📚 INTRODUCCIÓN Y CONTEXTUALIZACIÓN NORMATIVA
La Administración Pública constituye uno de los pilares fundamentales del Estado moderno, siendo el instrumento a través del cual se materializa la acción pública destinada a satisfacer los intereses generales. En el contexto del Servicio Andaluz de Salud (SAS), como organismo autónomo adscrito a la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía, el conocimiento profundo de la naturaleza, funcionamiento y límites de la Administración resulta esencial para comprender el marco en el que se desarrolla la prestación de servicios sanitarios públicos.
El marco normativo que regula la Administración Pública en España se articula principalmente a través de:
- La Constitución Española de 1978, especialmente en su Título IV (arts. 103 a 107), que establece los principios básicos de la Administración.
- La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que determina la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado.
- La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que regula las relaciones entre la Administración y los ciudadanos.
- El Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, que establece el marco de la Administración autonómica andaluza.
- La Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, que regula la organización y funcionamiento de la Administración autonómica.
- La Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, modificada por la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía, que establece el marco específico del sistema sanitario público andaluz.
Este entramado normativo configura un sistema administrativo complejo que debe actuar conforme a los principios de legalidad, eficacia y servicio a los ciudadanos, con especial relevancia en el ámbito sanitario, donde la Administración gestiona servicios esenciales para la población.
🔬 EXPOSICIÓN GENERAL: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO MODERNO
1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y CONCEPTUALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La Administración Pública, como realidad institucional y jurídica, ha experimentado una profunda evolución a lo largo de la historia. Su configuración actual responde a un proceso histórico marcado por la transición desde el Estado absolutista hasta el Estado social y democrático de Derecho consagrado en nuestra Constitución.
1.1. Del Estado absolutista al Estado liberal
En el Estado absolutista, la Administración se configuraba como una extensión del poder del monarca, sin distinción clara entre las distintas funciones estatales. El poder se ejercía sin límites jurídicos efectivos, y la Administración actuaba como instrumento del soberano, sin reconocimiento de derechos a los súbditos frente a ella.
La Revolución Francesa y el surgimiento del Estado liberal supusieron una transformación radical, con la introducción de principios como:
- Separación de poderes: Distinción entre las funciones legislativa, ejecutiva y judicial.
- Imperio de la ley: Sometimiento de todos los poderes públicos a normas jurídicas.
- Reconocimiento de derechos: Garantía de libertades frente al poder estatal.
En este contexto, surge la concepción clásica de la Administración Pública como poder ejecutivo, subordinado a la ley y sujeto a control judicial.
1.2. El Estado social y la expansión administrativa
La evolución hacia el Estado social durante el siglo XX supuso una expansión sin precedentes de la actividad administrativa. La Administración dejó de ser mero garante del orden público para convertirse en prestadora de servicios esenciales y promotora del bienestar social.
Este cambio de paradigma implicó:
- Crecimiento del aparato administrativo: Multiplicación de organismos y entidades públicas.
- Diversificación funcional: Asunción de nuevas competencias en ámbitos como la sanidad, educación o protección social.
- Tecnificación: Incorporación de criterios técnicos y profesionales en la gestión pública.
- Descentralización territorial: Distribución del poder administrativo entre distintos niveles territoriales.
1.3. Concepto actual de Administración Pública
En el contexto del Estado contemporáneo, la definición de Administración Pública presenta múltiples dimensiones:
1.3.1. Dimensión subjetiva u orgánica
Desde esta perspectiva, la Administración Pública se concibe como el conjunto de entes y órganos que integran el poder ejecutivo y que están encargados de ejercer la función administrativa. Esta concepción incluye:
- La Administración General del Estado
- Las Administraciones de las Comunidades Autónomas
- Las Entidades que integran la Administración Local
- El sector público institucional (organismos públicos y entidades de derecho público o privado vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas)
La Ley 40/2015 delimita este ámbito subjetivo en su artículo 2, estableciendo quiénes integran el sector público.
1.3.2. Dimensión objetiva o funcional
Desde una perspectiva funcional, la Administración Pública se define por la actividad que desarrolla, caracterizada por:
- Su finalidad de servicio a los intereses generales
- Su sometimiento pleno a la ley y al Derecho
- Su carácter continuado y técnico
- Su orientación a la eficacia en el cumplimiento de los objetivos públicos
La Constitución Española recoge esta concepción en su artículo 103.1 al establecer que «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».
1.3.3. Perspectiva jurídica
Desde el punto de vista jurídico, la Administración Pública se caracteriza por:
- Ser una persona jurídica de Derecho público
- Tener la capacidad de obrar necesaria para el cumplimiento de sus fines
- Estar dotada de potestades públicas que le permiten imponer unilateralmente decisiones a los ciudadanos
- Estar sujeta a un régimen jurídico específico (el Derecho Administrativo)
El Tribunal Supremo ha definido a la Administración como «una persona jurídica pública que realiza actividades para satisfacer necesidades generales, dentro del marco del Derecho y con sujeción a un control jurisdiccional» (STS de 14 de julio de 2015).
2. EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO POLÍTICO DEL ESTADO
La posición de la Administración Pública en el sistema constitucional español viene determinada por diversas disposiciones que configuran tanto su relación con los demás poderes del Estado como su función específica dentro del mismo.
2.1. La Administración en el sistema constitucional español
La Constitución Española de 1978 dedica su Título IV (artículos 103 a 107) al Gobierno y la Administración, estableciendo sus características esenciales:
- Artículo 103.1: «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.»
- Artículo 103.3: «La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad…»
- Artículo 105: Establece garantías procedimentales como el derecho de audiencia, el acceso a archivos y registros, y la regulación del procedimiento administrativo.
- Artículo 106: Somete la actuación administrativa al control judicial.
Estos preceptos configuran una Administración:
- Servicial: Orientada a los intereses generales
- Objetiva: Imparcial en su actuación
- Eficaz: Centrada en la consecución de resultados
- Sometida al Derecho: No existe ámbito de actuación exento de control jurídico
- Jerárquica: Organizada según criterios de subordinación
- Descentralizada: Con distribución territorial del poder administrativo
- Meritocrática: Con funcionarios seleccionados por capacidad y mérito
2.2. Relaciones con los demás poderes del Estado
2.2.1. Relación con el poder legislativo
La Administración mantiene una doble relación con el poder legislativo:
- Subordinación normativa: La Administración está sometida a las leyes aprobadas por el Parlamento, que delimitan su ámbito de actuación y establecen los procedimientos que debe seguir.
- Habilitación legal: Las potestades administrativas requieren una atribución legal previa, sin la cual la Administración no puede actuar legítimamente.
- Control parlamentario: El Parlamento ejerce, además, un control político sobre la actividad administrativa, principalmente a través del control al Gobierno.
2.2.2. Relación con el poder judicial
La relación entre Administración y tribunales viene marcada por:
- Control jurisdiccional de la actividad administrativa: Según el artículo 106.1 CE, «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.»
- Independencia mutua: Los tribunales no pueden sustituir a la Administración en su función específica, limitándose a controlar la legalidad de su actuación.
- Ejecución de resoluciones judiciales: La Administración está obligada a cumplir las sentencias y demás resoluciones judiciales, colaborando activamente en su ejecución.
2.2.3. Relación con el Gobierno
Existe una vinculación estrecha entre Administración y Gobierno:
- Dirección gubernamental: El Gobierno dirige la Administración civil y militar, según el artículo 97 CE.
- Distinción teórica: Aunque en la práctica suelen confundirse, conceptualmente el Gobierno (órgano político) y la Administración (aparato burocrático) son entidades diferenciadas.
- Continuidad administrativa: A diferencia del Gobierno, que cambia según los ciclos políticos, la Administración mantiene una continuidad institucional.
