.

Una notificación que contiene el texto íntegro, pero omite algún dato sobre recursos, surte efecto desde que el interesado realiza actuaciones que demuestran conocimiento del contenido y alcance del acto o interpone el recurso correspondiente.

A los solos efectos de considerar cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo del procedimiento, basta que se haya puesto a disposición una notificación con el texto íntegro o que conste un intento de notificación debidamente acreditado. Esta regla no convierte una notificación defectuosa en perfecta para iniciar todos los plazos de impugnación.

10.2. Elección del medio

Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y obligatoriamente por esa vía cuando la persona destinataria deba relacionarse electrónicamente. Las personas físicas no obligadas pueden elegir y modificar el medio de notificación, salvo que una norma establezca válidamente otra regla.

La Administración puede practicar una notificación no electrónica cuando el interesado o su representante comparece espontáneamente en una oficina y solicita la comunicación personal, o cuando la entrega directa por un empleado público sea necesaria para asegurar la eficacia de la actuación.

No se practican electrónicamente las notificaciones acompañadas de elementos no convertibles a formato electrónico ni las que contengan medios de pago físicos a favor del obligado, como determinados cheques.

La Administración debe enviar un aviso al dispositivo o correo comunicado por el interesado, informando de la puesta a disposición de la notificación. Sin embargo, la falta de aviso no invalida la notificación. El aviso es una comunicación auxiliar; la notificación es el acto jurídico formal.

10.3. Notificación en papel

Las notificaciones practicadas en papel también deben ponerse a disposición en la sede electrónica para que el interesado pueda acceder voluntariamente a ellas.

Si se practica en el domicilio y el destinatario no se encuentra presente, puede recibirla cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre allí y haga constar su identidad.

Si nadie se hace cargo, debe anotarse el día y la hora del intento y repetirse una sola vez, en hora distinta, dentro de los tres días siguientes. Si el primer intento fue antes de las quince horas, el segundo debe realizarse después, y viceversa, dejando al menos tres horas de diferencia.

Si el segundo intento tampoco tiene éxito, se acude al régimen de notificación infructuosa del artículo 44.

10.4. Notificación electrónica

La notificación electrónica se practica mediante comparecencia en la sede electrónica, a través de la Dirección Electrónica Habilitada única o mediante ambos sistemas, según haya dispuesto la Administración.

Se entiende practicada cuando la persona interesada o su representante accede al contenido. Si la notificación electrónica es obligatoria o fue expresamente elegida y transcurren diez días naturales desde su puesta a disposición sin acceso, se entiende rechazada y el procedimiento continúa, salvo que se compruebe una imposibilidad técnica o material.

Cuando el mismo acto sea notificado por varios cauces, se toma como fecha de notificación la que se produzca en primer lugar.

10.5. Notificación infructuosa

Si la persona interesada es desconocida, se ignora el lugar de notificación o esta no puede practicarse tras los intentos exigidos, se publica un anuncio en el Boletín Oficial del Estado.

Previamente y con carácter facultativo, puede publicarse también en el boletín autonómico o provincial, el tablón de edictos del ayuntamiento del último domicilio o el consulado correspondiente. Estas publicaciones complementarias no sustituyen la obligación de publicar el anuncio en el BOE.

10.6. Publicación

Los actos se publican cuando lo establece la norma reguladora o cuando lo aconsejan razones de interés público apreciadas por el órgano competente. La publicación surte efectos de notificación:

• Cuando el acto tiene una pluralidad indeterminada de destinatarios.
• Cuando la notificación a una sola persona se considera insuficiente para garantizar la comunicación a todas las afectadas.
• Cuando se trata de actos integrantes de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, conforme al medio indicado en la convocatoria.

La publicación debe contener los mismos elementos esenciales que la notificación. Si la difusión íntegra puede lesionar derechos o intereses legítimos, se publica una indicación sucinta del contenido y del lugar donde las personas interesadas pueden comparecer para conocer el texto completo.

11. NULIDAD Y ANULABILIDAD DE LOS ACTOS

11.1. La invalidez administrativa

Un acto es inválido cuando infringe el ordenamiento de manera jurídicamente relevante. La LPACAP diferencia entre nulidad de pleno derecho, reservada a los vicios más graves y expresamente enumerados, y anulabilidad, que constituye la categoría general para las restantes infracciones.