2.3. Funciones esenciales de la Administración en el Estado social
En el marco del Estado social de Derecho, la Administración desempeña funciones críticas:
2.3.1. Función prestacional
La Administración garantiza servicios esenciales para el bienestar ciudadano:
- Servicios públicos básicos: Sanidad, educación, servicios sociales, etc.
- Infraestructuras y servicios económicos: Transporte, abastecimiento, etc.
- Prestaciones económicas: Pensiones, subsidios, ayudas.
Esta función adquiere especial relevancia en el ámbito sanitario, donde el SAS actúa como prestador directo de la asistencia sanitaria pública en Andalucía.
2.3.2. Función reguladora
La Administración establece reglas para ordenar distintos sectores de actividad:
- Regulación económica: Normas que ordenan mercados y actividades productivas.
- Regulación social: Protección de bienes colectivos como la salud pública, el medio ambiente o la seguridad.
- Regulación administrativa: Normas de organización y procedimiento.
2.3.3. Función de fomento
La Administración estimula actividades privadas de interés público:
- Fomento económico: Subvenciones, desgravaciones fiscales, créditos oficiales.
- Fomento social: Apoyo a entidades sin ánimo de lucro, voluntariado.
- Fomento cultural: Mecenazgo, premios, becas.
2.3.4. Función de garantía
La Administración actúa como garante de derechos y libertades:
- Policía administrativa: Actividades de limitación y control para prevenir riesgos.
- Inspección: Verificación del cumplimiento normativo.
- Sanción: Imposición de medidas coercitivas ante incumplimientos.
2.4. La Administración Pública en el Estado autonómico
El modelo territorial español ha generado un sistema administrativo multinivel con características propias:
2.4.1. Pluralidad de Administraciones territoriales
Coexisten tres niveles administrativos básicos:
- Administración General del Estado: Competente en materias de interés general y supraterritorial.
- Administraciones autonómicas: Con amplias competencias en materias como sanidad, educación o servicios sociales.
- Administraciones locales: Centradas en servicios de proximidad y cuestiones de interés local.
La distribución competencial entre estos niveles viene determinada por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la legislación de régimen local.
2.4.2. Principios articuladores del sistema
El funcionamiento coherente del sistema administrativo multinivel se basa en principios como:
- Autonomía: Cada Administración territorial dispone de ámbitos propios de decisión.
- Cooperación: Colaboración voluntaria entre Administraciones para fines comunes.
- Coordinación: Asegura la coherencia global del sistema administrativo.
- Lealtad institucional: Respeto mutuo y auxilio recíproco entre Administraciones.
2.4.3. La Administración sanitaria como ejemplo de complejidad
El sistema sanitario ilustra la complejidad del modelo administrativo español:
- Competencias estatales: Bases y coordinación general de la sanidad.
- Competencias autonómicas: Planificación y gestión de servicios sanitarios.
- Competencias locales: Salubridad pública.
En Andalucía, el SAS, como organismo autónomo de la Junta de Andalucía, constituye un ejemplo paradigmático de Administración funcional en el ámbito autonómico, con personalidad jurídica propia y autonomía de gestión para la prestación del servicio público sanitario.
3. EL SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN AL DERECHO
El principio de juridicidad o sometimiento de la Administración al Derecho constituye una conquista histórica del Estado constitucional, que elimina cualquier ámbito de inmunidad al poder y garantiza que toda actuación administrativa respete el ordenamiento jurídico.
3.1. Evolución histórica: del principio de legalidad al principio de juridicidad
La sujeción de la Administración a normas jurídicas ha experimentado una evolución significativa:
3.1.1. Vinculación negativa a la ley
En los inicios del Estado liberal, se entendía que la Administración podía hacer todo lo que la ley no prohibiera expresamente (vinculación negativa). Esta concepción otorgaba amplios márgenes de actuación al poder administrativo.
3.1.2. Vinculación positiva a la ley
Posteriormente, se impuso el criterio de que la Administración solo puede hacer aquello para lo que está expresamente habilitada por una norma (vinculación positiva). Esta concepción refuerza las garantías ciudadanas frente al poder administrativo.
3.1.3. Principio de juridicidad
Actualmente, se habla del principio de juridicidad, que implica el sometimiento de la Administración no solo a la ley formal, sino al conjunto del ordenamiento jurídico, incluyendo la Constitución, los principios generales del Derecho, la jurisprudencia y el Derecho supranacional.
El artículo 103.1 CE recoge esta concepción al establecer el «sometimiento pleno a la ley y al Derecho», expresión que evidencia que la sujeción va más allá de la ley formal.
3.2. Manifestaciones del sometimiento al Derecho
El principio de juridicidad se manifiesta en diversos ámbitos:
3.2.1. En la organización administrativa
La creación, modificación y extinción de órganos administrativos debe realizarse conforme a normas preestablecidas. El artículo 5 de la Ley 40/2015 establece los requisitos para la creación de órganos administrativos:
- Determinación de su forma de integración y dependencia jerárquica
- Delimitación de funciones y competencias
- Dotación de créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento
3.2.2. En la actividad administrativa
Toda actuación administrativa debe fundamentarse en normas jurídicas, tanto en su aspecto formal (procedimiento) como material (contenido):
- Procedimiento administrativo: La Ley 39/2015 regula pormenorizadamente el modo en que deben actuar las Administraciones, garantizando principios como la contradicción, la audiencia o la motivación.
- Potestades administrativas: Requieren habilitación normativa previa y están sujetas a límites establecidos por el ordenamiento.
- Actos administrativos: Deben dictarse conforme al procedimiento establecido y con el contenido determinado por la normativa aplicable.
3.2.3. En las relaciones con los ciudadanos
El ordenamiento jurídico condiciona las relaciones entre Administración y ciudadanos:
- Derechos y garantías procedimentales: El artículo 13 de la Ley 39/2015 enumera los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones.
- Responsabilidad patrimonial: La Administración responde por los daños causados por su funcionamiento (artículo 106.2 CE).
- Control jurisdiccional: Toda actuación administrativa es susceptible de revisión judicial (artículo 106.1 CE).
3.3. Fundamentos del sometimiento al Derecho
La sujeción de la Administración al ordenamiento jurídico se justifica por diversos motivos:
3.3.1. Garantía de la libertad individual
El sometimiento al Derecho protege a los ciudadanos frente a posibles abusos o arbitrariedades del poder administrativo, salvaguardando su esfera de libertad.
3.3.2. Seguridad jurídica
Permite a los ciudadanos conocer de antemano las reglas aplicables y prever las consecuencias jurídicas de sus actos, generando un marco de certeza y confianza.
3.3.3. Legitimación democrática
Al actuar conforme a normas emanadas del poder legislativo, la Administración encuentra legitimación democrática indirecta para su actividad.
3.3.4. Racionalización de la acción administrativa
Proporciona criterios objetivos y estables para la actuación administrativa, evitando la improvisación y favoreciendo la continuidad institucional.
3.4. Garantías del sometimiento al Derecho
Existen diversos mecanismos para asegurar que la Administración respete el ordenamiento jurídico:
3.4.1. Garantías preventivas
Actúan antes de que se produzca una vulneración:
- Procedimiento administrativo: Establece cauces formales que encauzan la actividad administrativa.
- Dictámenes preceptivos: Informes técnico-jurídicos que velan por la legalidad de determinadas actuaciones.
- Controles internos: Supervisión jerárquica, inspecciones de servicios, etc.
3.4.2. Garantías reactivas
Operan una vez producida una presunta vulneración:
- Recursos administrativos: Permiten que la propia Administración revise sus actos.
- Control jurisdiccional: A través de la jurisdicción contencioso-administrativa.
- Instituciones de garantía: Como el Defensor del Pueblo o sus equivalentes autonómicos.
3.5. Particularidades del sometimiento al Derecho en el ámbito sanitario
En el contexto del Servicio Andaluz de Salud, el sometimiento al Derecho presenta características específicas:
3.5.1. Pluralidad normativa
La actividad sanitaria está regulada por un complejo entramado normativo:
- Normativa básica estatal: Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad; Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud.
- Normativa autonómica: Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía; Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía.
- Normativa específica del SAS: Decreto 105/1986, de 11 de junio, sobre ordenación de asistencia sanitaria especializada y órganos de dirección de los hospitales; Decreto 197/2007, de 3 de julio, por el que se regula la estructura, organización y funcionamiento de los servicios de atención primaria.
3.5.2. Tensión entre técnica y Derecho
En el ámbito sanitario, la actividad administrativa está fuertemente condicionada por criterios técnicos:
- Protocolos clínicos: Establecen pautas de actuación basadas en evidencias científicas.
- Autonomía profesional: Los profesionales sanitarios gozan de un ámbito propio de decisión técnica.
- Deontología profesional: Normas éticas específicas del ejercicio profesional sanitario.
Esta particularidad genera cierta tensión entre la normativización jurídica y los criterios técnico-científicos propios de la actividad sanitaria.
3.5.3. Derecho a la protección de la salud como marco
El artículo 43 CE reconoce el derecho a la protección de la salud, que actúa como marco de referencia para toda la actuación administrativa sanitaria:
- Universalidad: Garantía de acceso para todos los ciudadanos.
- Equidad: Distribución justa de recursos y prestaciones.
- Calidad: Adecuación a estándares científico-técnicos.
El servicio público sanitario, por tanto, está orientado a la efectividad de este derecho constitucional, lo que condiciona la interpretación y aplicación de toda la normativa del sector.
4. LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y JERARQUÍA NORMATIVA
Entre los principios que articulan el sometimiento de la Administración al Derecho, destacan por su importancia el principio de legalidad y el de jerarquía normativa, que estructuran el sistema jurídico-administrativo.
4.1. El principio de legalidad
El principio de legalidad constituye uno de los pilares fundamentales del Estado de Derecho, establecido expresamente en los artículos 9.1 y 9.3 de la Constitución, y con manifestación específica para la Administración en el artículo 103.1.
4.1.1. Concepto y significado
El principio de legalidad implica que la Administración está sometida no solo a la ley en sentido formal, sino al conjunto del ordenamiento jurídico. Este principio presenta un doble significado:
- Significado formal: Exige que la Administración actúe con sujeción al procedimiento y a los requisitos formales establecidos por las normas.
- Significa
- Significado material: Requiere que el contenido de la actuación administrativa se ajuste a lo previsto en las normas aplicables.
El Tribunal Constitucional ha definido este principio como «la sujeción de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico» (STC 66/1984, de 6 de junio).
4.1.2. Vinculación positiva a la legalidad
En el Derecho Administrativo español se ha impuesto la teoría de la vinculación positiva, según la cual la Administración solo puede actuar cuando existe una norma que la habilita para ello.
Esta vinculación positiva implica que:
- La Administración necesita una habilitación normativa previa para actuar.
- No existe un poder general implícito o una capacidad general de obrar.
- La Administración no puede invadir esferas reservadas a otros poderes.
El Tribunal Supremo ha señalado que «la Administración no puede iniciar una actuación sin que el ordenamiento jurídico lo permita» (STS de 24 de julio de 2018).
4.1.3. El bloque de legalidad
El conjunto de normas que vinculan a la Administración (bloque de legalidad) incluye:
- Constitución Española: Norma suprema que establece principios básicos y derechos fundamentales.
- Tratados internacionales: Con especial relevancia del Derecho de la Unión Europea.
- Leyes formales: Tanto estatales como autonómicas en sus respectivos ámbitos.
- Reglamentos: Normas administrativas subordinadas a la ley.
- Principios generales del Derecho: Criterios orientadores e interpretativos.
- Jurisprudencia: Especialmente la del Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo.
4.1.4. Reserva de ley
La reserva de ley constituye una garantía reforzada del principio de legalidad, que exige que determinadas materias sean reguladas exclusivamente por normas con rango de ley.
Existen distintos tipos de reserva de ley:
- Reserva de ley orgánica: Para materias como derechos fundamentales, estatutos de autonomía, régimen electoral general (artículo 81 CE).
- Reserva de ley ordinaria: Para materias como el estatuto de los funcionarios públicos, el procedimiento administrativo común, las bases del régimen jurídico de las Administraciones (artículo 149.1.18ª CE).
- Reserva de ley relativa: Permite cierto desarrollo reglamentario, siempre que la ley establezca los elementos esenciales.
- Reserva de ley absoluta: Exige una regulación completa por ley, sin posibilidad de desarrollo reglamentario.
En el ámbito sanitario, el Tribunal Constitucional ha reconocido que existe una reserva de ley para la regulación de las prestaciones básicas del sistema (STC 98/2004, de 25 de mayo).
4.2. El principio de jerarquía normativa
El principio de jerarquía normativa, consagrado en el artículo 9.3 CE, establece una ordenación vertical del sistema de fuentes, de modo que las normas de rango inferior no pueden contradecir a las de rango superior.
4.2.1. Fundamento y significado
La jerarquía normativa se fundamenta en la necesidad de garantizar la coherencia del ordenamiento jurídico y la seguridad jurídica. Este principio implica:
- Un orden de prelación entre distintos tipos de normas.
- La invalidez de normas inferiores que contradigan a las superiores.
- La imposibilidad de derogación de normas superiores por las inferiores.
La jurisprudencia ha señalado que «la jerarquía normativa supone la subordinación de las normas de grado inferior a las de grado superior» (STS de 29 de enero de 2019).
4.2.2. Estructura jerárquica del ordenamiento
El ordenamiento jurídico español presenta la siguiente estructura jerárquica:
- Constitución Española
- Norma suprema del ordenamiento
- Parámetro de validez de todas las demás normas
- Derecho de la Unión Europea
- Tratados constitutivos
- Reglamentos y directivas
- Decisiones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
- Tratados internacionales
- Incorporados al ordenamiento interno según el artículo 96 CE
- Leyes
- Leyes orgánicas
- Leyes ordinarias (estatales y autonómicas)
- Decretos legislativos
- Decretos-leyes
- Reglamentos
- Real Decreto (del Gobierno)
- Orden Ministerial
- Disposiciones de autoridades inferiores
- Otras fuentes
- Costumbre
- Principios generales del Derecho
Esta estructura determina que cada norma debe respetar el contenido de las de rango superior, estableciendo así un sistema coherente y unitario.
4.2.3. Consecuencias de la infracción de la jerarquía normativa
La vulneración del principio de jerarquía normativa conlleva importantes consecuencias:
- Nulidad de pleno derecho: Los reglamentos que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior son nulos de pleno derecho (artículo 47.2 Ley 39/2015).
- Control jurisdiccional: Los jueces pueden inaplicar reglamentos ilegales, y el Tribunal Supremo y los Tribunales Superiores de Justicia pueden anularlos.
- Recurso de inconstitucionalidad: Permite impugnar leyes contrarias a la Constitución ante el Tribunal Constitucional.
- Cuestión de inconstitucionalidad: Permite a los jueces ordinarios plantear dudas sobre la constitucionalidad de leyes aplicables a casos concretos.
4.2.4. Competencia versus jerarquía
En el Estado autonómico español, el principio de jerarquía normativa debe conjugarse con el principio de competencia, según el cual cada entidad territorial (Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales) puede dictar normas en las materias atribuidas a su competencia.
Esto implica que:
- Una norma autonómica no es jerárquicamente inferior a una estatal, sino que cada una opera en su ámbito competencial.
- El criterio de competencia prima sobre el de jerarquía cuando se trata de relaciones entre ordenamientos territoriales distintos.
- Las colisiones entre normas de distintos ordenamientos se resuelven aplicando el principio de competencia, no el de jerarquía.