No toda irregularidad produce invalidez. Determinados defectos de forma o actuaciones fuera de plazo solo invalidan el acto cuando cumplen las condiciones establecidas por la Ley. El sistema trata de conciliar legalidad, seguridad jurídica, conservación de actuaciones y protección efectiva de los derechos.

11.2. Nulidad de pleno derecho

Los actos administrativos son nulos de pleno derecho cuando:

• Lesionan derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
• Han sido dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
• Tienen contenido imposible.
• Son constitutivos de infracción penal o se dictan como consecuencia de ella.
• Se han dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
• Se han vulnerado las reglas esenciales para formar la voluntad de un órgano colegiado.
• Son actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales.
• Una disposición con rango de ley establece expresamente la nulidad.

La incompetencia determinante de nulidad debe ser manifiesta y referirse a la materia o al territorio. La incompetencia jerárquica no genera automáticamente nulidad de pleno derecho y puede dar lugar a anulabilidad y, en determinados casos, a convalidación.

La omisión procedimental debe ser total y absoluta o afectar a reglas esenciales de formación de la voluntad colegiada. La ausencia de un trámite no esencial no puede calificarse sin más como nulidad radical.

También son nulas las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes o normas de rango superior; regulen materias reservadas a la ley; o establezcan retroactividad de disposiciones sancionadoras desfavorables o restrictivas de derechos individuales.

11.3. Anulabilidad

Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder, siempre que el vicio no esté incluido en una causa de nulidad.

La anulabilidad protege la legalidad sin atribuir efectos radicales a todas las infracciones. El acto anulable se presume válido y produce efectos mientras no sea anulado. Puede ser impugnado por las personas legitimadas dentro de los plazos establecidos y, cuando la naturaleza del defecto lo permita, puede ser convalidado.

11.4. Defectos de forma y actuación fuera de plazo

El defecto de forma solo determina anulabilidad cuando el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o produce indefensión. Por tanto, una irregularidad secundaria que no impide comprender la decisión ni defenderse frente a ella puede ser una irregularidad no invalidante.

La realización de una actuación administrativa fuera de plazo solo produce anulabilidad cuando la naturaleza del término o plazo lo imponga. Debe analizarse si el plazo es esencial, si su incumplimiento altera la competencia temporal, si causa indefensión o si la norma atribuye expresamente una consecuencia invalidante.

11.5. Diferencias esenciales

11.6. Límites y técnicas de conservación

La nulidad o anulabilidad de un acto no implica necesariamente la invalidez de todos los actos sucesivos del procedimiento. Solo se extiende a aquellos que dependan jurídicamente del acto viciado. La invalidez parcial tampoco afecta a las partes independientes, salvo que la parte viciada sea esencial y sin ella el acto no se hubiera dictado.

La LPACAP contempla varias técnicas:

• Conversión: un acto nulo o anulable que contiene los elementos de otro acto distinto puede producir los efectos de este último.
• Conservación: se mantienen los actos y trámites cuyo contenido habría sido igual de no cometerse la infracción.
• Convalidación: la Administración subsana el vicio de un acto anulable.

La convalidación produce efectos desde su fecha, salvo que proceda reconocer retroactividad conforme a las reglas del artículo 39. La incompetencia no determinante de nulidad puede ser convalidada por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto. La falta de una autorización puede subsanarse mediante su otorgamiento por el órgano competente.

12. APLICACIÓN PRÁCTICA EN EL SAS E IDEAS CLAVE

12.1. Recepción y clasificación de solicitudes

Cuando se recibe una solicitud relacionada con personal, prestaciones, responsabilidad patrimonial, contratación o atención ciudadana, debe comprobarse el órgano competente, la identificación de la persona solicitante, su capacidad de obrar, la representación, la posible existencia de varias personas interesadas y la documentación exigible.

No debe confundirse una deficiencia subsanable con una causa de inadmisión. Cuando falte la acreditación de la representación o algún requisito corregible, debe ofrecerse el trámite de subsanación y advertirse de las consecuencias de no atenderlo.