El Tribunal Constitucional ha establecido que «las relaciones entre el ordenamiento estatal y los autonómicos no se rigen por el principio de jerarquía, sino por el de competencia» (STC 76/1983, de 5 de agosto).
5. LA DISCRECIONALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN: CONCEPTO, FUNDAMENTO Y LÍMITES
La discrecionalidad administrativa constituye uno de los conceptos clave del Derecho Administrativo, pues refleja la tensión entre la necesaria sujeción de la Administración al principio de legalidad y la flexibilidad que requiere para adaptar su actuación a las circunstancias concretas.
5.1. Concepto de discrecionalidad administrativa
5.1.1. Definición
La discrecionalidad administrativa puede definirse como el margen de libertad de apreciación y decisión que el ordenamiento jurídico otorga a la Administración para elegir, entre varias soluciones igualmente válidas, la que considere más adecuada al interés público.
El Tribunal Supremo la ha caracterizado como «la libertad de elección entre alternativas igualmente justas, o si se prefiere, entre indiferentes jurídicos, porque la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos (de oportunidad, económicos, etc.) no incluidos en la ley y remitidos al juicio subjetivo de la Administración» (STS de 19 de julio de 2022).
5.1.2. Distinción entre discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados
Es importante distinguir la discrecionalidad de los conceptos jurídicos indeterminados:
- Discrecionalidad: Implica libertad de elección entre varias soluciones igualmente válidas. La Administración puede elegir cualquiera de ellas, siendo todas conformes a Derecho.
- Conceptos jurídicos indeterminados: Son nociones que, aunque imprecisas en su enunciación (interés público, urgencia, utilidad pública), admiten una única solución justa en cada caso concreto. La Administración debe determinar su contenido mediante un proceso de interpretación.
El Tribunal Supremo ha señalado que «mientras en la discrecionalidad la Administración puede elegir entre varias opciones, todas igualmente válidas, en la aplicación de un concepto jurídico indeterminado solo una única solución será la ajustada a Derecho» (STS de 5 de mayo de 2016).
5.1.3. Potestades regladas y discrecionales
Las potestades administrativas pueden clasificarse en:
- Potestades regladas: La ley determina agotadoramente todas las condiciones de ejercicio de la potestad, de modo que la Administración se limita a constatar el supuesto de hecho y a aplicar la consecuencia jurídica prevista.
- Potestades discrecionales: La ley deja un margen de apreciación a la Administración para decidir cómo ejercer la potestad, permitiéndole valorar la oportunidad o conveniencia de la medida.
En la práctica, la mayoría de las potestades son mixtas, con elementos reglados y discrecionales. Incluso en las potestades más discrecionales existen elementos reglados como:
- La competencia del órgano
- El procedimiento a seguir
- El fin de interés público que debe perseguir
5.2. Fundamento de la discrecionalidad administrativa
La existencia de potestades discrecionales se justifica por diversos motivos:
5.2.1. Imposibilidad de predeterminación normativa completa
La realidad social es tan compleja y cambiante que resulta imposible que el legislador prevea todas las situaciones posibles y establezca para cada una de ellas la solución adecuada. La discrecionalidad permite a la Administración adaptar su actuación a las circunstancias concretas.
5.2.2. Especialización técnica de la Administración
La Administración cuenta con conocimientos técnicos y medios que le permiten valorar adecuadamente las circunstancias y adoptar las decisiones más apropiadas en ámbitos complejos, como la ordenación del territorio, la protección ambiental o la gestión sanitaria.
5.2.3. Necesidad de eficacia administrativa
El principio constitucional de eficacia (artículo 103.1 CE) exige que la Administración pueda adecuar sus decisiones a las necesidades reales, lo que requiere cierto margen de apreciación.
5.2.4. Función constitucional de la Administración
La Administración no es mera ejecutora mecánica de la ley, sino que tiene encomendada la función de servir con objetividad los intereses generales, lo que implica cierta capacidad de decisión autónoma.
El Tribunal Constitucional ha reconocido que «la Constitución encomienda a la Administración un papel de relevancia en la determinación concreta del interés general» (STC 141/1993, de 22 de abril).
5.3. Ámbitos típicos de discrecionalidad administrativa
La discrecionalidad administrativa se manifiesta especialmente en determinados sectores:
5.3.1. Discrecionalidad organizativa
La Administración goza de amplia libertad para configurar su estructura interna, crear órganos, distribuir competencias y establecer relaciones jerárquicas, dentro del marco general establecido por las leyes.
5.3.2. Discrecionalidad planificadora
En la elaboración de planes (urbanísticos, hidrológicos, sanitarios), la Administración dispone de un amplio margen para establecer previsiones, objetivos y prioridades, según criterios técnicos y de oportunidad.
5.3.3. Discrecionalidad técnica
Se da cuando la decisión administrativa se basa en criterios técnicos complejos que requieren conocimientos especializados. Es frecuente en ámbitos como los concursos de funcionarios, la contratación pública o las autorizaciones sanitarias.
5.3.4. Discrecionalidad política o de dirección
Corresponde a las decisiones de alto nivel que implican opciones fundamentales sobre políticas públicas, como la asignación de recursos presupuestarios o la definición de prioridades en la acción de gobierno.
En el ámbito del SAS, la discrecionalidad se manifiesta, por ejemplo, en la organización de los servicios sanitarios, la priorización de programas de salud o la gestión de listas de espera.
5.4. Límites de la discrecionalidad administrativa
La discrecionalidad administrativa no equivale a arbitrariedad. Está sujeta a diversos límites que garantizan su ejercicio conforme a Derecho:
5.4.1. Límites formales
Condicionan los aspectos procedimentales del ejercicio de potestades discrecionales:
- Competencia: Solo puede ejercer la discrecionalidad el órgano legalmente habilitado para ello.
- Procedimiento: Deben respetarse los trámites establecidos, que garantizan la objetividad y la participación de los interesados.
- Motivación: Las decisiones discrecionales deben explicitar las razones que las fundamentan, según el artículo 35.1.i) de la Ley 39/2015.
- Forma: La decisión debe adoptarse con los requisitos formales establecidos normativamente.
5.4.2. Límites materiales
Se refieren al contenido de la decisión discrecional:
- Hechos determinantes: La Administración no puede alterar la realidad fáctica que sirve de base a su decisión.
- Principios generales del Derecho: Como la buena fe, la proporcionalidad, la igualdad o la confianza legítima.
- Derechos fundamentales: La discrecionalidad no puede ejercerse vulnerando derechos constitucionalmente reconocidos.
- Fin de la potestad: La decisión debe orientarse al fin de interés público que justifica la atribución de la potestad, evitando la desviación de poder.
- Razonabilidad: La decisión debe ser lógica y coherente con sus propios fundamentos, evitando contradicciones internas.
5.4.3. Control judicial de la discrecionalidad
El sometimiento de la Administración al control jurisdiccional incluye también sus potestades discrecionales. El artículo 106.1 CE establece que los tribunales controlan «la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.»
El control judicial se ejerce a través de diversas técnicas:
- Control de los elementos reglados: Competencia, procedimiento, forma.
- Control de los hechos determinantes: Verificación de la realidad y calificación jurídica de los hechos.
- Control del fin: Identificación de posibles desviaciones de poder.
- Control por los principios generales del Derecho: Proporcionalidad, igualdad, buena fe.
- Control de la motivación: Verificación de la suficiencia y racionalidad de la justificación.
El Tribunal Supremo ha establecido que «el control jurisdiccional de la discrecionalidad no puede sustituir la decisión administrativa por otra del órgano judicial, pues ello supondría una invasión de las funciones propias de la Administración, pero sí puede y debe verificar que la decisión administrativa no sea arbitraria, irracional o contraria a los principios generales del Derecho» (STS de 16 de septiembre de 2021).
5.4.4. Discrecionalidad técnica: particularidades de su control
La discrecionalidad técnica, basada en conocimientos especializados, presenta particularidades en cuanto a su control:
- Los tribunales generalmente respetan el juicio técnico de la Administración, salvo que sea manifiestamente erróneo o arbitrario.
- El control se centra en verificar:
- La cualificación del órgano técnico
- El respeto al procedimiento
- La motivación suficiente
- La ausencia de arbitrariedad o error manifiesto
En el ámbito sanitario, el Tribunal Supremo ha reconocido un amplio margen de apreciación a la Administración en decisiones como la aprobación de protocolos clínicos o la determinación de prioridades asistenciales, siempre que estén debidamente fundamentadas (STS de 10 de noviembre de 2020).
📌 CONCLUSIONES: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO
El análisis desarrollado en este tema permite extraer las siguientes conclusiones fundamentales:
- La Administración Pública como instrumento del Estado social: La Administración ha evolucionado desde una concepción limitada a funciones de orden público hasta convertirse en un complejo organizativo prestador de servicios esenciales y garante de derechos sociales. En el ámbito sanitario, esta evolución se materializa en un Sistema Nacional de Salud que garantiza prestaciones a toda la población, con el SAS como exponente en Andalucía.
- La pluralidad administrativa del Estado autonómico: El modelo territorial español ha generado un sistema administrativo multinivel, con Administraciones estatales, autonómicas y locales que deben coordinarse para prestar servicios eficaces a los ciudadanos. Esta complejidad exige mecanismos de cooperación y lealtad institucional para evitar disfunciones.
- La juridificación de la actividad administrativa: El sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho constituye una garantía esencial del Estado de Derecho. Este principio de juridicidad asegura que toda actuación administrativa, incluso la discrecional, está sujeta a límites y controles que protegen a los ciudadanos frente a posibles arbitrariedades.
- La tensión entre legalidad y eficacia: La Administración moderna debe conjugar su sometimiento al principio de legalidad con las exigencias de eficacia que impone la Constitución. La discrecionalidad administrativa, adecuadamente entendida y controlada, constituye un instrumento necesario para que la Administración pueda adaptarse a las necesidades sociales cambiantes y responder de manera ágil a los retos contemporáneos.
- El control judicial como garantía última: El sometimiento de toda actuación administrativa al control jurisdiccional representa la culminación del Estado de Derecho. Este control, que alcanza también a las potestades discrecionales, asegura la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.
- La especificidad de la Administración sanitaria: El SAS, como administración funcional especializada, refleja las particularidades del servicio público sanitario, caracterizado por una intensa regulación jurídica, un alto componente técnico-profesional y la orientación a la efectividad del derecho constitucional a la protección de la salud.
En definitiva, la Administración Pública española, y particularmente la sanitaria, se configura como una realidad jurídico-institucional compleja, sometida al Derecho pero con márgenes de apreciación necesarios para cumplir eficazmente su misión de servicio a los intereses generales, en un marco constitucional que proclama a España como un Estado social y democrático de Derecho.
🏥 CASOS PRÁCTICOS Y EJEMPLOS ILUSTRATIVOS
CASO 1: EJERCICIO DE POTESTADES DISCRECIONALES EN LA PLANIFICACIÓN SANITARIA
Situación inicial: La Dirección Gerencia del SAS debe elaborar un Plan de Ordenación de Recursos Humanos para hacer frente a carencias asistenciales detectadas en determinadas especialidades médicas. Dispone de un presupuesto limitado que no permite cubrir todas las necesidades identificadas.
Elementos reglados:
- Competencia: Corresponde a la Dirección Gerencia del SAS la planificación de recursos humanos.
- Procedimiento: Debe elaborarse un informe técnico previo, consultarse a las organizaciones sindicales y someterse a aprobación del Consejo de Gobierno.
- Finalidad: Garantizar la adecuada prestación de la asistencia sanitaria.
Elementos discrecionales:
- Priorización de especialidades a reforzar.
- Distribución territorial de los nuevos recursos.
- Modalidades de contratación a utilizar.
- Cronograma de implementación.
Resolución del caso:
- La Dirección Gerencia solicita informes técnicos sobre necesidades asistenciales en cada provincia.
- Establece criterios objetivos de priorización: listas de espera, ratio población/especialista, patologías prevalentes.
- Elabora una propuesta de Plan que prioriza especialidades con mayor impacto en la morbimortalidad.
- Consulta a organizaciones sindicales, que proponen modificaciones parciales.
- Incorpora algunas sugerencias sindicales y eleva el Plan definitivo al Consejo de Gobierno.
- El Plan aprobado incluye una motivación detallada de las prioridades establecidas.
Control judicial: Un sindicato médico impugna el Plan alegando arbitrariedad en la priorización de especialidades. El tribunal verifica:
- Que el Plan respetó el procedimiento legalmente establecido.
- Que la priorización se basó en datos objetivos y criterios razonables.
- Que existe proporción entre los medios disponibles y los fines perseguidos.
El tribunal desestima el recurso, reconociendo el margen de apreciación técnica y organizativa de la Administración sanitaria, al no apreciar arbitrariedad en la decisión adoptada.
CASO 2: APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA SANITARIA
Situación inicial: Un hospital del SAS pretende implementar un nuevo sistema de notificación electrónica para citaciones de consultas externas. El Director Gerente del centro propone que sea obligatorio para todos los pacientes proporcionar un correo electrónico y recibir las citaciones exclusivamente por esta vía, eliminando las notificaciones postales.
Análisis desde el principio de legalidad:
- Marco normativo aplicable:
- Ley 39/2015: Establece que los ciudadanos tienen derecho a elegir el medio de comunicación con la Administración.
- Real Decreto 203/2021: Regula las condiciones para las notificaciones electrónicas.
- Ley 2/1998, de Salud de Andalucía: Garantiza los derechos de los usuarios del sistema sanitario.
- Incompatibilidad de la propuesta con la normativa:
- La obligatoriedad de la notificación electrónica solo puede establecerse por ley para determinados sujetos.
- Los ciudadanos tienen derecho a elegir el medio de comunicación con la Administración.
- No puede eliminarse un canal de comunicación (postal) sin garantizar alternativas para quien no disponga de medios electrónicos.
- Consecuencias jurídicas:
- Las notificaciones realizadas exclusivamente por vía electrónica a quienes no estén obligados y no hayan consentido serían inválidas.
- Podría generarse indefensión para pacientes sin acceso a medios electrónicos.
- La Administración podría incurrir en responsabilidad por los perjuicios causados.
Resolución del caso:
La Asesoría Jurídica del SAS emite un informe desfavorable, indicando que:
- No existe habilitación legal para imponer la notificación electrónica obligatoria a todos los pacientes.
- La medida vulneraría los derechos reconocidos en la Ley 39/2015.
- Debe adoptarse un sistema mixto que permita la opción entre notificación electrónica o postal.
El Director Gerente modifica la propuesta inicial, estableciendo un sistema que fomenta la notificación electrónica pero mantiene la opción postal para quienes la prefieran o no dispongan de medios electrónicos.
CASO 3: JERARQUÍA NORMATIVA EN EL ÁMBITO SANITARIO
Situación inicial: Una Dirección de Área Sanitaria del SAS ha aprobado una instrucción interna que limita el acceso a determinadas pruebas diagnósticas de alto coste, estableciendo requisitos adicionales a los previstos en la Cartera de Servicios del Sistema Nacional de Salud.
Análisis de jerarquía normativa:
- Estructura normativa aplicable:
- Real Decreto 1030/2006: Establece la Cartera de Servicios Comunes del Sistema Nacional de Salud.
- Orden de la Consejería de Salud: Desarrolla la Cartera de Servicios complementaria de Andalucía.