12.2. Control de plazos

El expediente debe identificar desde el inicio la fecha relevante, el plazo máximo de resolución, las causas de suspensión y la fecha de vencimiento. Una gestión administrativa rigurosa exige registrar los requerimientos de subsanación, la petición y recepción de informes, las interrupciones imputables al interesado y cualquier ampliación acordada.

En procedimientos iniciados a solicitud, debe verificarse la fecha de entrada en el registro electrónico de la Administración competente, no simplemente la fecha en que el escrito fue presentado en una oficina u órgano diferente. En los plazos concedidos a los interesados deben aplicarse correctamente los días hábiles, los calendarios territoriales y las reglas del registro electrónico.

12.3. Preparación de resoluciones

Antes de elevar una propuesta o resolución debe comprobarse:

• Competencia del órgano.
• Existencia de los trámites esenciales.
• Participación de todas las personas interesadas.
• Valoración de las alegaciones y pruebas.
• Contenido determinado, posible y adecuado a la finalidad legal.
• Motivación suficiente.
• Indicación correcta de los recursos.
• Medio de notificación o publicación procedente.

Una plantilla no sustituye la motivación individual. Las resoluciones seriadas pueden utilizar estructuras comunes, pero deben reflejar los hechos y fundamentos aplicables a cada expediente.

12.4. Notificaciones en el entorno sanitario

Debe comprobarse si la persona está obligada a relacionarse electrónicamente, si ha elegido voluntariamente ese medio y si existe representante. La puesta a disposición, el acceso, el rechazo, los avisos auxiliares y los intentos en papel deben quedar acreditados.

En procesos selectivos, bolsas, concursos o concurrencia competitiva, la convocatoria debe indicar el medio en el que se efectuarán las publicaciones. Utilizar un medio distinto puede privar a la publicación de efectos jurídicos.

12.5. Supuesto integrado

Una profesional presenta electrónicamente una solicitud de reconocimiento de un derecho económico. La norma específica no establece plazo. El plazo máximo será de tres meses desde la entrada en el registro electrónico del órgano competente. Si se requiere subsanar un documento esencial, el cómputo puede suspenderse durante el período legalmente previsto.

Si vence el plazo sin notificación, debe examinarse si una ley atribuye efecto desestimatorio. Si no existe excepción, operará la regla general estimatoria del artículo 24. La Administración continúa obligada a resolver y una resolución posterior solo podrá confirmar el acto favorable producido por silencio.

La resolución debe identificar el órgano competente, los hechos acreditados, la normativa aplicada, el cálculo realizado y los recursos procedentes. Si se pone a disposición electrónicamente y la profesional está obligada a utilizar ese canal, la falta de acceso durante diez días naturales comportará su rechazo, sin que la ausencia del aviso al correo invalide por sí sola la notificación.

12.6. Ideas clave para el repaso

1. Ámbito: la LPACAP se aplica a todo el sector público, con diferente intensidad según la naturaleza de la entidad.
2. Interesado: no basta la capacidad de obrar; debe existir un derecho o interés legítimo vinculado al procedimiento.
3. Derechos: artículo 13 para las personas en general y artículo 53 para los interesados en un expediente.
4. Resolución: la Administración debe resolver y notificar incluso cuando concurra desistimiento, caducidad o prescripción.
5. Plazo supletorio: tres meses cuando la norma no fija otro.
6. Silencio a solicitud: positivo como regla general y negativo en las excepciones legales.
7. De oficio desfavorable: caducidad, no silencio positivo.
8. Días: hábiles, salvo previsión expresa de días naturales.
9. Ampliación: hasta la mitad del plazo; urgencia: reducción a la mitad salvo solicitudes y recursos.
10. Motivación: obligatoria en los supuestos tasados, especialmente cuando se limitan derechos o se ejerce discrecionalidad.
11. Notificación electrónica: rechazo tras diez días naturales sin acceso cuando sea obligatoria o elegida.
12. Invalidez: nulidad para vicios tasados graves; anulabilidad como régimen general.

13. MAPA CONCEPTUAL