- Instrucción de la Dirección General del SAS: Establece criterios generales de aplicación.
- Instrucción de la Dirección de Área: Establece requisitos adicionales restrictivos.
- Conflicto normativo:
- La instrucción de Área establece requisitos más restrictivos que los previstos en normas de rango superior.
- Limita derechos reconocidos en el Real Decreto de Cartera de Servicios.
- Introduce criterios económicos no previstos en la normativa superior como justificación para denegar prestaciones.
- Aplicación del principio de jerarquía normativa:
- Las normas de rango inferior no pueden contradecir a las de rango superior.
- Una instrucción interna no puede restringir derechos reconocidos en un Real Decreto.
- La organización interna del servicio debe respetar el contenido mínimo de las prestaciones legalmente establecidas.
- Estructura normativa aplicable:
Resolución del caso:
Un paciente recurre la denegación de una prueba diagnóstica basada en la instrucción de Área. La Dirección General del SAS resuelve:
- Declarar la inaplicabilidad de la instrucción de Área por vulnerar el principio de jerarquía normativa.
- Ordenar la realización de la prueba diagnóstica solicitada.
- Emitir una circular aclaratoria a todas las Áreas Sanitarias sobre la obligatoriedad de respetar la Cartera de Servicios.
- Recordar que las limitaciones por criterios de eficiencia deben establecerse a nivel autonómico mediante los procedimientos legalmente establecidos.
📝 CUESTIONARIO DE PREGUNTAS
Pregunta 1 (Actualizada 2025)
Según el artículo 103.1 de la Constitución Española, la Administración Pública:
A) Sirve con plena discrecionalidad los intereses del Gobierno
B) Sirve con objetividad los intereses generales
C) Se organiza según los principios de centralización y concentración
D) Actúa con sometimiento exclusivo a las leyes ordinarias
✅ Respuesta correcta: B
📌 Explicación:
- El artículo 103.1 CE establece expresamente que «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales».
- La opción A es incorrecta porque la Administración no sirve a los intereses del Gobierno, sino a los intereses generales, y no actúa con discrecionalidad plena.
- La opción C contradice el texto constitucional, que establece los principios de «descentralización y desconcentración».
- La opción D es incorrecta porque la CE establece el «sometimiento pleno a la ley y al Derecho», no solo a las leyes ordinarias.
📌 Referencia normativa: Artículo 103.1 de la Constitución Española de 1978.
Pregunta 2 (Actualizada 2025)
El principio de legalidad en la actuación administrativa significa que:
A) La Administración solo puede dictar leyes cuando está expresamente habilitada para ello
B) Los ciudadanos están obligados a cumplir todas las órdenes administrativas sin excepción
C) La Administración solo puede actuar cuando existe una norma que la habilita para ello
D) Los Tribunales no pueden revisar la actuación discrecional de la Administración
✅ Respuesta correcta: C
📌 Explicación:
- La opción C refleja la concepción de vinculación positiva a la ley, según la cual la Administración necesita una habilitación normativa previa para actuar.
- La opción A es incorrecta porque la Administración no puede dictar leyes, ya que esta es una función reservada al poder legislativo.
- La opción B es incorrecta porque los ciudadanos pueden impugnar órdenes administrativas ilegales.
- La opción D es incorrecta porque el artículo 106.1 CE establece que los Tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa, incluida la discrecional.
📌 Referencia normativa: Artículo 9.1 y 9.3 de la Constitución Española y jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 24 de julio de 2018).
Pregunta 3 (Actualizada 2025)
La discrecionalidad administrativa se diferencia de los conceptos jurídicos indeterminados en que:
A) La discrecionalidad no está sometida a control judicial, mientras que los conceptos jurídicos indeterminados sí lo están
B) La discrecionalidad implica libertad de elección entre alternativas igualmente válidas, mientras que los conceptos jurídicos indeterminados admiten una única solución justa
C) La discrecionalidad solo existe en el ámbito sancionador, mientras que los conceptos jurídicos indeterminados se aplican en todos los ámbitos administrativos
D) La discrecionalidad requiere siempre motivación, mientras que los conceptos jurídicos indeterminados no necesitan ser motivados
✅ Respuesta correcta: B
📌 Explicación:
- La opción B refleja la diferencia esencial entre ambas figuras, según la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo.
- La opción A es incorrecta porque tanto la discrecionalidad como los conceptos jurídicos indeterminados están sometidos a control judicial.
- La opción C es incorrecta porque la discrecionalidad existe en múltiples ámbitos administrativos, no solo en el sancionador.
- La opción D es incorrecta porque tanto las decisiones discrecionales como la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados requieren motivación.
📌 Referencia normativa: Jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 5 de mayo de 2016).
Pregunta 4 (Actualizada 2025)
El principio de jerarquía normativa implica que:
A) Las leyes autonómicas están siempre subordinadas a las leyes estatales
B) Los reglamentos pueden modificar o derogar leyes si están suficientemente motivados
C) Las normas de rango inferior no pueden contradecir a las de rango superior
D) Solo el Tribunal Constitucional puede declarar la invalidez de los reglamentos ilegales
✅ Respuesta correcta: C
📌 Explicación:
- La opción C define correctamente el principio de jerarquía normativa.
- La opción A es incorrecta porque las relaciones entre leyes estatales y autonómicas se rigen principalmente por el principio de competencia, no por el de jerarquía.
- La opción B es incorrecta porque los reglamentos están subordinados a las leyes y no pueden modificarlas o derogarlas en ningún caso.
- La opción D es incorrecta porque los tribunales ordinarios pueden declarar la invalidez de los reglamentos ilegales.
📌 Referencia normativa: Artículo 9.3 de la Constitución Española y jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 29 de enero de 2019).
Pregunta 5 (Actualizada 2025)
La relación entre la Administración Pública y el Gobierno en el sistema constitucional español se caracteriza por:
A) La identidad absoluta entre ambas instituciones, sin distinción conceptual ni jurídica
B) La completa independencia entre Gobierno y Administración, sin relación jerárquica
C) La dirección de la Administración civil y militar por el Gobierno, según establece el artículo 97 CE
D) La dependencia del Gobierno respecto a las decisiones técnicas de la Administración
✅ Respuesta correcta: C
📌 Explicación:
- La opción C refleja lo establecido en el artículo 97 de la Constitución Española.
- La opción A es incorrecta porque, aunque relacionados, Gobierno y Administración son conceptual y jurídicamente distintos.
- La opción B es incorrecta porque existe una relación de dirección del Gobierno sobre la Administración.
- La opción D invierte la relación constitucionalmente establecida.
📌 Referencia normativa: Artículo 97 de la Constitución Española de 1978.
Pregunta 6 (Actualizada 2025)
La vinculación positiva de la Administración a la legalidad significa que:
A) Toda actuación administrativa debe ser favorable a los intereses de los ciudadanos
B) La Administración puede hacer todo lo que no esté expresamente prohibido por las leyes
C) La Administración solo puede hacer aquello para lo que está expresamente habilitada por el ordenamiento jurídico
D) Los actos administrativos gozan de presunción de legalidad mientras no se demuestre lo contrario
✅ Respuesta correcta: C
📌 Explicación:
- La opción C define correctamente el principio de vinculación positiva a la legalidad.
- La opción A confunde la vinculación positiva con una orientación favorable a intereses particulares.
- La opción B describe la vinculación negativa a la legalidad, superada en nuestro ordenamiento.
- La opción D se refiere a la presunción de validez de los actos administrativos, no a la vinculación a la legalidad.
📌 Referencia normativa: Artículos 9.1 y 103.1 de la Constitución Española y jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Pregunta 7 (Actualizada 2025)
¿Cuál de los siguientes NO es un límite al ejercicio de potestades discrecionales por parte de la Administración?
A) Los hechos determinantes
B) La motivación de la decisión
C) La inalterabilidad de la competencia
D) La imposibilidad de control judicial
✅ Respuesta correcta: D
📌 Explicación:
- La opción D es incorrecta porque todas las potestades administrativas, incluidas las discrecionales, están sometidas a control judicial según el artículo 106.1 CE.
- Las opciones A, B y C son límites válidos al ejercicio de potestades discrecionales: los hechos determinantes no pueden ser alterados, las decisiones discrecionales deben ser motivadas, y la competencia es un elemento reglado inalterado por la discrecionalidad.
📌 Referencia normativa: Artículo 106.1 de la Constitución Española y jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 16 de septiembre de 2021).
Pregunta 8 (Actualizada 2025)
La reserva de ley orgánica en el ordenamiento jurídico español afecta a:
A) Todas las materias relacionadas con la Administración Pública
B) El desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas
C) La regulación básica del régimen jurídico de las Administraciones Públicas
D) Las normas de procedimiento administrativo común
✅ Respuesta correcta: B
📌 Explicación:
- La opción B refleja correctamente lo establecido en el artículo 81.1 CE, según el cual «son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas…»
- Las opciones A, C y D se refieren a materias que requieren ley ordinaria, no ley orgánica.
📌 Referencia normativa: Artículo 81.1 de la Constitución Española de 1978.
Pregunta 9 (Actualizada 2025)
En el ámbito del Servicio Andaluz de Salud, su sometimiento al Derecho se materializa especialmente en:
A) La no aplicación de la legislación básica estatal en materia sanitaria
B) La posibilidad de establecer prestaciones sanitarias contrarias a la Cartera de Servicios del Sistema Nacional de Salud
C) La sujeción a las leyes estatales y autonómicas en materia sanitaria, así como a sus propias normas organizativas
D) La inexistencia de control jurisdiccional sobre decisiones técnico-sanitarias
✅ Respuesta correcta: C
📌 Explicación:
- La opción C refleja correctamente el sometimiento del SAS al ordenamiento jurídico (legislación estatal, autonómica y sus propias normas).
- La opción A es incorrecta porque el SAS está sujeto a la legislación básica estatal en materia sanitaria.
- La opción B es incorrecta porque el SAS no puede establecer prestaciones contrarias a la Cartera de Servicios del SNS.
- La opción D es incorrecta porque todas las decisiones del SAS, incluidas las técnico-sanitarias, están sujetas a control jurisdiccional.
📌 Referencia normativa: Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía y Ley 14/1986, General de Sanidad.
Pregunta 10 (Actualizada 2025)
La discrecionalidad técnica en el ámbito sanitario se caracteriza por:
A) La imposibilidad absoluta de control judicial
B) La libertad total del personal sanitario para decidir sin sujeción a protocolos
C) Un margen de apreciación basado en conocimientos técnicos especializados, sujeto a control judicial limitado
D) La exención del deber de motivar las decisiones técnico-sanitarias
✅ Respuesta correcta: C
📌 Explicación:
- La opción C refleja correctamente la naturaleza de la discrecionalidad técnica en el ámbito sanitario, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
- La opción A es incorrecta porque todas las decisiones administrativas están sujetas a control judicial.
- La opción B es incorrecta porque el personal sanitario debe actuar conforme a protocolos y a la lex artis.
- La opción D es incorrecta porque las decisiones técnico-sanitarias deben ser motivadas, especialmente cuando afectan a derechos de los pacientes.
📌 Referencia normativa: Jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 10 de noviembre de 2020).
Pregunta 11 (Actualizada 2025)
¿Cuál de las siguientes afirmaciones sobre el concepto de Administración Pública es INCORRECTA?
A) Desde una perspectiva orgánica, incluye las entidades del sector público institucional
B) Desde una perspectiva funcional, se caracteriza por su orientación al servicio de los intereses generales
C) Jurídicamente, está dotada de personalidad jurídica única e indivisible para toda la Administración estatal, autonómica y local
D) La Constitución Española la concibe como una organización que actúa con objetividad y eficacia
✅ Respuesta correcta: C
📌 Explicación:
- La opción C es incorrecta porque cada Administración territorial (estatal, autonómica, local) tiene su propia personalidad jurídica diferenciada.
- Las opciones A, B y D son correctas según la concepción actual de la Administración Pública.
📌 Referencia normativa: Artículo 2 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público y artículo 103.1 de la Constitución Española.
Pregunta 12 (Actualizada 2025)
El control judicial de la actividad administrativa, según el artículo 106.1 de la Constitución Española, comprende:
A) Exclusivamente la legalidad de los actos administrativos que afecten a derechos fundamentales
B) La potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican
C) Solo los aspectos formales del procedimiento administrativo, nunca las decisiones de fondo
D) Únicamente los actos administrativos expresos, quedando excluidos el silencio administrativo y la inactividad
✅ Respuesta correcta: B
📌 Explicación:
- La opción B reproduce literalmente lo establecido en el artículo 106.1 CE.
- Las opciones A, C y D establecen limitaciones al control judicial que no existen en nuestro ordenamiento constitucional.
📌 Referencia normativa: Artículo 106.1 de la Constitución Española de 1978.
Pregunta 13 (Actualizada 2025)
En las relaciones entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos, el principio que prima es:
A) El principio de jerarquía normativa
B) El principio de competencia
C) El principio de prevalencia del Derecho estatal en todo caso
D) El principio de publicidad normativa
✅ Respuesta correcta: B
📌 Explicación:
- La opción B es correcta según la doctrina del Tribunal Constitucional, que ha establecido que las relaciones entre el ordenamiento estatal y los autonómicos se rigen por el principio de competencia.
- La opción A es incorrecta porque el principio de jerarquía opera dentro de cada ordenamiento, no entre ordenamientos territoriales distintos.
- La opción C es incorrecta porque la prevalencia del Derecho estatal solo opera en caso de conflicto sobre materias no atribuidas en exclusiva a las Comunidades Autónomas.
- La opción D se refiere a un principio diferente, relativo a la publicación de las normas.
📌 Referencia normativa: Jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 76/1983, de 5 de agosto).
Pregunta 14 (Actualizada 2025)
La desviación de poder como técnica de control de la discrecionalidad administrativa se define como:
A) El ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico
B) La adopción de decisiones manifiestamente desproporcionadas o irracionales
C) La incompetencia del órgano administrativo que dicta el acto
D) El incumplimiento de los trámites esenciales del procedimiento administrativo
✅ Respuesta correcta: A
📌 Explicación:
- La opción A define correctamente la desviación de poder, tal como la recoge la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
- La opción B se refiere a otro vicio: la arbitrariedad o irracionalidad.
- La opción C se refiere a un vicio de incompetencia, que es un elemento reglado.
- La opción D se refiere a vicios de procedimiento.
📌 Referencia normativa: Artículo 70.2 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Pregunta 15 (Actualizada 2025)
Respecto a la relación entre el Gobierno y la Administración, la Constitución Española establece que:
A) Son instituciones completamente separadas e independientes
B) El Gobierno forma parte de la Administración y está sometido a su régimen jurídico
C) El Gobierno dirige la Administración civil y militar
D) La Administración dirige y controla la acción política del Gobierno
✅ Respuesta correcta: C
📌 Explicación:
- La opción C reproduce lo establecido en el artículo 97 CE: «El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar…».
- Las opciones A, B y D contradicen lo establecido en la Constitución.
📌 Referencia normativa: Artículo 97 de la Constitución Española de 1978.
Pregunta 16 (Actualizada 2025)
¿Cuál de las siguientes afirmaciones sobre la organización administrativa sanitaria en Andalucía es correcta?
A) El Servicio Andaluz de Salud carece de personalidad jurídica propia
B) La Consejería de Salud y el Servicio Andaluz de Salud son la misma entidad jurídica
C) El Servicio Andaluz de Salud es un organismo autónomo adscrito a la Consejería competente en materia de salud
D) La organización sanitaria andaluza depende jerárquicamente del Ministerio de Sanidad
✅ Respuesta correcta: C
📌 Explicación:
- La opción C es correcta según la Ley 2/1998, de Salud de Andalucía, que configura al SAS como un organismo autónomo adscrito a la Consejería competente en materia de salud.
- Las opciones A y B son incorrectas porque el SAS tiene personalidad jurídica propia y es una entidad diferente de la Consejería.
- La opción D es incorrecta porque la organización sanitaria andaluza no depende jerárquicamente del Ministerio de Sanidad, sino de la Junta de Andalucía.
📌 Referencia normativa: Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía.
Pregunta 17 (Actualizada 2025)
Los elementos reglados que siempre están presentes en el ejercicio de potestades discrecionales son:
A) El procedimiento, la finalidad y la motivación
B) La competencia, la forma y el fin
C) El objeto, la causa y el contenido
D) El plazo, la proporcionalidad y la irretroactividad
✅ Respuesta correcta: B
📌 Explicación:
- La opción B recoge los tres elementos que la doctrina y jurisprudencia consideran siempre reglados incluso en las potestades más discrecionales.
- La opción A incluye la motivación, que aunque es importante, no siempre tiene la misma intensidad en todas las decisiones discrecionales.
- Las opciones C y D mezclan elementos de diversa naturaleza.
📌 Referencia normativa: Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el control de la discrecionalidad administrativa.
Pregunta 18 (Actualizada 2025)
El ámbito subjetivo del sector público, según el artículo 2 de la Ley 40/2015, comprende:
A) Exclusivamente la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas
B) La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional
C) Solo las Administraciones territoriales, excluyendo los organismos públicos y entidades de derecho público
D) Únicamente las entidades con forma jurídico-pública, excluyendo las entidades de derecho privado vinculadas a la Administración
✅ Respuesta correcta: B
📌 Explicación:
- La opción B reproduce correctamente el ámbito subjetivo definido en el artículo 2 de la Ley 40/2015.
- Las opciones A, C y D establecen un ámbito más reducido que el legalmente establecido.
📌 Referencia normativa: Artículo 2 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Pregunta 19 (Actualizada 2025)
La consecuencia jurídica de que un reglamento vulnere el principio de jerarquía normativa es:
A) La anulabilidad, subsanable por el transcurso del tiempo
B) La irregularidad no invalidante, que no afecta a su validez
C) La nulidad de pleno derecho
D) La suspensión temporal hasta su modificación
✅ Respuesta correcta: C
📌 Explicación:
- La opción C es correcta según el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, que establece que «serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior…».
- Las opciones A, B y D no se corresponden con lo establecido en la normativa vigente para este supuesto.
📌 Referencia normativa: Artículo 47.2 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Pregunta 20 (Actualizada 2025)
En relación con las funciones esenciales de la Administración en el Estado social, el Servicio Andaluz de Salud desarrolla principalmente:
A) Función reguladora, mediante la emisión de normativa sanitaria
B) Función prestacional, garantizando la asistencia sanitaria pública
C) Función de policía, sancionando conductas contrarias a la salud pública
D) Función de fomento, incentivando la creación de centros sanitarios privados
✅ Respuesta correcta: B
📌 Explicación:
- La opción B refleja la principal función del SAS, que es la prestación directa de servicios sanitarios a la población andaluza.
- La opción A no es exacta, pues la función reguladora corresponde principalmente a la Consejería, no al SAS.
- La opción C no es la función principal del SAS, aunque realice algunas actividades de control.
- La opción D no describe la función principal del SAS, que es prestador directo, no fomentador de centros privados.
📌 Referencia normativa: Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía.
🔄 MAPA CONCEPTUAL
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
├── 🏛️ CONCEPTO Y EVOLUCIÓN
│ ├── Evolución histórica
│ │ ├── Estado absolutista
│ │ ├── Estado liberal
│ │ └── Estado social
│ │
│ ├── Dimensiones conceptuales
│ │ ├── Subjetiva (organización)
│ │ ├── Objetiva (actividad)
│ │ └── Jurídica (personalidad)
│
├── 🔰 PAPEL EN EL ESTADO
│ ├── Sistema constitucional
│ │ ├── Principios constitucionales
│ │ └── Regulación Título IV CE
│ │
│ ├── Relaciones con poderes
│ │ ├── Con el legislativo
│ │ ├── Con el judicial
│ │ └── Con el Gobierno
│ │
│ ├── Funciones esenciales
│ │ ├── Prestacional
│ │ ├── Reguladora
│ │ ├── Fomento
│
│ ├── Funciones esenciales
│ │ ├── Prestacional
│ │ ├── Reguladora
│ │ ├── Fomento
│ │ └── Garantía
│ │
│ └── Administración autonómica
│ ├── Pluralidad administrativa
│ ├── Principios articuladores
│ └── Administración sanitaria
│
├── ⚖️ SOMETIMIENTO AL DERECHO
│ ├── Evolución histórica
│ │ ├── Vinculación negativa
│ │ ├── Vinculación positiva
│ │ └── Principio de juridicidad
│ │
│ ├── Manifestaciones
│ │ ├── En la organización
│ │ ├── En la actividad
│ │ └── En relación con ciudadanos
│ │
│ ├── Fundamentos
│ │ ├── Garantía de libertad
│ │ ├── Seguridad jurídica
│ │ ├── Legitimación democrática
│ │ └── Racionalización
│ │
│ ├── Garantías
│ │ ├── Preventivas
│ │ └── Reactivas
│ │
│ └── Particularidades sanitarias
│ ├── Pluralidad normativa
│ ├── Tensión técnica-Derecho
│ └── Derecho a la salud como marco
│
├── 📜 PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y JERARQUÍA
│ ├── Principio de legalidad
│ │ ├── Concepto y significado
│ │ ├── Vinculación positiva
│ │ ├── Bloque de legalidad
│ │ └── Reserva de ley
│ │
│ └── Principio de jerarquía
│ ├── Fundamento y significado
│ ├── Estructura jerárquica
│ ├── Consecuencias de infracción
│ └── Competencia vs. jerarquía
└── 🔍 DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA
├── Concepto
│ ├── Definición
│ ├── Distinción de conceptos indeterminados
│ └── Potestades regladas y discrecionales
│
├── Fundamento
│ ├── Imposibilidad de predeterminación
│ ├── Especialización técnica
│ ├── Necesidad de eficacia
│ └── Función constitucional
│
├── Ámbitos típicos
│ ├── Organizativa
│ ├── Planificadora
│ ├── Técnica
│ └── Política o de dirección
│
└── Límites
├── Formales
├── Materiales
├── Control judicial
└── Discrecionalidad técnica
📚 REFERENCIAS NORMATIVAS Y BIBLIOGRÁFICAS
Referencias Normativas
- Constitución Española de 1978. Especialmente Título IV (artículos 97 a 107). BOE núm. 311, de 29 de diciembre de 1978.
- Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015. Actualizada a enero de 2025.
- Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015. Actualizada a enero de 2025.
- Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía. BOE núm. 68, de 20 de marzo de 2007. Con modificaciones hasta 2024.
- Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía. BOJA núm. 215, de 31 de octubre de 2007. Con modificaciones hasta 2025.
- Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía. BOJA núm. 74, de 4 de julio de 1998. Incorpora modificaciones hasta 2024.
- Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía. BOJA núm. 255, de 31 de diciembre de 2011. Con actualizaciones hasta 2025.
- Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad. BOE núm. 102, de 29 de abril de 1986. Con modificaciones hasta 2024.
- Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. BOE núm. 167, de 14 de julio de 1998. Actualizada a enero de 2025.
- Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud. BOE núm. 222, de 16 de septiembre de 2006. Con modificaciones hasta 2025.
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